I OSK 320/22

I OSK 320/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Iwona Bogucka
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1076/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1076/20 w sprawie ze skargi A. Z. i K. O. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. Z. i K. O. solidarnie kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2021 r., I SA/Wa 1076/20 oddalił skargę A. Z. i K. O. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z [...] października 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi, powołując się na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", wystąpił do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nabycia przez Miasto Łódź z mocy prawa własności zajętej pod ulicę działki położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej nr [...] o powierzchni 137 m2, obręb [...]. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Łódź z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości zajętej pod drogę. Organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 u.p.w. zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w ww. dacie nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe potwierdza oświadczenie stron postępowania: K. O. oraz A. Z. z dnia [...] maja 2016 r. Strony poinformowały, że utrzymaniem czystości chodników zarówno latem jak i zimą (odśnieżanie i usuwanie lodu) zajmowali i nadal zajmują się właściciele przedmiotowej nieruchomości. Również właściciele zasypywali dziury na drodze, przekopywali rowy aby woda po roztopach lub burzy mogła odpływać. Dla poprawy ruchu pieszego właściciele nieruchomości ułożyli chodnik. Wszelkie inwestycje wodno-kanalizacyjne wykonane i opłacone były na zlecenie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych w dniu 30 maja 2016 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości organ ustalił, że na działce nr [...] znajduje się chodnik ułożony w latach osiemdziesiątych przez właścicieli, pas gruntowy oraz droga gruntowa. Współwłaściciele nieruchomości zeznali, że Gmina Miasta Łódź nie wykonywała żadnych czynności władczych w 1998 r. i nie wykonuje tych czynności do chwili obecnej. Utrzymaniem drogi zajmowali i zajmują się właściciele nieruchomości. W piśmie z 30 czerwca 2015 r. Zarząd Dróg i Transportu poinformował, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...], jako droga publiczna została objęta całorocznym utrzymaniem. Wykonywane były – w miarę potrzeby – remonty i bieżące naprawy nawierzchni dróg w ramach robót utrzymaniowych, zabezpieczających i interwencyjnych oraz prace porządkowe. Nie przedstawiono jednak żadnych dokumentów na potwierdzenie powyższego. W ocenie Wojewody Łódzkiego oznacza to, że nie została spełniona podstawowa przesłanka nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 u.p.w. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Łodzi wskazując, że przedmiotowa działka obecnie, jak i w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła część pasa drogowego ul. [...] Potwierdzeniem powyższego są ortofotomapy z 1978 r., 1996-1998 i późniejsze, z których wynika, iż stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie zmieniał się. Dodatkowo wskazano, że na przedmiotowej działce znajduje się sieć gazowa i energetyczna oraz wodociąg i kanalizacja. Minister Rozwoju ww. decyzją z dnia 10 marca 2020 r. uchylił w całości zaskarżona decyzję Wojewody Łódzkiego i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0137 ha, zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...] w Łodzi. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W ww. dacie współwłaścicielkami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], były K. B., K. O. i A. Z. K. B. zmarła 2 stycznia 2012 r. Przed śmiercią K.B. utraciła prawo własności ww. nieruchomości, ponieważ umową darowizny z 24 sierpnia 2010 r. darowała przedmiotową nieruchomość K. O. i A. Z., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Dalej organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego. Ulica [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.w. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ wskazał także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie
- polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie wykonywania funkcji zarządu dróg będących w administracji Miasta Łodzi z 31 stycznia 1996 r. wraz z aneksami z 6 lutego 1996 r. i 4 marca 1996 r.;
- oświadczenia, zawartego w piśmie Zarządu Dróg i Transportu z 30 czerwca 2015 r. potwierdzającego wykonywanie przez Zarząd Dróg i Transportu w imieniu Gminy Miasto Łódź, zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i wcześniej, prac związanych z całorocznym utrzymaniem m.in. ulicy [...], w tym prac porządkowych, odśnieżania i zwalczania śliskości w okresach zimowych, remontów i bieżących napraw nawierzchni, stosownie do art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
- metryki ulicy [...], sporządzonej w dniu 10 grudnia 1993 r., z której wynika, że na ulicy znajdowało się oświetlenie żarowe oraz chodniki o nawierzchni betonowej i nawierzchni trawiastej;
- archiwalnego zestawienia dotyczącego wykonania zadań inwestycyjnych z zakresu gospodarki komunalnej Gminy Łódź do dnia 30 kwietnia 1995 r., w którym wymieniono - jako zakończoną - inwestycję dotyczącą kanalizacji sanitarnej na ul. [...];
Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 ze zm.), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją, czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. W świetle powyższego – zdaniem Ministra Rozwoju – należało uznać, że wszystkie przesłanki określone w art. 73 u.p.w. zostały spełnione.
Skargę na powyższą decyzję wniosły A. Z. i K. O.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 marca 2021 r. powyższa skargę oddalił wskazując, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że przedmiotowa działka była zajęta pod ulicę [...], która na mocy uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi Nr [...] z dnia 29 stycznia 1990 r. uzyskała status drogi lokalnej miejskiej. Powyższego dowodzi archiwalny wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2012 r., nr ewidencyjny [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego. Sąd I instancji podkreślił również, że właścicielami tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. były K. B., K. O. i A. Z. Tym samym spełniony został warunek nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do tej nieruchomości.
W ocenie Sądu I instancji łączna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uwzględniała dwukrotnie aneksowaną polisę ubezpieczeniową nr [...] za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością Gminy Miasta Łodzi w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi, która pośrednio dowodziła sprawowania władztwa nad drogą publiczną usytuowaną m.in. na nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Ocena ta opierała się również na dokumencie oświadczenia złożonego przez Zastępcę Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez Zarząd w imieniu Gminy Miasta Łódź prac związanych z całorocznym utrzymaniem ulicy [...] Sąd zauważył, że z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie, to jednak ze względu na treść tego oświadczenia, która pozostaje spójna z innymi dowodami, dokument ten mógł świadczyć o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r. Na powyższe wskazuje również metryka ulicy z dnia 10 grudnia 1993 r., do którego to dokumentu nawiązuje organ odwoławczy w swej argumentacji. Z metryki tej wynika m.in., że na ulicy [...] tej urządzono 7 punktów świetlnych oraz chodniki o nawierzchni betonowej i trawiastej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły A. Z. i K. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
A. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w tym w szczególności:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 140 k.p.a. przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo uchylania się przez ten organ od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i prowadzenie jej w sposób tendencyjny, w szczególności w sposób uniemożliwiający skarżącym zgłaszanie zasadnych wniosków dowodowych oraz nie gromadzenie w sposób samodzielny dowodów (w przeciwieństwie do organu I instancji), co miało wpływ na wynik sprawy przez rozpoznawanie sprawy nie biorąc uwagę słusznego interesu obywateli (strony) oraz niewyjaśnienie przedmiotowego stanu faktycznego,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1, art. 81 w związku z art. 140 k.p.a. przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo uchylania się przez ten organ od informowania strony o możliwych skutkach prawnych czynności podejmowanych przez stronę (działającą samodzielnie), udzielania jej wskazówek w tym zakresie oraz uniemożliwienie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, co miało wpływ na wynik sprawy przez uniemożliwienie stronie zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych, których przeprowadzenie zmierzało do ustalenia istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy oraz wyciąganie na podstawie dowodów, w stosunku do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, wniosków stanowiących podstawę wydanej decyzji,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 i 3 i art. 140 k.p.a. przez odmowę uchylenia skarżonej decyzji pomimo wydania orzeczenia przez ten organ w oparciu o dokumenty, których prawdziwość została zaprzeczona w toku postępowania dowodowego, co miało wpływ na wynik postępowania przez dokonywanie oceny stanu faktycznego w oparciu o nierzetelne i niezweryfikowane źródła dowodowe,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 140 k.p.a. przez odmowę uchylenia skarżonej decyzji pomimo wydania orzeczenia przez ten organ w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy (w szczególności nieuwzględniający postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji), co miało wpływ na wynik sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia o wzajemnie wykluczające się dowody oraz niedążenie do wyjaśnienia ujawnionych sprzeczności,
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 140 k.p.a. przez odmowę uchylenia skarżonej decyzji pomimo przekroczenia przez ten organ granic swobodnej oceny materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej, dokonywanej z pominięciem zasad doświadczenia życiowego oraz logicznego myślenia, która znalazła swoje odzwierciedlenie w skarżonej decyzji podczas, gdy dokładna analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie nie koresponduje z ustaleniami organu II instancji wskazanymi w jej uzasadnieniu, w tym w szczególności w zakresie:
a. ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Miasto Łódź w dniu 31 grudnia 1998 r., chociaż okoliczność ta nie wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie,
b. ustalenia, że Miasto Łódź sprawowało władztwo nad przedmiotową nieruchomość, chociaż z dowodów ujawnionych w sprawie wynika okoliczność przeciwna,
- co miało wpływ na wynik postępowania przez wydanie orzeczenia w oparciu o niezakwestionowanie wadliwie dokonanej oceny materiału dowodowego przez organ II instancji,
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. przez odmowę uchylenia skarżonej decyzji pomimo niewskazanie przez ten organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, co miało wpływ na wynik sprawy przez uniemożliwienie dokonania kontroli instancyjnej,
7. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie dokonania kompleksowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i rozpoznania skargi w granicach sprawy w szczególności przez zaniechanie zawarcia w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia prawnego, co w całości uniemożliwia próbę weryfikacji poprawności dokonanej skarżonym wyroku wykładni przepisów, a w konsekwencji,
8. rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 140 k.p.a. przez odmowę uchylenia skarżonej decyzji w sytuacji gdy działanie organu odwoławczego prowadzone było w sposób podważający zaufanie obywateli do organu oraz w sposób niezasadny odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
co w efekcie doprowadziło do naruszenia:
B. prawa materialnego, w tym w szczególności:
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3, art. 4, art. 5, art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 7 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ II instancji:
a. w sposób niezasadny zaprzeczył domniemaniu wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej, czym podważył wiarygodności prawa wynikającego z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości,
b. zignorował fakt, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych),
c. nie podjął (nie wezwał Miasta Łodzi do podjęcia) czynności zmierzających do usunięcia ewentualnych niezgodności ujawnionych w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości,
- co miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie wskazanych norm prawa materialnego, do czego zobligowany jest organ,
10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1, 2 i 4 u.p.w. przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w przedmiotowym postępowaniu nieruchomość stanowiącą własność strony miałaby z mocy prawa stać się własnością Gminy Miasto Łodzi, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że:
a. Miasto Łódź nie sprawowało oraz nie sprawuje władztwa nad tą nieruchomością, wobec czego przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie,
b. Miasto Łódź nie zajmowało przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku;
11. art. 21 ust. 1 i 2, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez rażące naruszenie prawa właściciela do swobodnego dysponowania swoją nieruchomością oraz niezakwestionowania okoliczności, że pomimo ujawnienia w księdze wieczystej osoby właściciela przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy w sposób pozbawiony podstawy prawnej samodzielnie uznał, że nie jest związany ustawowymi ograniczeniami i w faktyczny sposób doprowadził do uniemożliwienia korzystania z uprawnień właścicielskich w sytuacji, gdy ochrona ta udzielana jest przez ustawowe gwarancje, stanowiące rozwinięcie naruszonych przez organ odwoławczy przepisów Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Badana sprawa dotyczy stwierdzenia nabycia przez Miasto Łódź własności działki drogowej nr [...] o powierzchni 137 m2 w trybie art. 73 ust. 1 i 3 u.p.w. Przepisy te stanowią, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, a podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że na ww. działce w dniu 31 grudnia 1998 r. istniała droga i że działka ta stanowiła własność osób fizycznych. Sporne pozostaje natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomością tą władał Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak tego wymaga powyższa regulacja prawna, czy też władali nią właściciele ww. nieruchomości.
W sprawie zostały zaprezentowane dwie grupy dowodów. Z jednej z nich wynika wyraźnie, że przedmiotowa działka była nieprzerwanie, w tym także w dniu 31 grudnia 1998 r., we władaniu jej współwłaścicieli. Działkę tę, będącą drogą utrzymywali oni w należytym stanie. Urządzili na niej chodnik z płyt betonowych, odśnieżali w okresie zimowym, a także – stosownie do potrzeb – usuwali na bieżąco dziury w drodze. Powyższe dowody stały się podstawą decyzji Wojewody Łódzkiego odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Łodzi ww. nieruchomości drogowej w trybie art. 73 ust. 1 i 3 u.p.w. Druga grupa dowodów została zaprezentowana w odwołaniu od powyższej decyzji złożonym przez Prezydenta Miasta Łodzi. Na tych dowodach oparł swoje rozstrzygniecie Minister Rozwoju. Trafnie jednak wskazano w kasacji, iż rozstrzygniecie organu odwoławczego zostało podjęte z pominięciem oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności z pominięciem konfrontacji nowych dowodów przedłożonych w odwołaniu z dowodami przeprowadzonymi przez organ I instancji. Sąd I instancji akceptując decyzję organu odwoławczego również nie odniósł się do oceny dowodów zgromadzonych w toku całego postępowania, w szczególności nie dostrzegł pominięcia w tej ocenie dowodów, na podstawie których organ I instancji odmówił uwzględnienia komunalizacyjnego wniosku Gminy Miasta Łodzi.
Zgodnie natomiast przyjmuje się, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Taki charakter ma natomiast zabieg dowodzenia zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, nietrafnie zaakceptowany zaskarżonym wyrokiem.
Z okoliczności badanej sprawy wynika jaskrawa sprzeczność pomiędzy oświadczeniem zarządcy drogi i zeznaniami właścicieli nieruchomości w zakresie tego kto władał przedmiotową działką w dniu 31 grudnia 1998 r. W takiej sytuacji nie jest wystarczające bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia sprawy na oświadczeniu zarządcy drogi złożonym w 2015 r., a więc kilkanaście lat po istotnym dla niniejszej sprawy dniu 31 grudnia 1998 r., aby uznać, że zarządca drogi władał przedmiotową nieruchomością, skoro inne dowody zebrane w sprawie zaprzeczają temu aby ww. podmiot wykonywał jakiekolwiek czynności, które mogłyby być uznane za wykonywanie tegoż władztwa, w szczególności aby podmiot ten utrzymywał ww. drogę w należytym stanie technicznym. Brak oceny powyższych dowodów i wyjaśnienia przyczyn, dla których jednym z nich przyznano walor wiarygodności, a innym go odmówiono, deprecjonuje sposób ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy.
Można także zauważyć, iż wątpliwe jest udowadnianie faktu wykonywanego na nieruchomości drogowej władztwa przy pomocy mapy geodezyjnej z 2012 r. z odręczną adnotacją o istnieniu na przedmiotowej działce drogi. Owszem z dowodu tego wynika fakt istnienia ul. [...] jako drogi publicznej, co jest niesporne w niniejszej sprawie, ale nie wynika wykonywanie władztwa. Podobnie polisa ubezpieczeniowa Gminy Miasta Łodzi, która ogólnie odnosi się ryzyk ubezpieczeniowych, nie wskazując nawet ul. [...] jako terenu objętego ubezpieczonym ryzykiem, samodzielnie nie wskazuje na sprawowanie władztwa przedmiotową działką przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wypada zatem wskazać, iż zaskarżonym wyrokiem zaakceptowano ocenę dowodów, które obiektywnie nie nadają się do udowodnienia faktu sprawowania władztwa nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Zaniechano natomiast zgromadzenia dowodów, z których wynikałoby wykonywanie władztwa, w szczególności wykonywanie czynności charakterystycznych dla zarządcy drogi utrzymującego ją w należytym stanie technicznym.
Trafne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a.
Nie jest natomiast trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza skargi wniesionej w niniejszej sprawie wskazuje, iż zarzuty w niej podniesione zasadniczo zostały przeniesione do skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie był zatem zmuszony dokonywać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poza zarzutami skargi, a skoro nie miał obowiązków w tym zakresie i wystarczającym działaniem było odniesienie się do zarzutów skargi, to nie miał okazji naruszyć zasadę niezwiązania granicami skargi wyrażoną w art. 134 § 1 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość. Natomiast wadliwość zaprezentowanej przez sąd I instancji argumentacji nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Może ona być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.
Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy dostrzec, że autor kasacji wskazał, iż Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia wskutek błędnej wykładni. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. OSK 539/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ocena zasadności takiego zarzutu kasacyjnego wymaga ustalenia stanu sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Taka sytuacja nie ma aktualnie miejsca, wobec skutecznego podważenia okoliczności stanowiących dotychczasową podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, to zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174).
Powyższe pozwala wskazać, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.). Pozwoli to organom administracji obu instancji ustalić i ocenić okoliczności sprawy w sposób odpowiadający dyrektywom wskazanym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.