I OSK 315/22

I OSK 315/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Ol 705/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-11-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 i art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 705/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr WIN-III.7581.88.2021.KT w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. A. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 705/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 25 czerwca 2021 r. nr WIN-III.7581.88.2021.KT w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n., uzasadniające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [1];
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 25 czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, a także bez uwzględnienia zasady współżycia społecznego oraz słusznego interesu obywateli.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 124 ust. 1 u.g.n., przyjmując w sposób nieuzasadniony, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na ograniczenie prawa do nieruchomości dla celów publicznych. Zarzucono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze i tylko pobieżnie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem doszło do rokowań między stronami. Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, argumentacja Sądu I instancji nie jest przekonująca i "de facto spłyca problem", ponieważ Sąd ten uznał, że już samo wezwanie strony do podjęcia rokowań powoduje spełnienie warunku określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że przepis art. 124 u.g.n. nie zawiera legalnej definicji rokowań. Zarzucił, że Sąd I instancji wskazał, jak rozumie pojęcie rokowań, ale nie uczynił przy tym żadnych "odniesień systemowych". Tymczasem, wnoszący skargę kasacyjną zawarł w skardze odwołanie do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w tym jej art. 72 § 1.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby B. S.A. z siedzibą w C., Oddział w [...]. (powoływana dalej również jako "Spółka" lub "inwestor") przeprowadziła prawidłowo negocjacje w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy nie wynika, aby Spółka przedstawiła konkretne i akceptowalne przez drugą stronę warunki dotyczące wykonania prac ani też nie wskazała kwoty, która by pokryła szkodę związaną z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz zmniejszeniem wartości na skutek założenia linii na nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, działania inwestora należy uznać za pozorne, ponieważ nie został wyczerpany etap cywilnoprawnych rokowań. Tym samym, uzasadnione jest stwierdzenie, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że ustawodawca dał pierwszeństwo porozumieniu cywilnoprawnemu, opartemu na zasadzie równości stron i swobodzie zawierania umów, uznając przymus państwowy jako ostateczność, służącą realizacji określonych celów publicznych w interesie ogółu obywateli.
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji "rokowań", a ustawodawca nie uczynił odesłania do innych aktów prawnych, w których taka definicja się znajduje, to pojęcie to należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem, jakie posiada ono w języku polskim ogólnym. Słowo "rokować" oznacza prowadzenie rozmów w celu osiągnięcia porozumienia, pertraktowanie (zob. A. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 2002, tom. 3, s. 67).
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, powyższe oznacza, że pojęcie rokowań zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n. należy rozumieć szeroko. Zatem, rozmowy, które podejmują strony mogą dotyczyć zarówno wszystkich elementów określonej umowy, jak i pojedynczych kwestii będących podstawą do dalszych pertraktacji. Rokowania nie zawsze muszą się zakończyć sukcesem, mogą być też prowadzone w dowolnej formie. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza więc taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, art. 124, E. Bończak-Kucharczyk, LEX 2011).
Jak stwierdził wnoszący skargę kasacyjną, strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (tak NSA w wyroku z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11).
Sąd I instancji nie odniósł się do powyższych wywodów zawartych w skardze.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowe zastosowanie art. 124 u.g.n. może nastąpić tylko wówczas, gdy rozmowy zmierzające do porozumienia mają realny wymiar, a nie są pozorowane, jak przez wysyłanie przez Spółkę nierealnych do przyjęcia propozycji. Takie zachowanie stanowi obejście prawa, a więc nie może korzystać z ochrony prawnej.
Spółka w odpowiedzi wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
W ocenie Spółki, w sprawie ziściły się wszelkie przesłanki z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., uprawniające organ administracyjny do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność wnoszącego skargę kasacyjną. W szczególności, nie może być wątpliwości, że między stronami doszło do rokowań, które nie doprowadziły do porozumienia. Z akt sprawy wynika, że Spółka zainicjowała rokowania z wnoszącym skargę kasacyjną. Skontaktowała się w formie pisemnej i poinformowała o zamierzeniu inwestycyjnym, w tym o zasadności jego realizacji i o celu, któremu ma służyć. W sposób wyczerpujący została określona również lokalizacja urządzeń przesyłowych na nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną. Ponadto, zaproponowano konkretne rozwiązanie, w postaci służebności przesyłu wraz z wynagrodzeniem. Fakt, że zaproponowane warunki nie znalazły zaakceptowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie pozbawia prowadzonych rozmów przymiotu rokowań. Rokowania nie muszą bowiem doprowadzić do zawarcia porozumienia.
Odnosząc się do zarzutu, że propozycja finansowa przedstawiona wnoszącemu skargę kasacyjną była pozorna, Spółka zaznaczyła, że planowana inwestycja ma przebiegać przez nieruchomość napowietrznie. Linie elektroenergetyczne w tej technologii wykonuje się nieinwazyjnie, to jest bez konieczności fizycznej ingerencji w postaci wstępu na nieruchomość. Ponadto, obecnie nad przedmiotową nieruchomością przebiega już napowietrzna linia elektroenergetyczna, która ma zostać przebudowana. W tej sytuacji trudno mówić o znaczącej utracie wartości nieruchomości. Nie sposób się również zgodzić z twierdzeniami wnoszącego skargę kasacyjną, że planowana inwestycja znacząco ograniczy możliwość korzystania z nieruchomości w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z niej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Starosta [...] decyzją z 7 maja 2021 r. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [1] o powierzchni 1,2047 ha, KW nr [...], stanowiącej własność A. A., przez zezwolenie B. S.A. z siedzibą w C., Oddział w [...]., na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, relacji [...], w postaci napowietrznych przewodów skrajnych o długościach [...] zlokalizowanych w pasie technologicznym o szerokości od [...] i całkowitej powierzchni [...] oraz dalsze funkcjonowanie linii, po jej wybudowaniu na działce w opisanym pasie technologicznym, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji Starosty [...] z 7 maja 2021 r.
Organ wskazał, że głównym celem inwestycji jest zwiększenie pewności dostaw energii elektrycznej oraz poprawa infrastruktury elektroenergetycznej. Ograniczeniu w sposobie korzystania będzie podlegała część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1]. Inwestycja ma polegać na demontażu istniejących przewodów i podwieszeniu w ich miejsce nowych, jednocześnie ciągłość linii zostanie zachowana w stosunku do jej poprzedniego przebiegu (przez działkę przebiega jednotorowa napowietrzna linia WN 110 kV). Całkowita powierzchnia pasa technologicznego nowej linii wyniesie [...], co stanowi pas o długości [...] dla przewodów skrajnych i szerokości wynoszącej od [...]. Inwestycja jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony uchwałą [...]. Działka nr [1], położona w obrębie [...], w miejscu lokalizacji projektowanych urządzeń dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV oznaczona jest na rysunku planu symbolem - 1U - zabudowa usługowa. Na terenach oznaczonych tymi symbolami, dopuszcza się przebieg przewodów linii elektroenergetycznych (§ 11 ust. 3 pkt. 4 cytowanego planu). Ponadto, na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwidoczniono przebieg osi elektroenergetycznej linii WN 110 kV, który jest zgodny z projektowaną linią dwutorową. Część graficzna planu przedstawia również strefę ograniczonego zagospodarowania dla linii energetycznej WN 110 kV. W związku z powyższym, planowana inwestycja jest zgodna z wyżej wymienionym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 25 czerwca 2021 r. nr WIN-III.7581.88.2021.KT utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. A. wniesioną na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 25 czerwca 2021 r. Sąd uznał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n., to jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań (art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.).
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, a zatem co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinien zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Ze względu jednak, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni, a także z tego względu, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są konsekwencją niewłaściwego odczytania przesłanek z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., postawione w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.
Odnotować trzeba ponadto, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jedyną kwestią, która budzi sprzeciw skarżącego kasacyjnie jest kwestia rokowań, które zdaniem skarżącego nie zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. W związku z tym, skoro rokowania były jedyną wątpliwą kwestią w uznaniu skarżącego kasacyjnie, to w petitum skargi kasacyjnej obok kwestionowanego przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być również wskazany przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. Ponieważ uchybienie to zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należało przyjąć, że intencją skarżącego kasacyjnie było zarzucenie naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.".
W myśl art. 124 ust. 3 u.g.n.: "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.".
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej żadnej szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają one zostać zainicjowane. Przepisy nie określają również dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości ani nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Sąd I instancji uznał dalej, że wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n., niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.
W opinii Sądu I instancji, fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, to jest braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. W rezultacie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość skarżący i inwestor nie doszli do porozumienia.
Stanowisko Sądu I instancji należy uznać za trafne. Trafne przy tym pozostaje także stanowisko autora skargi kasacyjnej, że skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, w jakiej formie mają być przeprowadzone przedmiotowe rokowania oraz nie zawiera definicji rokowań, a pojęcie to niewątpliwie jest instytucją prawa cywilnego, to powinno być ono wykładane zgodnie z treścią art. 72 § 1 K.c. Pogląd ten został wyrażony także przez NSA w wyroku z 15 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 328/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że ww. przepis stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślono także, że Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko - w zasadzie - jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n., który generalnie stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, mimo wszystko ma na celu jednak jego ochronę, to wykładnia tego unormowania, określającego szczegółowo procedurę ograniczającą prawo własności, musi być dokonywana w sposób ścisły.
Wskazany powyżej sposób rozumienia normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., pomimo tego, że nie został przedstawiony szerzej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, został uwzględniony przez Sąd I instancji. Wskazuje na to stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że Sąd uczynił przedmiotem swojej kontroli okoliczności wskazujące, czy strony przedstawiły sobie wzajemne stanowiska, czy przedstawione warunki i oczekiwania finansowe były satysfakcjonujące dla stron i czy była możliwość dojścia do porozumienia. Sąd I instancji kierując się zatem przesłankami wynikającymi z powyższych norm prawnych uznał, że strony przedstawiły sobie stanowiska w sprawie, jednak żadna z nich nie była usatysfakcjonowana udzieloną odpowiedzią strony przeciwnej. Sąd przyjął i potwierdzają to akta sprawy, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony jednoznacznie potwierdza, iż przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały rokowania w celu uzyskania zgody skarżącego na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów linii elektroenergetycznej. Z przedłożonych dokumentów wynika, że pełnomocnik inwestora prowadził negocjacje mające na celu ustalenie warunków korzystania z nieruchomości. Dowodem rokowań są między innymi pisma do właściciela nieruchomości z: 10 września 2019 r., 29 maja 2020 r., 7 stycznia 2021 r., 22 lutego 2021 r. oraz, jak wynika z treści wniosku inwestora, mail z 28 lipca 2020 r. i rozmowa telefoniczna inwestora z pełnomocnikiem skarżącego. Natomiast, pisma z 10 czerwca 2020 r. i 18 stycznia 2021 r. są od właściciela nieruchomości. Skarżący wskazał w nich, że nie może przyjąć zaproponowanych warunków i zawnioskował o przedstawienie nowych.
Warto podkreślić, że Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., słusznie zwrócił też uwagę, że prowadzone przez strony negocjacje nie tylko nie muszą zakończyć się porozumieniem, ale niepowodzenie rokowań stanowi w zasadzie argument przemawiający za koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zasadnie też w tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska wskazującego, że w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za nieakceptowalną, istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 970/17 i I OSK 534/20).
Warto też dodać, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracyjny - a za nim i sąd administracyjny - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność więc, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, bądź inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów – art. 124 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 358/21, podobnie kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.
Nawet gdyby przyjąć stanowisko strony skarżącej, że dla odbycia rokowań, w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., nie jest wystraczające, aby inwestor inicjował rokowania i sam określał ich treść, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie strony same nie decydowały o czasie przeznaczonym na negocjacje i o treści konkretnych propozycji. Poza tym z akt sprawy wynika, że rokowania uwzględniały po pierwsze, zagadnienie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a po drugie, umożliwiały mu wyrażenie zgody na wykonanie tych prac.
Zatem, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że z akt sprawy wynika, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielone inwestorowi zezwolenie. Z tego względu, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w sprawie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w celu założenia i przeprowadzenia urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej mającej status inwestycji celu publicznego (art. 6 u.g.n.).
Odnośnie do postanowionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że został on uzasadniony argumentacją zmierzającą do wykazania, że błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [1].
Należy wyjaśnić więc, że taki sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że w istocie jej autor kwestionuje nie tyle błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., ile zmierza do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy. Odnosi się bowiem do okoliczności sprawy i dowodów, które podlegały ustaleniu i zebraniu przez organy administracyjne i ich ocenie, a kolejno zaaprobowaniu prawidłowości tych ustaleń i ocen przez Sąd I instancji.
W rezultacie, tak sformułowanym zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie polemizuje z oceną ustaleń faktycznych, w tym z oceną materiału dowodowego. W związku z tym należy podkreślić, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest bowiem stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i w ramach prawidłowości ich zastosowania przez organy administracyjne, sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji. Skuteczne zarzucenie błędnej oceny materiału dowodowego wymaga zatem podniesienia zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu.
W skardze kasacyjnej, jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazano wyłącznie na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., przy czym ich naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, pomimo że postępowanie było prowadzone przez organy administracyjne w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, a także bez uwzględnienia zasady współżycia społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli art. 80 K.p.a. Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 8 K.p.a. nie mogły doprowadzić do podważenia przyjętej przez Sąd I instancji jako prawidłowej oceny okoliczności sprawy w zakresie rokowań. Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 825/08, wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08, oraz wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08).
W tym kontekście należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).
Nie mógł być natomiast uwzględniony wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zgłoszony przez uczestnika postępowania B. S.A. z siedzibą w C., Oddział w [...]., zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 P.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika kasacyjnego. Brak było zatem podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku Spółki.