I OSK 315/24

I OSK 315/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1137/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 3 i § 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1550
art. 233 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 162
art. 12 ust. 5, art. 18, art. 23
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 128. art. 130, art. 134
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1137/23 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 marca 2023 r. nr DLI-VI.7615.261.2022.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.A. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 1 350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwraca A.A. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1137/23 oddalił skargę A.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 marca 2023 r. nr DLI-VI.7615.261.2022.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 "ppsa" naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c "ppsa" przez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez Ministra Rozwoju i Technologii przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 10 § 1 i art. 8 § 1 i art. 7 "kodeksu postępowania administracyjnego" i wydanie decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy wcześniejszej decyzji Wojewody Mazowieckiego o ustaleniu odszkodowania,
b) art. 106 § 5 "ppsa" w związku z art. 233 § 1 "kodeksu postępowania cywilnego" przez niewzięcie pod uwagę (pominięcie) istotnej części materiału dowodowego, to jest dowodu z dokumentu w postaci kontroperatu, podczas gdy dokument ten stanowił potwierdzenie istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz potwierdzał zasadność zarzutów formułowanych wobec operatu autorstwa B.B.,
2. naruszenie przepisów prawda materialnego, to jest:
a) art. 12 ust. 5 w związku z art. 18 i art. 23 "ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" oraz art. 128, art. 130 i art. 134 "ustawy o gospodarce nieruchomościami" przez uznanie, że stwierdzona przez Ministra Rozwoju i Technologii wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości należącej do skarżącej jest prawidłowa i odpowiadająca wartości wywłaszczanej nieruchomości, podczas gdy wartość ta ustalona została w sposób wadliwy, nieuwzględniający rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania skarżącej odszkodowania w wysokości istotnie zaniżonej,
b) art. 21 Konstytucji przez przyznanie skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, niespełniającego wymogu słuszności, to znaczy nieodpowiadającego wartości prawa, którego skarżąca została pozbawiona wskutek decyzji organów administracji.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o istocie sprawy. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania A.A., decyzją z 23 marca 2023 r. nr DLI-VI.7615.261.2022.MC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 września 2022 r. Nr 1884/S/2022 o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...] – obszar wiejski, w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [1] o powierzchni 0,5201 ha, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa, w łącznej wysokości 139 067,25 zł, w tym 132 445 zł za prawo własności oraz 6 622,25 zł z tytułu wydania wyżej opisanej nieruchomości.
Nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 grudnia 2021 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "[...]".
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 marca 2023 r.
Zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci art. 12 ust. 5 w związku z art. 18 i art. 23 "ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" oraz art. 128, art. 130 i art. 134 "ustawy o gospodarce nieruchomościami", a ponadto art. 21 Konstytucji, a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c "ppsa" w związku z art. 10 § 1, art. 8 § 1 i art. 7 "kodeksu postępowania administracyjnego" oraz art. 106 § 5 "ppsa" w związku z art. 233 § 1 "kodeksu postępowania cywilnego".
Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione, a w przypadku zarzutów prawnomaterialnych, nie były one nawet w pełni prawidłowo sformułowane. Zgodnie bowiem z treścią art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawy kasacyjne należy zaś rozumieć wskazanie konkretnych przepisów prawa (to jest sprecyzowanie właściwej jednostki redakcyjnej zawierającej dane unormowanie), podanie nazwy aktu prawnego, w którym znajdują się owe przepisy, datę wydania tego aktu oraz miejsce jego publikacji. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej ani nie skonkretyzowano właściwych jednostek redakcyjnych dla art. 128, art. 130 i art. 134 "ustawy o gospodarce nieruchomościami" oraz art. 18 "ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", ani też nie podano daty publikacji tych ustaw i miejsca ich publikacji. Tymczasem w przypadku ustaw, które były wielokrotnie nowelizowane, a nawet doczekały się kilku tekstów jednolitych, powyższe ma niezmiernie istotne znaczenie. Ponadto, skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a Sąd Kasacyjny nie ma uprawnień do uzupełniania czy poprawiania tej skargi. W związku z tym, formułując zarzuty kasacyjne, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było podanie konkretnych przepisów, które uczynił przedmiotem zaskarżenia wraz z uwzględnieniem powyższych danych. Z uwagi zatem na stwierdzone wyżej wadliwości przedmiotowej skargi kasacyjnej, odniesienie się do zarzutów materialnoprawnych mogło nastąpić jedynie w ograniczonym zakresie (o czym niżej).
Co do kwestii procesowych wskazać wypada, że w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że oddalił skargę A.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 marca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 września 2022 r. o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania za nieruchomość, położoną w gminie [...] w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [1] o pow. 0,5201 ha, która – z mocy prawa – stała się własnością Skarbu Państwa, mimo, że – wbrew zasadzie wynikającej z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (mając na uwadze datę wydania zaskarżonej decyzji – tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." - Minister, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i ewentualnie złożenia wniosków. Tym samym, jak twierdziła skarżąca, brak zawiadomienia jej pełnomocnika - w trybie art. 10 § 1 K.p.a. - oznaczał naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło jej podjęcie dalszych czynności w sprawie. Uzyskawszy bowiem informację o rychłym zakończeniu postępowania, skarżąca – jak wywodzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - mogła podjąć inicjatywę dowodową i albo przedstawić dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego (na okoliczność wartości nieruchomości objętych niniejszą sprawą, a co za tym idzie, także na wysokość odszkodowania), albo podjąć inne czynności procesowe.
W ocenie składu orzekającego, powyższe twierdzenia skarżącej nie mogły jednak przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuty kasacyjne oparte na przepisach proceduralnych mogą stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie, gdy zarzucane organowi uchybienie procesowe miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w niniejszym przypadku nie miała zaś miejsca. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego brała aktywny udział w postępowaniu i - jak trafnie zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki - już na etapie postępowania przed organem I instancji zastrzegła sobie prawo złożenia uwag do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody (pismo z 27 maja 2022 r.). W rezultacie jednak tego rodzaju uwag nie zgłosiła. Ponadto, po złożeniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego, A.A. została poinformowana przez organ odwoławczy o niemożności rozpoznania niniejszej sprawy w ustawowym terminie i jednocześnie poinformowano ją o wyznaczeniu w tym zakresie nowego terminu, który upływał w dniu 28 lutego 2023 r. (pismo z 6 października 2022 r.). Pomimo jednak upływu ponad 5 miesięcy od wystosowania tego pisma, strona nadal nie podejmowała żadnych działań mających na celu przedstawienie organowi odwoławczemu nowych, dodatkowych środków dowodowych, choć decyzja Ministra Rozwoju i Technologii została wydana dopiero w dniu 23 marca 2023 r. Zatem, jeśli skarżąca, która – co istotne - korzystała w postępowaniu administracyjnym z pomocy zawodowego pełnomocnika, rzeczywiście planowała przedłożyć w tym postępowaniu kontroperat szacunkowy, to miała odpowiednio długi okres by to zamierzenie zrealizować. Jak ustalił bowiem Sąd Wojewódzki, z dat wskazanych w kontroperacie złożonym dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikało, że rzeczoznawca majątkowy potrzebował zaledwie niespełna miesiąc na sporządzenie tego rodzaju opinii. W związku z tym zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że skarżąca miała w tym przypadku stosowny czas na przedstawienie w toku postępowania administracyjnego kontroperatu szacunkowego, jak również posiadała wiedzę o istnieniu takiej możliwości.
Prawdą jest, że w odwołaniu strona wystąpiła także do organu odwoławczego o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, to jednak sam fakt złożenia takiego wniosku nie obligował Ministra do jego uwzględnienia. Zatem, wnosząc powyższy wniosek, strona nie mogła przyjmować, że zostanie on z całą pewnością uwzględniony zwłaszcza, że dowód z wyceny wywłaszczonej nieruchomości jest dowodem podstawowym w postępowaniu odszkodowawczym, a zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie to jest dwuinstancyjne, przy czym organy obu instancji są obowiązane do wszechstronnego zbadania sprawy. W związku z tym wszelkie dowody, z których strona chciałaby skorzystać w postępowaniu administracyjnym, zasadniczo powinna przedstawić (lub zgłosić w tym zakresie stosowny wniosek) jeszcze w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ II instancji, jak wyżej wspomniano, nie orzeka bowiem tylko w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Z tych względów zarzuty oparte na art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez Ministra Rozwoju i Technologii przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 10 § 1, art. 8 § 1 i art. 7 K.p.a. nie były uzasadnione.
Nie mógł także okazać się skuteczny zarzut odnoszący się do art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.).
Zdaniem skarżącej Sąd Wojewódzki wadliwie nie wziął pod uwagę istotnej części materiału dowodowego, to jest (cyt.): "dowodu z kontroperatu, choć dokument ten, po pierwsze potwierdzał, że wartość wywłaszczanej nieruchomości (a co za tym idzie także wartość należnego skarżącej odszkodowania) jest istotnie większa od tej, którą przyjął Minister, a po drugie potwierdzał zasadność zarzutów formułowanych przez skarżącą co do operatu sporządzonego przez B.B.". Rzecz jednak w tym, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Jak z powyższego zatem wynika, w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ma możliwość przeprowadzić – jako uzupełniający – tylko dowód z dokumentu. Takim dowodem nie jest natomiast opinia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego). Jest ona wprawdzie utrwalona (w tym wypadku) na piśmie, ale nie zmienia to faktu, że nie jest to dowód z dokumentu w rozumieniu jakiejkolwiek procedury prawnej. Dowodem w tym przypadku nie jest bowiem informacja o określonym prawie czy stosunku prawnym albo okoliczności mającej znaczenie prawne, a jest nim stanowisko biegłego w kwestii, która wymaga wiedzy specjalistycznej. Podobna zresztą sytuacja zachodzi w przypadku, gdy np. zeznania świadka zostaną utrwalone w protokole z jego przesłuchania lub zostanie sporządzony protokół z oględzin rzeczy. Oba protokoły – w ujęciu potocznym – są oczywiście dokumentami, ale treści z nich wypływające – w ujęciu proceduralnym, a taki charakter ma przepis proceduralny art. 106 § 3 P.p.s.a. – są dowodem z zeznań świadka czy z oględzin.
Z tych względów więc przedstawiony dopiero Sądowi Wojewódzkiemu przez skarżącą kontroperat szacunkowy nie mógł już, co do zasady, stanowić w tej sprawie dowodu i dlatego też ocena tego kontroperatu, dokonana przez Sąd Wojewódzki, nie miała dla rozstrzygnięcia żadnego znaczenia.
Formułując zarzuty materialnoprawne skarżąca wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji: art. 21 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 5 w związku z art. 18 i art. 23 "ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" oraz w związku z art. 128, art. 130 i art. 134 "ustawy o gospodarce nieruchomościami". Zdaniem strony skarżącej, Sąd Wojewódzki wadliwie bowiem ocenił, że prawidłowo została ustalona w postępowaniu administracyjnym wysokość odszkodowania z tytułu utraty przez skarżącą własności nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [1] o pow. 0,5201 ha, a która stała się własnością Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 grudnia 2021 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "[...]".
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (mając na uwadze datę wydania zaskarżonej decyzji – tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 162), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Po myśli zaś art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Według natomiast art. 23 wyżej wymienionej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie zatem do przepisu art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości (mając na uwadze datę wydania zaskarżonej decyzji – tekst jednolity Dz. U. 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (ust. 1). Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (ust. 2). Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości, stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tego prawa (ust. 3). Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (ust. 4).
Po myśli zaś art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2).
Według natomiast art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).
W rozpoznawanej sprawie, skarżącej przyznano odszkodowanie należne z tytułu przejścia prawa własności należącej do niej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Odszkodowanie to ustalono po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego i zgodnie z jego wyceną. Wycena ta została zawarta w operacie szacunkowym z 25 marca 2022 r., sporządzonym na zlecenie Wojewody. Jak wynika przy tym z ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki, operat ten spełniał wszystkie wymagania formalne przewidziane przepisami prawa. Jak podkreślił Sąd I instancji, biegła w operacie szacunkowym, stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, wskazała, że w dacie wydania decyzji o realizacji inwestycji wyceniana nieruchomość nie była objęta planem miejscowym, natomiast zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], nieruchomość ta położona była na terenie projektowanej [...], symbol [...]. Wyjaśniając przy tym przyczyny rozszerzenia rynku, rzeczoznawczyni dokonała analizy rynku lokalnego i regionalnego nieruchomości gruntowych zajętych lub przeznaczonych pod drogi w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia wyceny i na tej podstawie oszacowała wartość rynkową 1m2 wycenianej nieruchomości (przy uwzględnieniu stopnia występowania na nieruchomości poszczególnych cech cenotwórczych) na kwotę 22,55 zł zaś wartość całego gruntu na kwotę 117 283 zł. Wartość drzewostanu określiła natomiast na kwotę 15 162 zł.
Jak więc z powyższego wynika, sposób sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji, był zgodny z wyżej przytoczonymi przepisami prawa oraz przepisami wykonawczymi do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te ostatnie zresztą nie były objęte zaskarżeniem. W skardze kasacyjnej (jak nadmieniono na wstępie) nie wskazano przy tym dokładnie, które przepisy – zdaniem autora skargi – zostały w tym przypadku naruszone. Nie wynika to również z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Argumentacja towarzysząca zarzutom kasacyjnym sprowadza się bowiem do przytoczenia wybiórczej treści art. 12 ust. 5 i art. 18 specustawy drogowej oraz art. 128, art. 130 i art. 134 u.g.n. oraz wyrażenia poglądu, że (cyt.): "przyznane skarżącej odszkodowanie, którego wysokość została usankcjonowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pozostaje dalece niewystarczające. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wysokość tegoż odszkodowania została przez organy administracji istotnie zaniżona, zostało ono ustalone na zdecydowanie zbyt niskim poziomie, nieodzwierciedlającym faktycznej wysokości szkody poniesionej przez skarżącą (...)".
W takiej sytuacji zatem, a także mając na uwadze fakt, że ani organ, ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do weryfikowania opinii biegłego pod względem merytorycznym, należało uznać, że wyżej wskazane zarzuty obrazy prawa materialnego nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Okoliczność, że strona jedynie uważała, że przyznane jej odszkodowanie było niewystarczające (nie było słuszne), nie mogło bowiem dowodzić, że zaskarżona decyzja nie była legalna.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła także Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 21 Konstytucji RP. Wyjaśnić więc w tym miejscu należy, że przepisy Konstytucji RP, stanowiąc wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce, są - z oczywistych względów - przepisami o charakterze ogólnym. Ich konkretyzacja następuje w aktach niższego rzędu, w tym głównie w ustawach. Skoro wyżej omówione przepisy ustawowe zostały w niniejszej sprawie dochowane i nikt ich zgodności z Konstytucja RP nie podważał, to tym samym nie można było przyjąć, że zaskarżony wyrok, oddalający skargę A.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 marca 2023 r. nr DLI-VI.7615.261.2022.MC, naruszał i to w sposób istotny wyżej wymieniony przepis konstytucyjny.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. wynagrodzenie należne pełnomocnikowi organu obniżono o połowę, biorąc pod uwagę nakład jego pracy przy tożsamości spraw skarżącej. O zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie 225 P.p.s.a.