I OSK 314/19

I OSK 314/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1191/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-08-31
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1191/15 w sprawie ze skargi Gminy [..] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] maja 2013 r. nr [..] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości drogowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek T. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] maja 2013 r., nr [..] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda [..], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę A. własności nieruchomości położonej w gminie A., w [..], przy ul. N. oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0675 ha.
Decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r., nr [..] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Gminy A. od
tej decyzji, uchylił decyzję Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak właściwego zbadania i udokumentowania przesłanki władztwa publicznoprawnego
nad przedmiotową nieruchomością.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] września 2012 r., nr [..] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę A. własności nieruchomości położonej w gminie A. w [..], przy ul. N., oznaczonej jako działka nr [..].
Gmina A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w wyniku podziału zatwierdzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240) oraz że Starosta [..] prowadzi w tym zakresie postępowanie zmierzające do uregulowania własności Skarbu Państwa na działce nr [..].
Po rozpatrzeniu tego odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i
Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [..] maja 2013 r. uznał, że nie mogło ono zostać uwzględnione.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu
terytorialnego za odszkodowaniem. Z treści mapy sytuacyjnej do celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 grudnia 2010 r. pod nr [..], odpisu zupełnego księgi wieczystej KW nr [..] z dnia [.] marca 2009 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [..] z dnia [..] grudnia 1998 r. sygn. akt [..] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po R. P. wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] o pow. 0,0675 ha (oznaczona uprzednio jako działka nr [..] o pow. 0,0681 ha), stanowiła współwłasność M. J. I v. P., T.G. i L. M. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uchwały Nr XXI/81/90 Rady Narodowej Miasta [..] z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 15 lutego 1990 r. Nr 7, poz. 40) i załącznika nr 1 do uchwały, ul. N.w [..] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica N., w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą gminną. W aktach sprawy znajduje się sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa sytuacyjna do celów prawnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 grudnia 2010 r. pod [..], z której wynika, że działka nr [..] zajęta jest pod drogę. Ponadto na mapie zostało wskazane, że stan działki nr [..] nie uległ zmianie od dnia 31 grudnia 1998 r., zaś różnice w zakresie powierzchni przedmiotowej działki wynikają z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru i obliczania powierzchni. Organ odwoławczy podkreślił, że przestrzenny zasięg działania powołanego art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Udokumentowanie władania oznacza wykazanie, iż na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Minister podkreślił, że z protokołu z rozprawy i oględzin z dnia 5 czerwca 2012 r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] zajęta w części pod drogę asfaltową, a
w części porośnięta trawą, była w publicznoprawnym władaniu Gminy A. od
lat 70-tych XX w. do chwili obecnej, co potwierdzają zeznania świadków. Władztwo to polegało na utrzymaniu w należytym stanie technicznym ulicy N.w tym na odśnieżaniu, modernizacji nawierzchni drogi i oświetleniu ulicy.
Odnosząc się do kwestii nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w wyniku podziału zatwierdzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, Minister wyjaśnił, że z uwagi na brak w aktach sprawy aktów notarialnych dotyczących bezpłatnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy lub Skarbu Państwa oraz prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [.] w [..] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [..] stycznia 2012 r., Nr [..] oddalające wniosek Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [..], o wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [..], obejmującej działkę nr [..] (poprzednio działkę nr [..]), organ odwoławczy uznał zarzut odwołującej się gminy za niezasadny. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina A., wnosząc o jej uchylenie.
Po rozpoznaniu złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1637/13, oddalił skargę.
Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina A..
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z
dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2103/14, uznając za zasadne postawione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 125 §
1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, szczegółowo przedstawił treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i prawidłowo dokonał wykładni prawa materialnego, będącego podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił jednak podstawy rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie wypowiedział się bowiem dlaczego uznał, że zarzuty zawarte w skardze nie były uzasadnione. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego w rozpatrywanej sprawie można było uznać, że działka o numerze ewidencyjnym [..] w [..] była w całości zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., w sytuacji, w której była ona zajęta tylko w części pod jezdnię asfaltową, a w części była porośnięta trawą, przy czym, dokonując tych ustaleń faktycznych na gruncie (podczas oględzin), nie były – jak twierdziła skarżąca – wyznaczone granice tej działki. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 125
§ 1 p.p.s.a., gdyż jedną z przesłanek nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości jest to, aby prawo to na dzień 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało podmiotowi publicznemu. Skoro więc toczyło się wówczas postępowanie o potwierdzenie, że nieruchomość ta stanowi przedmiot własności Skarbu Państwa, to odmowa zawieszenia postępowania winna być szczególnie umotywowana.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Sąd Rejonowy dla [..] postanowieniem z dnia [..] czerwca 2016 r., sygn. akt [..] oddalił wniosek Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości. Następnie Sąd Okręgowy w [..]
postanowieniem z dnia [.]. lutego 2017 r., sygn. akt [..] oddalił złożone w
tej sprawie apelacje Skarbu Państwa oraz Gminy A., natomiast Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2018 r., sygn. akt [..] odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej Gminy A. do rozpatrzenia. Oznacza to, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [..] czerwca 2016 r., sygn. akt [..] stało się prawomocne.
Tym samym w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki nr 94/2 były osoby fizyczne. Stanowiła ona współwłasność M. J. I v. P. , T. G. i L. M. Działka ta wchodzi w skład ulicy N. i częściowo pokryta jest jezdnią
z nawierzchnią asfaltową. Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta [.]. z dnia 29 stycznia 1990 r. Nr XXI/81/90 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 15 lutego 1990 r. Nr 7, poz. 40) i załącznika nr 1 do uchwały, ul. N. w [..] została zaliczona do kategorii dróg gminnych.
Sporne w sprawie jest, czy cały obszar działki nr [..] znajduje się w obrębie pasa drogowego ul. N. Ze skargi wynika, że skarżąca Gmina stoi na stanowisku, że dokonanie przez organ takiego ustalenia nie zostało poparte właściwymi dowodami. Dokonanie oględzin bez wcześniejszego geodezyjnego wyznaczenia granic przedmiotowej działki na gruncie nie może stanowić wystarczającego dowodu, że cała działka [..] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład pasa drogowego ul. N. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie wskazała innego, właściwego jej zdaniem, przebiegu granicy pasa drogowego ulicy N., poprzestając jedynie na kwestionowaniu wartości dowodowej przeprowadzonych w tej sprawie czynności. Oznacza to, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest określenie zasięgu przestrzennych granic zajęcia spornej nieruchomości (działki nr 94/2) pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odwołuje się do "władania", które winno być rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998
r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej w tej dacie.
Sąd, rozstrzygając sporną w sprawie kwestię przestrzennego zasięgu działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uznał, że zebrany przez organy materiał dowodowy wystarczająco potwierdza prawidłowość ustaleń organów. W aktach sprawy znajduje się sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa sytuacyjna do celów prawnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynika, że cała działka nr [..] zajęta jest pod drogę. Geodeta potwierdził, że stan zajęcia działki nr [..] nie uległ zmianie od dnia 31 grudnia 1998 r. Z załączonej do mapy dokumentacji wynika, że działka nr [..] powstała z podziału większej nieruchomości z przeznaczeniem na drogę dojazdową do wydzielanych nieruchomości. Badanie
księgi wieczystej nieruchomości ujawniło, że wpisy dotyczące odłączenia poszczególnych wydzielanych nieruchomości zostały dokonane w latach 1964-1972. Sporządzona mapa do celów prawnych jest, w ocenie Sądu, dokumentem urzędowym będącym najbardziej wiarygodnym środkiem dowodowym. Ustalenia te w pełni potwierdził Sąd Rejonowy dla [..] w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia [..] czerwca 2016 r., sygn. akt [..], w którym ustalając stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione przez strony dowody, Sąd ten uznał, że: "Działka numer [..] ma powierzchnię 0,0675 ha, stanowi część ulicy N. w [..] (...). Jako droga została wytyczona w latach 60-tych. W latach 90-
tych położono na przedmiotowej nieruchomości nawierzchnię asfaltową".
Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się także protokół z rozprawy i oględzin z dnia 5 czerwca 2012 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną. W oględzinach nie brał udziału przedstawiciel Gminy A. pomimo prawidłowego zawiadomienia. Z analizy tych materiałów wynika, że uczestnicy oględzin zgodnie przyjmowali, iż przedmiotowa działka [..] w części pokryta jest asfaltem, a jej północno-wschodnia granica przebiega wzdłuż ciągłej linii stałych ogrodzeń sąsiednich nieruchomości. Żadna z osób biorących udział w tej czynności nie podnosiła wątpliwości co do przebiegu spornej działki w terenie. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych .
Sąd, po analizie akt sprawy, uznał, że działka nr [..] na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym ul. N. W przeważającej części zajęta była pod jezdnię asfaltową, a w pozostałej części stanowiła pobocze, na którym znajdowały się urządzenia infrastruktury technicznej (potwierdzają to m.in. zdjęcia załączone do akt sprawy). Zebrane dokumenty potwierdzają, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. była i jest obecnie w publicznoprawnym władaniu Gminy A.
Na prawidłowość poczynionych ustaleń wskazują także znajdujące się w aktach sprawy zgodne zeznania świadków. Z ich treści wynika, że władztwo gminy w stosunku do m.in. przedmiotowej działki polegało na utrzymaniu w należytym stanie
technicznym ulicy N., w tym na odśnieżaniu, modernizacji nawierzchni drogi i oświetleniu ulicy. Okoliczność tę potwierdził także Sąd Rejonowy w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia, w którym stwierdził, że "Od lat 80-tych o drogę zaczęła dbać Gmina A., wykonywała odśnieżanie, wyrównywała nawierzchnię...". Sąd ten uznał, że Gmina sprawował władztwo nad przedmiotową nieruchomością, jednakże miało ono charakter publicznoprawny.
Dodatkowo ze względu na postawione w skardze zarzuty dotyczące "niewyznaczenia działki na gruncie przed oględzinami", Sąd wyjaśnił, że nie było konieczności odrębnego określenia granic nieruchomości (działki nr [..]), której dotyczyło postępowanie w sprawie nabycia własności z mocy prawa przez Gminę A. Granice te wynikają bowiem z istniejących materiałów geodezyjnych, w tym stanowiących podstawę wpisów w księdze wieczystej tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie przejęciu podlegała własność całej nieruchomości (działki nr [..]), wydzielonej wcześniej (w latach 1964-1972) z większej nieruchomości, z przeznaczeniem pod drogę, której granice nie były kwestionowane, ani przez jej właścicieli, ani przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. W toku postępowania skarżąca Gmina nie przedstawiła żadnych dowodów, z których mogłoby wynikać, że obszar znajdujący się faktycznie w obrębie pasa drogowego nie obejmuje całości działki [..], co uzasadniałoby ewentualne wydzielanie z niej działki podlegającej przejęciu w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wad oględzin spornej działki są tym bardziej bezpodstawne, że mimo wezwania przedstawiciel skarżącej gminy nie wziął udziału w oględzinach. Należy domniemywać, że gdyby w toku oględzin podniesione zostały wątpliwości co do położenia spornej działki w terenie, prowadzący oględziny geodeta udzieliłby stosownych wyjaśnień w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Gmina A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. Art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1988 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. "4 ust. 1 pkt 1 i 2" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię, w wyniku uznania, że
: "zajęte pod drogi publiczne" są także te części nieruchomości, na których
władający zainstalował urządzenia nie pozostające w związku z funkcjami
drogowymi,
b. Art. "4 ust. 1 pkt 1 i 2" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że granice przestrzenne pasa
drogowego mogą być określone w inny sposób niż przez wydzielenie linii
granicznych,
2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art.
"4 ust. 1 pkt 1 i 2" ustawy o drogach publicznych przez:
a. oddalenie skargi, mimo błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie oceny, jaka powierzchnia działki o nr [..] wykorzystywana jest na drogę publiczną, w
wyniku uznania, że oględziny tej działki dokonywane bez wyznaczenia
geodezyjnego granic działki na gruncie są wystarczającym dowodem dla uznania władania przez Gminę A.l w dniu 31 grudnia 1998 r. całą powierzchnią
działki o nr [..],
b. ustalenie, że brak wytyczenia geodezyjnego granic działki o nr [..] przed oględzinami nieruchomości udokumentowanymi protokołem oględzin z dnia 5
czerwca 2012 r. nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia,
c. ustalenie, że obszar działki o nr [..] zajęty przez jezdnię i pas drogowy odpowiada całości działki o nr [..], pomimo niewyznaczenia granic geodezyjnych działki na gruncie oraz pomimo niewydzielenia liniami granicznymi pasa drogowego,
d. ustalenie, że mapa sytuacyjna do celów prawnych przyjęta do państwowego
zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 grudnia 2010 r. w części
dotyczącej adnotacji o treści "stan działki nr [..] nie uległ zmianie od dnia 31
grudnia 1998 r." jest w tej części dokumentem urzędowym w zakresie ustalenia
stanu władania i zakresu przestrzennego władania działką w dniu 31 grudnia 199
r.,
e. ustalenie, że wytyczenie granic nieruchomości na gruncie to pojęcie tożsame z określeniem "granice nieruchomości",
f. ustalenie, że Gmina A. wobec niewytyczenia geodezyjnego granic działki nr [..] na gruncie przed oględzinami zobowiązana była przedstawić inny właściwy jej zdaniem przebieg granic działki na gruncie.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, T. G. wniosła o jej oddalenie
oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać
w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który może zostać oparty wyłącznie na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z
art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ
na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W przypadku sformułowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać w pierwszym rzędzie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Tak jak zostało to podniesione, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu nie spełniają w pełni powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej.
W sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Tym samym
realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA).
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zarzut ten, w zakresie naruszenia "art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych", został sformułowany nieprecyzyjnie, bowiem art. 4 tej ustawy nie zawiera jednostki redakcyjnej jaką są ustępy, lecz wyłącznie punkty. Pomimo tych uchybień, podniesione zarzuty mogą zostać merytorycznie rozpoznane, gdyż uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie ich treści.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu
terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy następuje wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.
W tej sprawie kwestionowana jest przez skarżącą kasacyjnie pierwsza z wymienionych przesłanek, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie ocenił, a organy administracji publicznej błędnie ustaliły przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącej, w sposób nieuprawniony przyjęto, że przepis art. 73 w/w ustawy ma zastosowanie także w odniesieniu do nieruchomości pozostających we władaniu podmiotów publicznych, które realizują na nieruchomości poza zarządzaniem drogami publicznymi także inne cele.
W rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, termin "nieruchomości zajęte pod drogi
publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. (wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1843/12, wyr. WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 340/18). Nie można utożsamiać tego pojęcia wyłącznie z jezdnią (asfaltową lub inną), ani z drogą w rozumieniu określonej budowli. Pojęcie "nieruchomości zajętej pod drogę publiczną" w rozumieniu art. 73 ust. 1 cyt. ustawy należy rozumieć bowiem szeroko. Przesłanką uznania, że nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną jest to, aby dana nieruchomość pozostawała funkcjonalnie powiązana z drogą publiczną (wyr. Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I ACa 41/18). W orzecznictwie sądów
administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust.
1 ustawy determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego.
Definicja legalna pasa drogowego zawarta została w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Granice pasa drogowego należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także potrzebami zarządzania drogą (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r., II GSK 614/08). W związku z tym ustawodawca nie określił w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustawowej szerokości pasa drogowego dla danej kategorii drogi publicznej, uznając,
iż o jego szerokości przesądzać będą potrzeby związane z funkcją konkretnej drogi publicznej. Z kolei droga, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje, które stanowią całość techniczno-użytkową. Kolejnymi wyznacznikami drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy są: charakter jej przeznaczenia - wyłącznie do prowadzenia ruchu drogowego - i lokalizacja w pasie drogowym. Istotne w tej sprawie jest, że droga to nie tylko jezdnia, ale również wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających,
a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyr. NSA z 2 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2839/16). Co więcej, nawet fakt, że na działce (pasie drogowym) nie zostały posadowione pewne elementy infrastruktury drogowej, nie oznacza jeszcze, że ta część działki nie pozostaje w związku funkcjonalnym z drogą (wyr. NSA z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 790/15). Oznacza to, że niezabudowane fragmenty nieruchomości, tj. fragmenty nieruchomości niezajęte pod urządzenia techniczne związane z drogą również są zajęte pod drogę publiczną, jeśli pozostają one w związku funkcjonalnym z drogą publiczną, np. służą usuwaniu śniegu w porze zimowej.
Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji przyjął prawidłową
wykładnię pojęcia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, użytego w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W swoich ustaleniach Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika konieczność szerokiej interpretacji pojęcia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Stanowisko to
znajduje odzwierciedlenie również w literaturze przedmiotu, w której stwierdza się, że przestrzenne granice zajęcia pod drogę w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną są wyznaczone przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, mijanka, zatoka, rów przydrożny - por. A. Bura, Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, Rejent 2/2002/1/43). Chodzi tutaj także o teren niezabudowany urządzeniami drogowymi, a konieczny dla prawidłowego zarządzania droga publiczną, w tym np. utrzymania czystości drogi. Taka – szeroka - wykładnia pojęcia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną doprowadziła Sąd I instancji do prawidłowej oceny zastosowania przez organy art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i prawidłowego przyjęcia, że droga to nie tylko jezdnia, ale również wszystko to, co znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy od innych nieruchomości. Nieruchomość zajęta pod drogę publiczną to nieruchomość funkcjonalnie powiązana z drogą. Należy zauważyć, iż konstrukcja skargi kasacyjnej oparta jest na pominięciu ustalonej w toku postępowania okoliczności faktycznej, iż sporna działka została wydzielona z innej większej nieruchomości będącej przedmiotem podziału, z już pierwotnym przeznaczeniem pod drogę dojazdową dla wydzielanych działek budowlanych.
Domniemanie wykonywania przez zarządcę drogi władztwa w formach określonych w ustawie o drogach publicznych na nieruchomości prywatnej, na której urządzono drogę, może zostać obalone, w razie wykazania przez skarżącą w tym zakresie inicjatywy dowodowej. Nie sposób zgodzić się jednak z zarzutem naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, iż przesłankę "zajęcia pod drogi publiczne" wyklucza lokalizacja na nieruchomości urządzeń sieci energetycznej. Po pierwsze, przepisy art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie wykluczają expressis verbis lokalizacji w pasie drogowym innych budowli, czy urządzeń technicznych niezwiązanych z funkcjami drogowymi, co oznacza, iż zachodzi prawna możliwość posadowienia tego typu budowli i urządzeń w pasach drogowych. Warunkiem takiej ich lokalizacji jest to, aby nie kolidowały one z funkcjami drogowymi. Rolą pasa drogowego jest bowiem w pierwszym rzędzie spełnianie funkcji drogowych. Jeśli te funkcje spełnia nieruchomość to należy ją zaliczyć do pojęcia "nieruchomości zajętej pod drogę". Po drugie, z protokołu oględzin przeprowadzonych na działce w dniu 5 czerwca 2012 r. wynika, że posadowionych jest na niej 6 słupów energetycznych, oświetlenie i znak drogowy. Wynika z tego, iż istniejąca sieć energetyczna spełnia funkcję względem drogi gminnej, zapewniając jej odpowiednie oświetlenie w porze nocnej. Służy ona zapewne także dostarczeniu energii elektrycznej mieszkańcom, co jednak nie wyklucza, że spełnia ona istotne funkcję względem drogi.
Prawidłowa wykładnia pojęcia nieruchomości zajętej pod drogi publiczne pozwoliła Sądowi I instancji dokonać prawidłowej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne.
Bezzasadny jest zarzut sformułowany w punkcie 1. b skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie uważa, iż doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i uznania, że granice przestrzenne pasa drogowego mogą być określone w inny sposób niż przez wydzielenie linii granicznych. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, w tym przypadku do braku określonych czynności dowodowych uznawanych przez skarżącą kasacyjnie za konieczne. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ nie przeprowadzono określonej czynności, w tym przypadku "wydzielenia linii granicznych", to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł osiągnąć skutku.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie jest zasadny.
Oparcie zarzutu na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oznacza, iż zakwestionowany w ten sposób może zostać tylko ten fragment ustaleń faktycznych, który został poczyniony przy pomocy dowodu z oględzin, gdyż skarżąca kasacyjna wskazała tylko na naruszenie konkretnych przepisów p.p.s.a. w związku z art. 85 § 1 K.p.a. Przytoczenie w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów konkretnego aktu prawnego, które zostały naruszone i określeniu wpływu naruszenia tych przepisów na wynik postępowania. Inaczej
mówiąc, skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, że naruszenie przepisów
procesowych mogło przesądzić o wyniku postępowania. Krytyczne uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bez podania jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone powoduje w świetle art. 183 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić skarżącego kasacyjnie w skonstruowaniu podstaw kasacyjnych, w dokonaniu subsumpcji podanego stanu faktycznego do odpowiedniego unormowania zawartego w prawie materialnym lub przepisach postępowania (wyrok NSA z 15.10.2004 r., FSK 595/04).
Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w skardze kasacyjnej innych przepisów procedury administracyjnej poza art. 85 § 1 k.p.a. naruszonej przez organ, ani argumentacji, która podważałaby ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organy administracji publicznej oraz ich ocenę przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia tego przepisu procedury przez organ. Oględziny, które miały miejsce na spornej nieruchomości w dniu 5 czerwca 2012 r., zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Jeśli skarżąca kasacyjnie uważa, iż w toku postępowania nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, to jej obowiązkiem jest wskazanie na naruszenie przez organ przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Nie można zarzucać, iż nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kwestionując przeprowadzone czynności dowodowe. Skarżąca kasacyjna uważa, że doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia w wyniku oględzin, że cała nieruchomość nr [..] została zajęta pod drogę publiczną, gdyż oględziny dokonano bez geodezyjnego wyznaczenia granic działki na gruncie. Taki tok rozumowania skarżącej kasacyjnie jest błędny.
Po pierwsze, przez zarzut naruszenia przepisu art. 85 § 1 k.p.a. można kwestionować wyłącznie ten fragment ustaleń faktycznych, który został poczyniony w oparciu o dowód z oględzin.
Po drugie, okoliczność faktyczna w postaci "zajęcia nieruchomości pod drogę" została ustalona w oparciu o kilka różnych dowodów, a to dokumenty w postaci mapy sytuacyjnej, orzeczenie sądu powszechnego wydane na podstawie akt księgi wieczystej oraz przedmiotowe oględziny z dnia 5 czerwca 2012 r. Znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna do celów prawnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 grudnia 2010 r., wskazuje, że działka nr [..] zajęta jest pod drogę publiczną wytyczoną w latach 60-tych. Działka ta została zajęta w całości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i stan ten nie uległ zmianie
od tej daty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi żadnych wątpliwości, że mapa ta jest dokumentem urzędowym w zakresie ustalenia zakresu przestrzennego władania sporną działką, tj. jej zajęcia w całości pod drogę publiczną
w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa została sporządzona przez biegłego geodetę, a wykazane na mapie granice nieruchomości przyjęto wg stanu uwidocznionego w księgach wieczystych wypisanych na mapie oraz materiałów ewidencji gruntów obrębu [..]. Ustalenia to pozostają w pełnej zgodzie z treścią prawomocnego postanowienia z dnia [..] stycznia 2012 r. Sądu Rejonowego dla [..] w [..], sygn. Akt [..]. Z uzasadnienia Sądu wynika, iż w aktach księgi wieczystej znajduje się oryginał mapy z dnia 6 listopada 1963 r. nr [..], z której wynika, że nastąpił podział nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [..] w oparciu o decyzję z dnia [..] listopada 1963 r. na cztery działki, a jedną z nich była działka o numerze [..]. Obecnie działka ta oznaczona jest nr [..]. Podział ten był dokonany na podstawie ustawy z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na
obszarach miast i niektórych osiedli, a art. 13 tej ustawy nakładał na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi odstąpić bezpłatnie grunty przeznaczone pod ulice, place drogi. Działka nr [..] powstała właśnie z takim przeznaczeniem. Nie zostały jednak dopełnione wówczas wszystkie czynności prawne konieczne dla przejścia prawa własności na gminę.
Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że skarżąca nie przejawiała w postępowaniu administracyjnym inicjatywy dowodowej w zakresie twierdzeń podnoszonych obecnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie wskazała bowiem innego, właściwego jej zdaniem, przebiegu granicy pasa
drogowego. Nie brała ona udziału w oględzinach nieruchomości z dnia 5 czerwca 2012 r., mimo prawidłowego zawiadomienia. Skarżąca nie wzięła udziału w przeprowadzonych w ramach czynności postępowania wyjaśniającego przed
organami administracji publicznej oględzinach nieruchomości, uniemożliwiając sobie tym samym zgłoszenie zastrzeżeń do protokołu w przedmiocie przebiegu granic nieruchomości. Oględziny zostały przeprowadzone celem ustalenia, czy
przedmiotowa nieruchomość wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną i pozostawała we władaniu Gminy A. Tezy dowodowe zostały potwierdzone w toku przeprowadzenia tego dowodu. Istotne jest przy tym, że żadna z osób uczestniczących w oględzinach nie podniosła wątpliwości co do przebiegu spornej działki w terenie.
Skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jedynie do podniesienia zarzutu braku wyznaczenia granic geodezyjnych działki i niewydzielenia liniami granicznymi pasa drogowego. Czynności te nie są wymagane przepisami prawa w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Konieczność ich przeprowadzenia musi tym samym wynikać z konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie naprowadziła jednak na nie. Stąd też Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny tych zarzutów.
Po trzecie, zauważyć należy, iż działka nr [..] ma już w świetle prawa wydzielone granice. Podział większej nieruchomości i wyodrębnienie spornej działki wiązało się z wyznaczeniem tej działki przez jej granice z działkami bezpośrednio sąsiadującymi z nią. Granice działki nr [..] wynikają tym samym z istniejących materiałów geodezyjnych i nie zachodziła konieczność odrębnego ich określenia, gdyż czynności te zostały już formalnie dokonane mocą decyzji administracyjnej z dnia [..] listopada 1963 r. o podziale nieruchomości na cztery działki, w tym sporną działkę, której wówczas nadano numer [..].
Brak jest tym samym podstaw do uznania zarzutu naruszenia przepisów art.
145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. "4 ust. 1 pkt 1 i 2" ustawy o drogach publicznych za zasadny.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sad I instancji dokonał słusznej oceny
zaskarżonej decyzji. W decyzji tej organ ustalił prawidłowo, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość drogowa nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta [..] z dnia [..] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego i załącznika dr 1 do uchwały, ul. N. w [..] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną – ul. N. Zebrana dokumentacja sprawy potwierdza, że nieruchomość nadal jest w publicznoprawnym władaniu Gminy A. Z protokołu rozprawy i oględzin z dnia 5 czerwca 2012 r. wynika, że działka w części pokryta jest asfaltem, a jej północno – wschodnia granica przebiega wzdłuż ciągłej linii stałych ogrodzeń sąsiednich nieruchomości. Na działce ulokowane są słupy energetyczne, oświetlenie i znak drogowy, a więc infrastruktura towarzysząca drodze, funkcjonalnie
z nią powiązana. Od końca lat 70-tych do chwili obecnej Gmina A. dokonywała na nieruchomości czynności o charakterze publicznoprawnym, potwierdzających władanie nieruchomości drogową i mających na celu utrzymanie drogi w należytym stanie technicznym, tj. odśnieżanie, czy też modernizację nawierzchni drogi. Ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał zakwalifikować przedmiotową nieruchomość jako zajętą pod drogę publiczną. Skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie podważyła skutecznie tych ustaleń.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia. W postępowaniu kasacyjnym art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przewidują zwrot kosztów tego postępowania jedynie dla strony, która wniosła skargę kasacyjną, organu bądź skarżącego, w zależności od wyniku sprawy. Przepisy te nie przewidują zwrotu kosztów dla innych uczestników postępowania. Oznacza to, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego mógłby nastąpić wyłącznie na rzecz wymienionych wyżej podmiotów.