I OSK 319/08

I OSK 319/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 654/07 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2007-11-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
art. 22a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 654/07 w sprawie ze skargi K. G.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt II SA/Bd 654/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. G. – H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 22a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 992 ze zm.), § 1, § 2, § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2006 r. nr LXVI/1244/06 w sprawie szczegółowych zasad udzielania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego, Nr 59, poz. 982) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o odmowie przyznania K. G. – H. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia córki K. (zapomogi realizowanej z budżetu Miasta Bydgoszczy).
W uzasadnieniu powołano się na treść § 2 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy, który stanowi, że zapomoga przysługuje rodzicom dziecka zamieszkałym na terenie Miasta Bydgoszczy nie krócej niż rok przed urodzeniem dziecka. Organy uznały, że zainteresowana rok przed urodzeniem córki nie mieszkała na terenie Miasta Bydgoszczy, o czym – ich zdaniem – świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. G. – H. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 138 kpa, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie § 2 ww. uchwały, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie zamieszkiwała na terenie Miasta Bydgoszczy rok przed urodzeniem dziecka, a także naruszenie pkt 6 lit. "c" załącznika do uchwały, poprzez jego błędne zastosowanie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o wiążące dla organów orzekających w niniejszej sprawie wskazanie, że należy jej przyznać jednorazową zapomogę z budżetu Miasta Bydgoszczy z tytułu urodzenia córki, stosownie do treści art. 153 tej ustawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpatrując skargę, nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu, organy administracyjne, orzekające w sprawie, prawidłowo przeprowadziły postępowanie i dokonały trafnej oceny stanu faktycznego, właściwie stosując obowiązujące przepisy prawa.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rada gminy w drodze uchwały może przyznać zamieszkałym na terenie jej działania osobom jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia ich dziecka. Powyższy przepis rangi ustawowej określa, że uprawnionym do przyznania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka będzie każda osoba, która zamieszkuje na terenie działania gminy. W art. 22 ust. 3 ustanowiono, że szczegółowe zasady udzielania zapomogi określa uchwała rady gminy.
Na terenie Miasta Bydgoszczy Rada podjęła stosowną uchwałę w dniu 29 marca 2006 r. W § 2 tej uchwały przyjęto, że zapomoga przysługuje rodzicom dziecka zamieszkałym na terenie Miasta Bydgoszczy nie krócej niż rok przed urodzeniem dziecka. W § 3 ust. 2 uchwały postanowiono, że wypłata zapomogi przysługuje rodzicowi, który pozostaje z dzieckiem we wspólnym gospodarstwie domowym. W § 4 ust. 2 określono, że zapomoga przyznana zostaje na wniosek uprawnionego do jej otrzymania. Treść wniosku, wykaz załączników, które należy do niego dołączyć oraz szczegółowy sposób postępowania w sprawie o przyznanie zapomogi określa załącznik do uchwały. Załącznik określający zasady składania wniosku oraz sposób postępowania w sprawie o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka w pkt 4 lit. "c" zawiera wymóg, aby wniosek zawierał oświadczenie, że uprawniony zamieszkuje (przebywa z zamiarem stałego pobytu) na terenie Miasta Bydgoszczy wraz z oznaczeniem daty, od kiedy to ma miejsce. W dalszej części pkt 4 lit. "d" wprowadzony został wymóg wykazania członków rodziny, którzy uwzględniani są przy ustalaniu kryterium dochodowego, uprawniającego do zapomogi, a w pkt 4 lit. "e" na wnioskodawcę nałożono obowiązek złożenia oświadczenia o pozostawaniu z dzieckiem we wspólnym gospodarstwie domowym. Dalej w pkt 6 załącznika określone zostały dokumenty, które należy załączyć do wniosku o przyznanie zapomogi. I tak zgodnie z pkt 6 lit. "a", do wniosku należy dołączyć uwierzytelnioną kopię dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zapomogę, odpis skrócony aktu urodzenia dziecka (lit. "b"), dokument potwierdzający stałe zamieszkanie w Mieście Bydgoszczy przez rok przed urodzeniem dziecka w sytuacji, w której dokument wymieniony w pkt 6 lit. "a" nie zawiera wpisu o zameldowaniu na pobyt stały na tym terenie. W pkt 6 lit. "e" podano wykaz zaświadczeń dokumentujących dochód rodziny, które należy załączyć do wniosku o zapomogę. Uchwała, zgodnie z załącznikiem, uregulowała, że pojęcia dochód, czy dochód rodzinny, należy definiować w sposób uregulowany w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Oceniając stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, że skarżąca w piśmie z dnia 22 sierpnia 2006 r. oświadczyła, iż aktualnie przebywa od ponad miesiąca w Poznaniu, a wcześniej ponad 10 miesięcy przebywała w Bydgoszczy pod adresem rodziców lub jej własnym. W tym samym piśmie oświadczyła także, że miejscem zameldowania jej córki jest Poznań. Z pisma TBS w Poznaniu wynika zaś, że od dnia 1 sierpnia 2006 r. córka skarżącej nabyła tytuł prawny do lokalu, do którego również tytuł prawny na podstawie umowy najmu, zawartej w dniu 14 czerwca 2005 r., nabyła skarżąca wraz z mężem. W związku z umową najmu mąż skarżącej w oświadczeniu o dochodach wskazał, że skarżąca wraz z nim prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.
Sąd I instancji uznał, iż mimo posiadania przez skarżącą zameldowania w Bydgoszczy na pobyt stały, nie spełniła ona przesłanki określonej w § 2 ww. uchwały. Oświadczenie skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 22 sierpnia 2006 r., że ponad 10 miesięcy przebywała w Bydgoszczy, nie spełnia wymogu zamieszkiwania ponad roku na terenie Bydgoszczy. Przepis uzależnia zamieszkiwanie nie krócej niż rok, a nie do roku. Przedłożone przez skarżącą zaświadczenia z pobytu szpitalnego oraz wizyt w gabinecie lekarskim w Bydgoszczy, nie są równoznaczne z zamieszkiwaniem na terenie Miasta Bydgoszczy. Rada Miasta Bydgoszczy w pkt 4 lit. "c" załącznika do uchwały uściśliła, że przez zamieszkiwanie należy rozumieć przebywanie z zamiarem stałego pobytu, a nie zameldowanie. Wobec tego w chwili składania wniosku, osoba ubiegająca się o zapomogę powinna zamieszkiwać na terenie Miasta Bydgoszczy. Skoro § 2 uchwały mówi o uprawnieniu dla osób zamieszkałych na terenie Bydgoszczy, a załącznik do uchwały wymaga, aby osoba składająca wniosek oświadczyła, że zamieszkuje na trenie Bydgoszczy z zamiarem stałego pobytu, to zapomoga przysługuje tym, którzy zamieszkują na terenie Miasta z zamiarem stałego pobytu.
Tak więc, w ocenie WSA w Bydgoszczy, interpretacja zamieszkiwania dokonana przez organy jest właściwa. Organy trafnie posiłkowały się przy interpretacji terminu "zamieszkiwania" art. 25 Kodeksu cywilnego i orzecznictwem Sądu Najwyższego. Trudno przyznać skarżącej rację, że przebywała na terenie Bydgoszczy z zamiarem stałego pobytu. Okoliczności, które nastąpiły już po urodzeniu dziecka dowodzą, że zamiarem było zamieszkiwanie w Poznaniu. Zdaniem Sądu, zameldowanie dziecka w Poznaniu stanowi świadomy zamiar koncentracji centrum życiowego w Poznaniu. W momencie zameldowania córki doszło do sytuacji, gdzie w Poznaniu powinno być prowadzone wspólne gospodarstwo domowe. Nie można składać różnych oświadczeń woli w zależności od potrzeb. Oświadczenie o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego wraz z żoną przez męża skarżącej na potrzeby uzyskania mieszkania z TBS pociągnęło za sobą skutki prawne. To samo spowodowało zameldowanie córki w Poznaniu. Okoliczności te świadczą, że skarżąca w chwili składania wniosku o świadczenie nie miała tak naprawdę zamiaru przebywania w Bydgoszczy na stałe i prowadzenia wspólnego gospodarstwa z córką w Bydgoszczy. Uchwała może nie jest doprecyzowana w sposób bardzo szczegółowy, ale nie da się ująć w ramy przepisów wszystkich stanów faktycznych, które mogą mieć miejsce. Niemniej jednak duchem tej uchwały było objęcie pomocą w formie zapomogi tych wszystkich mieszkańców Miasta Bydgoszczy, którzy przebywali w nim i przebywają od ponad roku z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie byli zameldowani. Stąd w przypadku braku zameldowania, wymagane jest udokumentowanie w inny sposób stałego pobytu, do czego zobowiązuje pkt 6 lit. "c" uchwały.
W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa, skarga zatem, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, została oddalona na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
K. G. – H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła skargę kasacyjną, opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 2 powoływanej wyżej uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2006 r. nr LXVI/1244/06 w sprawie szczegółowych zasad udzielania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, polegającą na przyjęciu, że nie zamieszkiwała na trenie Miasta Bydgoszczy co najmniej rok przed urodzeniem dziecka.
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie – poprzez niezastosowanie – przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.
Strona, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa, które przy stosowaniu przez Sąd I instancji, zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy procedury sądowej.
Przepisem, którego naruszenie zarzucono Sądowi, jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konstrukcja tej normy prawnej składa się z hipotezy w postaci: "jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz dyspozycji w postaci: "uchyla decyzję". Tak więc warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ, to nie może stosować tego przepisu.
W przypadku oddalenia skargi na decyzję organu administracji publicznej, można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo tego Sąd ten nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji.
Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej.
Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winno być naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632).
Wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "przepisy postępowania" nie obejmują swym zakresem art. 145 tej ustawy, nie można zatem mówić o jego naruszeniu w sytuacji, gdy Sąd I instancji skargę oddalił. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego w trakcie przewodu sądowego, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Nie są także nimi przepisy procedury administracyjnej. Powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – co do zasady – nie może być skuteczny, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia § 2 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2006 r. nr LXVI/1244/06 w sprawie szczegółowych zasad udzielania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego Nr 59, poz. 982), nie można przyjąć, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przy formułowaniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA w Bydgoszczy uchybił powyższemu przepisowi poprzez błędną jego wykładnię.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.
Błędna wykładnia przepisu prawa miałaby miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji dokonał niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa, uznając przy tym za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji.
Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest zatem nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest niewłaściwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt. I OSK 24/06, LEX nr 266229).
Tymczasem w niniejszej sprawie kasator, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię § 2 powyższej uchwały, w istocie zakwestionował ocenę Sądu co do ustaleń faktycznych, poczynionych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej.
W świetle powołanego przepisu, zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje jego rodzicom, o ile zamieszkiwali oni na trenie Miasta Bydgoszczy nie krócej niż rok przed urodzeniem dziecka. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z przyjętymi przez WSA w Bydgoszczy ustaleniami faktycznymi w zakresie tego, że skarżąca nie zamieszkiwała na trenie Miasta Bydgoszczy co najmniej rok przed urodzeniem dziecka i podważa ich prawidłowość, zwracając uwagę na szereg okoliczności i twierdząc przy tym, że Sąd dopuścił się błędnej wykładni. Tak postawiony zarzut nie jest trafny. Nie chodzi bowiem o interpretację przepisu § 2 uchwały, lecz o ustalenia i ocenę Sądu. Istota sprawy tkwi tylko w prawidłowości ustaleń i trafności ocen, jakie są ich następstwem. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może jednak wypowiadać się w tym aspekcie ze względu na brak podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.