I OSK 3183/19

I OSK 3183/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2297/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2297/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2297/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi Gminy Miasta L. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Ministra) z 28 listopada 2018 r. nr DAP-WN-727-81/2018/BŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra z 19 lipca 2018 r. nr DAP-WPK-727-445/2017/DW. W punkcie drugim natomiast zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 200 dwieście złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda Łódzki (dalej również: Wojewoda) decyzją z 20 czerwca 2014 r., nr GN-IV.7532.358.2013.HC, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z 20 czerwca 2014 r., w części dotyczącej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wystąpił L. W.
Minister po przeanalizowaniu akt sprawy ww. decyzją z 19 lipca 2018 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 20 czerwca 2014 r., w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] , uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].
Niezadowolony z rozstrzygnięcia Prezydent Miasta L. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra z 19 lipca 2018 r. Natomiast reprezentująca L. W. adwokat E. W. wniosła o utrzymanie w mocy ww. decyzji Ministra.
Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 725 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. czy decyzja:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo
sprawy, którą załatwiono milcząco,
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność) ma charakter decyzji kasatoryjnej, nie zaś przyznającej określone prawa bądź nakładającej obowiązki.
Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia 20 czerwca 2014 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy. Art. 5 ust. 1 ww. ustawy stanowi: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin", tj. 27 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.
Stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Deklaratoryjna decyzja wojewody, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawy stanowi ustawowe potwierdzenie, że gmina stała się z mocy prawa właścicielem określonych składników mienia ogólnonarodowego, wymienionych w art. 5 tej ustawy, dotychczas należących do Skarbu Państwa. Decyzja taka bezpośrednio nie mogła potwierdzać żadnych innych zdarzeń, w tym także przeniesienia posiadania nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, gdyż gdyby została wydana w odniesieniu do nieruchomości niebędącej własnością państwową, lecz własnością osoby trzeciej, to byłaby nieważna z konsekwencjami przewidzianymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Analizując zgromadzony w aktach materiał dowodowy organ stwierdził, że Wojewoda w postępowaniu komunalizacyjnym ustalił, iż Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] położnej w L. przy ul. [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 18 czerwca 2012 r. sygn. akt [...] , zgodnie z którym spadek po O. Z. zmarłym 9 maja 1946 r., na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa, a stan prawny nieruchomości został uregulowany w księdze wieczystej nr [...]. Jednak z akt sprawy wynika, że O. C., zgodnie z umową z dnia 6 lipca 1937 r. Rep. Nr 682, sprzedał W. B. parcelę oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] m2 położoną w gminie C., mającą urządzoną księgę hipoteczną pod nazwą "[...]" powiatu [...] repertorium hipotecznego numer [...]. Następnie, zgodnie z umową z dnia 6 lipca 1937 r. Rep. Nr 685, W. B. sprzedał L. i A. małżonkom K. ww. parcelę oznaczoną numerem [...]. Aktualnie następcami prawnymi po L. i A. K. są: L. W., W. W., M. W., A. W., T. P., G. P., S. P.. Tożsamość działki nr [...] (o pow. [...]ha z obrębu [...]) z częścią placu [...] (o pow. [...] ha pochodzącego z Repertorium Hipotecznego [...]) potwierdził organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w piśmie z dnia 13 marca 2018 r., nr EGB.4010.1508.2018.1. Jednocześnie zapisy w księdze wieczystej Nr [...], dotyczące działki nr [...] odwołują się również do uregulowania w dawnej księdze hipotecznej: Rep. hip. [...]. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że w dniu komunalizacji - tj. 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła mienie osób fizycznych, a tym samym nie podlegała komunalizacji w świetle art. 5 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego przy wydaniu decyzji Wojewody z 20 czerwca 2014 r., w kontrolowanym zakresie, doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta L. wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19. poz. 147 ze zm., dalej "u.k.w.h.", "ustawa o księgach wieczystych i hipotece") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisem zgodnym z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie przypomniał (powołując stosowne orzecznictwo), że wpis w księdze wieczystej jest wiążący dla organów administracji publicznej i muszą one orzekać z jego uwzględnieniem. Wyjaśniając powyższą kwestię organ przytoczył stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w uchwale z dnia 9 października 2007 roku (III CZP 46/07), w którym wskazano, że sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną wydaną na postawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu ww. uchwały Sąd wskazał, że "decyzja komunalizacyjna dotyczy stosunków cywilnoprawnych, ale orzekanie o przejściu prawa własności na gminę zostało zastrzeżone dla organu administracyjnego (art. 2 § 3 k.p.c.). Sprawia to, że droga sądowa jest niedopuszczalna, w związku z czym za niedopuszczalne należy uznać także badanie przez sąd kwestii przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości pod kątem istnienia przesłanki komunalizacyjnej (...)". Powyższe oznacza, że np. w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym gdzie w księdze jako właściciel jest wpisana gmina na podstawie decyzji komunalizacyjnej nie jest dopuszczalne kwestionowanie faktu, iż Skarb Państwa w momencie wydawania decyzji komunalizacyjnej był właścicielem danej nieruchomości. Zatem Sąd rozpoznający taką sprawę zobowiązany jest honorować decyzję komunalizacyjną bez zastrzeżeń. Nie bez znaczenia jest charakter decyzji nadzorczej Ministra. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka stricte jako organ kasacyjny. Decyzja organu administracji publicznej stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem rozstrzygnięcie nie przesądza o prawie własności do tej nieruchomości. Powyższe powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Co więcej pozostawienie wadliwej decyzji w obrocie prawnym (we wnioskowanym zakresie) po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do ochrony swojego interesu prawnego.
Na decyzję Ministra z 28 listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta L. zarzucając jej niezgodności z prawem tj. naruszenia art. 28 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 ustawy wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Skarb Państwa był właścicielem rzeczonej nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 18 czerwca 2012 r. (sygn. akt: II Ns 856/11), o stwierdzeniu nabycia spadku z dniem 9 maja 1946 r., które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Minister takich informacji nie przedstawił, a stwierdzenie, że Wojewoda nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego tej nieruchomości nie może być zdaniem skarżącego podstawą do wszczęcia postępowania, skoro zapisy ujawnione w księdze wieczystej [...], nie wykazują tytułu własności osób fizycznych.
W związku z powyższym zdaniem Skarżącego wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji to jest w dniu 27 maja 1990 r jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, iż nie można go uznać za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 20 czerwca 2014 r., nr GN.IV.77532.358.2013.HC i dlatego Minister naruszył art. 28 k.p.a.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2297/18 Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra z 19 lipca 2018 r. W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 200 dwieście złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra z 19 lipca 2018 r. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, czego konsekwencją było wadliwe zastosowanie norm prawa materialnego.
Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była deklaratoryjna decyzja Wojewody z 20 czerwca 2014 r. stwierdzająca nabycie z mocy art. 5 ust. 1 ustawy przez gminę Miasto L. nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...] , uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek L. W. Stwierdzając nieważność ww. decyzji Minister uznał, że w sposób rażący narusza ona art. 5 ust. 1 ustawy z powodu objęcia nią nieruchomości (działki nr [...] położonej w Łodzi przy ul. [...]) należącej w dniu 27 maja 1990 r. do osób fizycznych. Podczas, gdy na podstawie ww. przepisu komunalizacji podlegało jedynie mienie, które w ww. dacie stanowiło własność Skarbu Państwa, co wprost wynika z jego treści. W myśl bowiem tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Sąd I instancji wskazał dalej, że kluczowym zatem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy istotnie w oparciu o zebrane w aktach sprawy dokumenty prawidłowe było stanowisko Ministra dotyczące staniu prawnego powyższej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Zdaniem Sądu miarodajna dla tych ustaleń jest treść prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr KW Nr [...]. Z księgi tej wynika wprost, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 18 czerwca 2012 r. syg. akt II Ns [...], zgodnie z którym spadek po O. Z. zmarłym 9 maja 1946 r. na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (tak: I. Heropolitańska, A. Drewicz-Tułodziecka, K. Hryćków-Mycka, P. Kuglarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisy związane. Komentarz. Wyd. 3 Warszawa 2017, komentarz do art. 3).
Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji publicznej nie jest więc, jak słusznie wskazała Skarżąca, (a czego nie kwestionuje także sam Minister) uprawniony do weryfikacji jego poprawności. Mając zatem na względzie ujawnienie w księdze wieczystej wpisem jawnym jako właściciela przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, jak też uwzględniając fakt, że nastąpiło to w oparciu o pozostające w obrocie prawnym postanowienie sądu powszechnego stwierdzić należy, że przynależne Skarbowi Państwa prawo istniało także w dniu 27 maja 1990 r. Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonywanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej orzeczenia sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonywanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotycząca treści wpisów własności w tych księgach.
Sąd I instancji podkreślił, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Aby można było zakwestionować powyższe koniecznym jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (patrz np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12). Analogiczny pogląd w tej kwestii zajął również Stanisław Rudnicki, przyjmując, iż domniemania wynikające z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga jednak przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (zob. Stanisław Rudnicki - "Własność nieruchomości", Wyd. Prawne. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283). Pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powołał się m.in. na wyrażone w tej kwestii i przedstawione wyżej stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego Stanisława Rudnickiego.
W ocenie Sądu I instancji, skoro zatem nieruchomość przy ul. [...] w L. (działka nr [...]) pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, to orzekając o jej komunalizacji Wojewoda wbrew temu co stwierdził Minister nie tylko nie naruszył art. 5 ust. 1 tej ustawy w stopniu rażącym, ale w ogóle nie uchybił normie prawnej w tym przepisie zawartej, ani zasadom ogólnym postępowania. Stwierdzając zatem nieważność podjętej w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzji Wojewody, a wcześniej uruchamiając w stosunku do niej na wniosek podmiotu, któremu do nieruchomości nie przysługiwał w ww. dacie tytuł prawnorzeczowy, postępowanie nadzorcze Minister naruszył w stopniu mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. Naruszenie to było natomiast efektem wadliwej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, prowadzącej do nieadekwatnych do obiektywnie istniejącej rzeczywistości kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia sprawy ustaleń stanu faktycznego, a przez to istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu I instancji, zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzające ją decyzja Ministra z 19 lipca 2018 r. nie mogły pozostać w obrocie prawnym i musiały zostać uchylone. Brak przynależnego inicjatorowi tego postępowania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje także, że nie ma on obecnie opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego legitymujących go do skutecznego żądania weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ww. ostatecznej decyzji Wojewody. Postępowanie w tym przedmiocie bowiem może być bowiem uruchomione, o ile nie jest wszczynane z urzędu, jedynie na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy mają natomiast, co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże, że to mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1794/11. Lex nr 1137317). Do takich osób nie należy L. W. Wszczęte zatem z jego wniosku postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co prowadzić musi do jego umorzenia. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wszak m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. W., zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na:
a) brak tytułu prawnego Skarżącego do nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że Skarżący na dzień 27 maja 1990 r. legitymował się tytułem własności do nieruchomości tu wskazanej;
b) wywodzony wyłącznie z treści księgi wieczystej tytuł prawny Skarbu Państwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewątpliwy wynika, iż tytuł ten Skarbowi Państwa nie przysługiwał, a w konsekwencji nieruchomość ta nie mogła być przedmiotem postępowania komunalizacyjnego;
Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że postępowanie to - jako bezprzedmiotowe - ulega umorzeniu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że domniemanie zgodności prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może zostać skutecznie wzruszone wyłącznie w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tj. na podstawie art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy, podczas gdy powyższe może nastąpić również w trybie przestankowym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, co za tym idzie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł jednocześnie o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty Skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).
W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasadnie uznał, że w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego.
Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkich okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. był skuteczny, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu WSA. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.
Za nieusprawiedliwione należy więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz powiązanych z nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie nie podzielił stanowiska organów i uznał, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie zostały właściwie zinterpretowane.
Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że postępowanie to - jako bezprzedmiotowe - ulega umorzeniu.
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. stanowią tzw. przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc organ, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia ww. przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1224/21, źródło CBOSA).
Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że domniemanie zgodności prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może zostać skutecznie wzruszone wyłącznie w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tj. na podstawie art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy, podczas gdy powyższe może nastąpić również w trybie przestankowym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Kwestia możliwości obalenia domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. (domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym) nie jest ujmowana jednolicie przez Sąd Najwyższy. Pojawiają się różne stanowiska tak co do charakteru powództwa z art. 10 u.k.w.h., jak i zależności pomiędzy tym powództwem a powództwem o ustalenie, opartym na art. 189 k.p.c. (por. np. wyroki z dnia: 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV CSK 435/15, LEX nr 2044489; 7 marca 2017 r., sygn. akt II CSK 248/16, LEX nr 2278303; 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt I CSK 12/17, LEX nr 2365544; 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV CSK 718/16, LEX nr 2439127; 22 lutego 2018 r., sygn. akt I CSK 391/17, LEX nr 2486152; 23 marca 2018 r. sygn., akt II CSK 371/17, LEX nr 2518847; 23 marca 2018 r., sygn. akt II CSK 371/17, LEX nr 2518847), jak również możliwości obalenia przedmiotowego domniemania w innych jeszcze postępowaniach sądowych (por. uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 i uchwała z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993/1/96). Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jedynym sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym - zwykle z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w.h. lub powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy też w postępowaniu o zasiedzenie albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1675/17 i I OSK 1/17, źródło CBOSA, oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt III CSK 146/10 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12). W konsekwencji uznaje się zatem, że organ administracyjny nie ma możliwości dokonywać w toku prowadzonego postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.
Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji.