I OSK 3139/23

I OSK 3139/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Op 35/23 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-08-10
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 61 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 733
art. 33
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64 § 1, 2 i 3,  art. 64 § 2, art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 35/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawna w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] października 2022 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności; 4. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej kwotę 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. II SAB/Op 35/23 oddalił skargę [...] Sp. jawna w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej.
Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest zakwestionowania przez Starostę okoliczność spełnienia przez inwestora wymogu przeprowadzenia rokowań. Wskazano, że bezsporną jest okoliczność, że spółka wysłała listem poleconym nadanym w placówce [...] S.A. umowę na udostępnienie nieruchomości jej właścicielom: B. M. i D. M., na adres wskazany m.in. w ewidencji gruntów i budynków (k. 3 akt organu). Listy zostały zwrócone z adnotacją, że nie podjęto ich w terminie mimo awizowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że ustawodawca w art. 124 u.g.n. umożliwił uruchomienie administracyjnego trybu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu rokowań pomiędzy podmiotem chcącym skorzystać z nieruchomości, a jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Tym samym dał pierwszeństwo porozumieniu cywilnoprawnemu opartemu na zasadzie równości stron i swobodzie w zawieraniu umów, uznając przymus państwowy jako ostateczność służącą realizacji określonych celów publicznych w interesie ogółu obywateli. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że obowiązujące przepisy nie precyzują jakie dokładnie dokumenty mogą zostać potraktowane jako potwierdzające przeprowadzenie rokowań. Niemniej w zaistniałej sprawie spółka przedstawiła wyłącznie dokumenty tj. uwierzytelnione kopie kopert z adnotacjami operatora publicznego, o zwrocie przesyłki z powodu jej niepodjęcia w terminie. W ocenie Sądu pierwszej instancji na ich podstawie nie można uznać, że właściciele nieruchomości otrzymali ofertę od inwestora, i że mogli się zapoznać z jej treścią, a tym samym nie można przyjąć, że nie wyrazili zgody na warunki przedstawione przez stronę skarżącą, ani że rozpoczął się bieg terminu wskazanego w art. 33 ust. 7 ustawy. Oferta nie dotarła do oblata. Przedłożone Staroście załączniki do wniosku potwierdzają wyłącznie, że właściciele nieruchomości nie otrzymali oferty porozumienia o udostępnienie nieruchomości, bowiem ich treść znajdowała się w przesyłce, która następnie została zwrócona nadawcy. Niezasadne, w ocenie Sądu pierwszej instancji jest stanowisko strony skarżącej, że właścicielom nieruchomości rozpoczął się bieg terminu z art. 30 ust. 3 ustawy do zawarcia umowy z inwestorem, skoro nie mogli zapoznać się z treścią wystosowanej oferty. Wskazano, że nie ma poparcia w stanie faktycznym również argumentacja, jakoby właściciele nieruchomości dobrowolnie zrezygnowali z negocjacji, w sytuacji, gdy o ich prowadzeniu wiedziała wyłącznie strona skarżąca. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że sposób doręczania przesyłek poleconych przez [...] S.A. jest uregulowany nie tylko w regulaminie spółki, ale również w § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026 - dalej jako: "rozporządzenie"), wydanego na podstawie art. 47 Prawa pocztowego, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Podkreślono, że obowiązujące przepisy regulują możliwość przekazania adresatowi takiego zawiadomienia w formie elektronicznej, niemniej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak przed Sądem pierwszej instancji kwestia takiej formy nie była podnoszona. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia operator wyznaczony, doręczając przesyłkę rejestrowaną, na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza na opakowaniu przesyłki pocztowej datę doręczenia i podpis doręczającego. Wyjaśniono, że wskazany schemat doręczania przesyłek poleconych przez [...] S.A. oznacza, że adresat może zapoznać się z zawartością przesyłki dopiero po potwierdzeniu jej odebrania. Obowiązujące regulacje nie umożliwiają zwrotu przesyłki po zapoznaniu się adresata z jej treścią. Podkreślono, że przepisy prawa administracyjnego nie odnoszą się do oświadczeń woli. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odniósł się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. Z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej w skrócie: "Kc", wskazując, że zgodnie z art. 61 § 1 Kc oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Wskazano, że odniesienie powołanej regulacji do stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, pozwala stwierdzić, że w zaistniałej sprawie skarżąca nie przedstawiła skutecznie swojej oferty właścicielom nieruchomości. W tym zakresie, jak wskazano, rację ma Starosta, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów podjęcia próby kontaktu z właścicielami nieruchomości, ograniczając się do jednostkowego wysłania listu poleconego, który nie został odebrany. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że instytucja fikcji doręczenia, zawarta np. w art. 44 Kpa nie odnosi się do korespondencji pomiędzy prywatnymi podmiotami, stąd nie może być podstawą do obliczania terminów z art. 33 ust. 3 ustawy. Tym samym, strona skarżąca nie przedstawiła skutecznie oferty oblatom, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu 30 dni do zawarcia umowy.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu:
I. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 61 § 1 stawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610), dalej w skrócie "K.c." w zw. z 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm. – dalej jako: "ustawa") poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, że oświadczenie woli Operatora o zwarciu umowy nie zostało złożone właścicielowi nieruchomości z powodu zwrotu podwójnie awizowanej przesyłki, wskutek czego negocjacje nie zostały rozpoczęte i nie rozpoczął biegu 30-dniowy termin na przeprowadzenie negocjacji, a w konsekwencji Operator nie wykazał przeprowadzenia czynności mających obligatoryjnie poprzedzać wniosek o wydanie decyzji administracyjnej;
2. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023, poz. 1752 – dalej jako: P.g.k.) poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż adres właściciela nieruchomości wskazany w wypisie z wykazu podmiotów wydanym przez właściwego miejscowo starostę mógł być nieaktualny;
II. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że wniosek z dnia 10 października 2022 r. obarczony był brakami formalnymi, co uprawniało Starostę [...] do pozostawienia go bez rozpoznania;
2. art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a.", poprzez jego błędną ocenę, skutkującą podzieleniem ustaleń Starosty [...], że wniosek był obarczony brakami formalnymi;
3. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że Starosta nie dopuścił się bezczynności, albowiem pozostawienie wniosku bez rozpoznania było uzasadnione, podczas gdy ocena ta została poczyniona wskutek naruszenia przepisów prawa materialnego
Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Starosty [...] kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] oświadczył, że podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć niewszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne. Zanim jednak Sąd szczegółowo odniesie się do nich poniżej, wskazać trzeba, że nietrafny okazał się podniesiony w pkt 1.b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Zasadniczo, zważywszy na brzmienie przepisu art. 174 p.p.s.a. przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" - co w niniejszej sprawie dotyczy zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2a P.g.k. - (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). W kontekście okoliczności badanej sprawy, stanowisko to należało podzielić.
W kwestii powoływanego w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu Najwyższego, że złożenie oświadczenia woli ma miejsce również wówczas, gdy adresat, mając możliwość zapoznania się z jego treścią, z własnej woli nie podejmuje przesyłki pocztowej zawierającej to oświadczenie (wyrok SN z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. IV CSKP 82/21) i uzasadnionego tą argumentacją zarzutu zawartego w pkt 1.a skargi kasacyjnej zgodzić się trzeba, że decydujące znaczenie mają zawsze okoliczności danego przypadku, do których Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. choć nieprecyzyjnie zredagowany, to powiązany z zarzutami naruszenia art. 64 § 1 k.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że skarga kasacyjnie zarzuca, że błędnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w sprawie ziściły się przesłanki pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania, a Starosta [...] nie pozostaje bezczynny. W tym też zakresie skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Bezsporne pozostaje, że podstawę prawną wniosku o wydanie przez Starostę [...] decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości stanowił przepis art. 33 ust. 1 ustawy w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899 – dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Przy czym, korzystanie z nieruchomości jest odpłatne, chyba że strony umowy postanowią inaczej (art. 33 ust. 2 ustawy). Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (art. 33 ust. 3 ustawy). Jeżeli w tym terminie nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n. (art. 33 ust. 7 ustawy).
W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje podjęcie próby nawiązania kontaktu z właścicielami nieruchomości w celu zawarcia umowy w trybie art. 33 ustawy. Działania te spółka udokumentowała. Kwestią sporną pozostaje zatem nie sam fakt wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy, ale ocena podjętych w tym zakresie działań. Starosta [...] wzywając spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2021 r. sygn. I OSK 2680/20 i wyrażoną w nim myśl, że warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest wykazanie, że rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne, a nie pozorne. Starosta [...] powołując się na stanowisko wyrażone na gruncie konkretnego stanu faktycznego, gdzie organ graniczył sposób korzystania z nieruchomości, nie wziął jednak pod uwagę, uwarunkowań niniejszej sprawy.
Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Zaakcentować trzeba, że artykuł 64 § 2 k.p.a. służy jedynie do uzupełnienia braków formalnych pisma, a nie jego treści, czyli nie można stosować tego trybu do merytorycznej oceny złożonego wniosku, co w istocie miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Tym samym powołanie się na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., I OSK 1969/22). Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie wykazała, że zainicjowana przez nią próba zawarcia umowy w trybie art. 33 ustawy nie przyniosła skutku, a podjęte działania udokumentowała, to w tej sytuacji dopuszczalne było złożenie przez nią wniosku w trybie art. 33 ust. 1 ustawy. Odrębną kwestią pozostaje merytoryczna ocena tego wniosku. Działania skarżącej kasacyjnie inicjujące postępowanie w niniejszej sprawie należało oceniać mając na uwadze pełen kontekst tej sprawy, w tym też i fakt, że tożsamy efekt jak działania skarżącej, przyniosły podejmowane przez Starostę [...] próby efektywnego nawiązania kontaktu z właścicielami nieruchomości. Zaakcentować trzeba, że w rozpatrywanym przypadku nie ma mowy o brakach formalnych wniosku. Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena podjętych działań w kontekście zasadności wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Ocena tych działań pozostaje jednak rzeczą postępowania administracyjnego, które w uwarunkowaniach tej sprawy zostało skutecznie zainicjowane kompletnym wnioskiem. Oznacza to, że w sytuacji gdy nie doszło do zawarcia umowy pomiędzy właścicielem a przedsiębiorcą telekomunikacyjnym (operatorem), o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy, starosta na gruncie art. 124 ust. 1 u.g.n. miał obowiązek dokonania oceny zasadności złożonego wniosku.
Powoływanie się przez organ administracji publicznej na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. A. Wróbel (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 353). Chodzi o sytuację gdy brak jest przesłanek formalnych do podjęcia dalszych czynności postępowania administracyjnego, np. brak wymaganej przepisami prawa dokumentacji (por. Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa-Poznań 1976, s. 123). W badanej sprawie organ wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Spółka przedłożyła posiadane dokumenty, które potwierdzały, że wystąpiła do właścicieli nieruchomości w sprawie zawarcia stosownej umowy. Spór w sprawie koncentruje się w istocie wokół merytorycznej oceny przedłożonej dokumentacji, bowiem skarżąca spółka wskazuje, że wypełniła obowiązki określone w art. 33 ustawy, natomiast organ nie kwestionując ich co do zasady, ocenia, że należało dołożyć dalszych starań w calu zawarcia umowy. Jeżeli natomiast organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13). Zważywszy zatem na konkretne uwarunkowania tej sprawy, należy zgodzić się ze skarga kasacyjną, że organ niesłusznie pozostawił podanie spółki bez rozpoznania, co w konsekwencji spowodowało, że nie dotrzymał on określonych w art. 35 k.p.a., terminów na wydanie decyzji.
Z tych przyczyn konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w pkt. 1 wyroku, jednocześnie stwierdzając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Sąd rozpoznał skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 10 października 2022 r. (wskazana data sporządzenia wniosku) w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzając również na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Starosta [...] dopuścił się bezczynności (pkt 3 sentencji wyroku).
Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Analiza akt dowodzi, że bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego, ale wywołana została błędną oceną stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnionym przekonaniem Starosty, że wniosek skarżącej kasacyjnie dotknięty jest brakami formalnymi.
Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może natomiast z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu grzywny organowi lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Należy zauważyć jednak, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Zważywszy na okoliczności rozpoznawanej sprawy orzeczono o oddaleniu żądania skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) w pkt. 6 sentencji wyroku.