I OSK 3128/12

I OSK 3128/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-12-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 556/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-09-28
Skarżony organ
Zarząd Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust, 1, art. 37 ust.2 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 15 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
art. 5 ust. 4, ust. 6, art.11 ust. 1
Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 556/12 w sprawie ze skargi Cz. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Cz. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 556/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Cz. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy uchwałą nr [...] z dnia 15 listopada 2011 r. zmienił własną uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wprowadzając w miejsce zapisu "wyraża się zgodę na przeznaczenie do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych, których najemcy korzystają lub w ostatnich 5 latach korzystali z dodatku mieszkaniowego, czy też z obniżki czynszu" zapis następującej treści: "wyraża się zgodę na przeznaczenie do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych, których najemcy nie korzystali w okresie 3 miesięcy przed złożeniem ankiety z dodatku mieszkaniowego, czy też z obniżki czynszu lub nie korzystają w chwili obecnej z dodatku mieszkaniowego czy też z obniżki czynszu". Zarząd powołał się na przepis § 1 ust. 1 uchwały nr XLII/999/2004, Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 309, poz. 9574).
W dniu 12 grudnia 2011 r. Cz. S. wezwała Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, podjęta uchwała narusza jej prawa słusznie nabyte na podstawie uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany z dnia 17 października 2011 r.
W piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 24 stycznia 2012 r., Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.
W dniu 22 lutego 2012 r. Cz. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie praw słusznie nabytych co najmniej in abstracto oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa. Zdaniem skarżącej, na podstawie uchwały z dnia [...] października 2011 r. nabyła ona prawo do wykupienia zajmowanego przez siebie mieszkania w drodze bezprzetargowej i bezzasadna zmiana tego stanowiska w zaskarżonej uchwale nr [...] nie może godzić w te prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż skarżąca nie nabyła prawa do wykupu lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą, gdyż lokal ten nie został przeznaczony do sprzedaży zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ankieta złożona przez skarżącą w dniu 16 maja 2011 r. stanowi, zdaniem Zarządu, jedynie zainteresowanie wykupem zajmowanego lokalu, nie rozpoczyna zaś sprzedaży lokalu. Złożenie wniosku następuje dopiero po przeznaczeniu lokalu do sprzedaży, przy czym prawo pierwszeństwa nabycia lokalu przez najemcę nie jest równoznaczne z roszczeniem przymuszającym właściciela do sprzedaży lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przyjął, że zostały spełnione warunki skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje m.in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osoby takie zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Wskazane osoby korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeśli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie.
Zdaniem Sądu, z przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że pierwszeństwo najemcy do nabycia lokalu aktualizuje się wówczas gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości i osoby, którym przysługuje roszczenie nabycia nieruchomości skorzystają z pierwszeństwa jeśli spełnią warunki wskazane w przepisie art. 34, tj. wyrażą zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy, w związku z zawiadomieniem o sprzedaży nieruchomości. Pierwszeństwo nie jest prawem podmiotowym, z którego dla uprawnionego z tytułu pierwszeństwa, w tym wypadku z tytułu najmu lokalu mieszkalnego wynikałoby roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży. Chodzi o to czy zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców tego prawa w sytuacji podjęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego czynności, z których wynika zamiar zbycia mieszkania, którego najemcą jest skarżąca.
Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy w dniu [...] marca 2011 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia planu sprzedaży lokali w 231 budynkach, w tym budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżącej. Skarżąca w dniu 16 maja 2011 r. złożyła ankietę w sprawie nabycia lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. S. [...], którego jest najemczynią, a najem został zawarty na czas nieoznaczony. Uchwałą z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy ogłosił zamiar zbycia w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych, których najemcy korzystają lub w ostatnich 5 latach korzystali z dodatku mieszkaniowego, czy też obniżki czynszu. Skarżąca spełniała wskazane w uchwale przesłanki, tak więc zajmowany przez nią lokal mieszkalny został zaliczony do kategorii lokali zbywalnych w drodze bezprzetargowej (z pierwszeństwem nabycia). Zawiadomienie co prawda nie nastąpiło, jednak skarżąca już w dniu 16 maja 2011 r. złożyła ankietę okazując wolę skorzystania z przysługujących jej uprawnień. W ocenie Sądu pierwszej instancji, od momentu złożenia ankiety, a co najmniej od daty zawarcia umowy najmu, sytuacja prawna skarżącej wobec najmowanego lokalu regulowana była nie tylko umową najmu, ale również przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi prawa do zakupu lokalu z pierwszeństwem przed osobami trzecimi.
Sąd podkreślił, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Taką natomiast dodatkową przesłankę wprowadził bez jakiejkolwiek podstawy prawnej Zarząd Dzielnicy w zaskarżonej uchwale wyłączając lokal zajmowany przez skarżącą ze sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Sąd odwołał się do rozważań Trybunału Konstytucyjnego na temat zasad pierwszeństwa, zawartych w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r. w sprawie sygn. akt W 19/95, OTK/996/3/25. Dokonując wykładni przepisu art. 23 ust. 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Trybunał wskazał, iż zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma nie mniejsze znaczenie niż zasada przetargu. W konsekwencji skutki naruszenia pierwszeństwa ustanowionego normą o charakterze bezwzględnie obowiązującym, gdy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca skorzystali już z pierwszeństwa należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 58 § 1 k.c. (bezwzględna nieważność). Takie same konsekwencje występują w sytuacji, w której uprawnieni zostaną pozbawieni możliwości skorzystania z pierwszeństwa. Według Sądu, rozważania te znajdują odpowiednie zastosowanie również w sytuacji, jaka zaistniała w sprawie niniejszej, albowiem Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, wyłączając przedmiotowy lokal ze sprzedaży uchwałą z dnia 15 listopada 2011 r., naruszył zasadę pierwszeństwa kupna przysługującą najemcy tego lokalu. Zarząd Dzielnicy zaś, tak jak wszystkie jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, ma obowiązek działania zgodnie z prawem i w granicach określonym przepisami prawa. Organy samorządu terytorialnego winny także działać na rzecz i w interesie swoich mieszkańców. Wobec powyższego Sąd uznał, że zmiana uchwały o przeznaczeniu lokali do sprzedaży z dnia 17 października 2011 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Skargę kasacyjną złożył Zarząd Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S. M..
Zaskarżył w całości wyżej wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego,
ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 P.p.s.a.
3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Cz. S.,
4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 u.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
• art. 1, art. 66 w związku z art. 535 – 602 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, późn. zm.) poprzez ich nie zastosowanie i tym samym nie uwzględnienie, że sprzedaż nieruchomości lokalowej wchodzącej w skład gminnego zasobu mieszkaniowego jest stosunkiem cywilnoprawnym oraz poprzez przyjęcie, że uchwała zmieniona skarżoną uchwałą generowała jakiekolwiek uprawnienia po stronie Cz. S.;
• art.12, art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, 5 oraz art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że:
- ze zmienionej uchwały nr [...] wynikał zamiar zbycia lokalu mieszkalnego, którego najemcą jest skarżąca;
- ze zmienionej uchwały nr [...] wynikał zamiar zbycia lokalu mieszkalnego na określonych warunkach;
- złożenie przez skarżącą w dniu 16 maja 2011 r. ankiety obligowało wynajmującego do zbycia lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w uchwale nr 726/11;
- zawarcie przez skarżącą umowy najmu obligowało wynajmującego do bezwarunkowego zbycia lokalu z pierwszeństwem przed osobami trzecimi;
- wynajmującemu, poza przesłankami określonymi w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., nie przysługuje prawo określania warunków, po spełnieniu których może dojść do nabycia lokalu mieszkalnego przez najemcę;
- skarżona uchwała narusza zasadę pierwszeństwa nabycia lokalu przez najemcę i tym samym została podjęta z rażącym naruszeniem prawa;
- Zarząd Dzielnicy Bielany podejmując skarżoną uchwałę powinien legitymować się szczególną podstawą prawną;
- na mocy skarżonej uchwały lokal najmowany przez Cz. S. został wyłączony ze sprzedaży na zasadach pierwszeństwa.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 u.p.s.a., zarzucił także naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 1 i art. 3 u.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 1 u.s.g. – poprzez rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny w sytuacji gdy skarżona uchwała nie należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej lecz jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym oraz nie jest aktem prawnym w sprawie z zakresu administracji publicznej wydanym przez organ gminy (organ m. st. Warszawy), zaś Zarząd Dzielnicy Bielany nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego lecz organem jednostki pomocniczej m. st. Warszawy;
• art. 133 § 1 u.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści skargi;
• art. 134 § 1 u.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnych i niewystarczających podstaw prawnych rozpoznawanej sprawy, zarówno w zakresie prawa materialnego jak i procesowego;
• art. 141 § 4 u.p.s.a. poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wyczerpującej i odpowiedniej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zbyt lakoniczne wyjaśnienie przyjętej podstawy prawnej, jak również poprzez nie ustosunkowanie się w ogóle do twierdzeń prezentowanych przez organ skarżony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) poprzez rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, lecz jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym oraz nie jest aktem z zakresu administracji publicznej wydanym przez organ gminy, zaś Zarząd Dzielnicy Bielany nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego lecz organem jednostki pomocniczej m. st. Warszawy. Najpierw zauważyć trzeba, że wnosząca kasację nie powołała w podstawie skargi kasacyjnej precyzyjnie naruszonych, jej zdaniem, przepisów. Art. 3 P.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zawierają szereg jednostek redakcyjnych, które stanowią odrębne przepisy. Niepowołanie tych konkretnych przepisów stanowi wadliwość podstawy kasacji. Z uwagi jednak na to, że zarzut sprowadza się do braku właściwości sądu administracyjnego, który to brak jest brany pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a., możliwe jest odniesienie się do kwestii tej właściwości.
Zaskarżony akt podjęty został w związku z planowaną sprzedażą nieruchomości gminnej, stanowiącej lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Analizę rozpocząć należy zatem od spostrzeżenia, że według art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 12, organem stanowiącym w gminie jest rada gminy. Stanowienie polega na decydowaniu o podstawowych sprawach gminnej wspólnoty samorządowej: określeniu podstaw ustroju i funkcjonowania gminy (statut), ustaleniu kierunków rozwoju gminy (program gospodarczy) oraz zasad gospodarowania jej przestrzenią (plan zagospodarowania przestrzennego) i mieniem, decydowanie o przychodach i wydatkach (budżet), w tym o podatkach i opłatach lokalnych (por. Andrzej Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, s. 219). Odnotować także należy, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad zbywania nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 tej ustawy, organem wykonawczym gminy jest wójt. Czynności wykonawcze stanowią działania i czynności prawne oraz techniczno-organizacyjne (por. A. Szewc, op. cit., s. 430). Kompetencje organów gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminnymi wynikają także z regulacji dotyczącej gminnego zasobu nieruchomości zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega zaś m.in. na zbywaniu nieruchomości (art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zbywanie nieruchomości jest dokonywaniem czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości (art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przeniesienie własności nieruchomości odbywa się w trybie norm Kodeksu cywilnego. Sprzedaż nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości regulują nadto przepisy Rozdziału 3 i 4 Działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sprzedaż nieruchomości samorządowych odbywa się w dwóch etapach: czynności administracyjnoprawne oraz czynności cywilnoprawne. Czynności administracyjnoprawne regulowane są przepisami wydanymi w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz normami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działania właściwych organów poprzedzające etap cywilnoprawny mają bezpośredni wpływ na czynności cywilnoprawne. Są rozstrzygnięciami o majątku gminnym podejmowanymi w formach administracyjnoprawnych i z tego powodu stanowią czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. uchwała TK z dnia 27 września 1993 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46). W tym miejscu niniejszego wywodu zauważyć jeszcze należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.
Ograniczając się na razie do kwestii właściwości organu wskazać trzeba, iż w myśl art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), statut dzielnicy nadany przez Radę m.st. Warszawy określa nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania organów. Nadto, według art. 6 tej ustawy, organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym dzielnicy – zarząd dzielnicy. Konieczne jest odnotowanie, że dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy m.in. zadania i kompetencje gminne (art. 11 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Zgodnie z art. 14 tej ustawy, Bielany są jedną z dzielnic m.st. Warszawy. Przepisem § 1 pkt 3 uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy, nadano Statut Dzielnicy Bielany, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały. Według § 6 ust. 1 pkt 4 Statutu Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy, do zakresu działania Dzielnicy należą, niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym: nabywania i zbywania nieruchomości Miasta położonych na obszarze Dzielnicy, w zakresie i trybie określonym, zarządzeniem Prezydenta. Zgodnie z § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy Bielany, Zarząd Dzielnicy gospodaruje mieniem komunalnym powierzonym Dzielnicy. Przepis § 50 ust. 1 Statutu stanowi zaś, że Zarząd Dzielnicy wyraża swa wolę w formie uchwał. Do systemu norm ustrojowych i materialnych regulujących sprzedaż nieruchomości miasta stołecznego Warszawy, położonych na obszarze Dzielnicy Bielany zaliczyć nadto należy uchwałę Nr XLII/999/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych. Przepisy § 7 ust. 1-3 tej uchwały regulują tryb sporządzani i podawania do publicznej wiadomości wykazów lokali przeznaczonych w drodze bezprzetargowej. Z przepisów tych wynika, że uprawnione do sporządzenia projektu tych wykazów, a następnie, po ich zaopiniowaniu, do sporządzenia wykazów i podania ich do publicznej wiadomości, są zarządy dzielnic m.st. Warszawy. W tym zakresie zarządy dzielnic jedynie informują Prezydenta m.st. Warszawy.
Przedstawiona analiza prowadzi do wniosku, że Zarząd Dzielnicy Bielany jest organem administracji publicznej właściwym w sprawach gospodarowania nieruchomościami m.st. Warszawy położonymi na obszarze Dzielnicy Bielany, a więc także uprawnionym do zbycia tych nieruchomości. Zarząd ten jest także organem właściwym do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu lokali, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawach sprzedaży nieruchomości m.st. Warszawy położonych na obszarze Dzielnicy Bielany sprawuje więc funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała tego organu poprzedzająca cywilnoprawną sprzedaż i mająca wpływ na prawa najemców lokali w procedurze sprzedaży lokali gminnych jest aktem z zakresu administracji publicznej. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2398/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Takiego wyjścia w niniejszej sprawie nie było. Ponadto, w skardze kasacyjnej nie wskazano nawet jaka część akt administracyjnych została pominięta.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Określenie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy, niż ta, w której wniesiono skargę (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 12/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem rozpoznania była zaś sprawa, w której wniesiono skargę. Nadto, Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną w skardze podstawą prawną. Kwestionowanie przyjętej przez sąd podstawy prawnej jest natomiast zagadnieniem materialnoprawnym.
Trafność przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej nie może być kwestionowana również w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się do tej części zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., która polega na nieustosunkowaniu się do twierdzeń prezentowanych przez zaskarżony organ, stwierdzić należy, że skoncentrowanie się na istotnych kwestiach będących przedmiotem tych twierdzeń, nawet bez wyraźnego zaznaczenia, że jest to odniesienie się do zarzutów strony, stanowi wypełnienie dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Innym zagadnieniem jest prawidłowość stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku, co do istoty sprawy. Ta kwestia jest przedmiotem odniesienia się do materialnej podstawy skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do materialnej podstawy skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że rzeczywiście skarżąca nie uzyskała roszczenia o nabycie lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą. Nie jest więc trafne przyjęcie, iż zaskarżona uchwala pozbawiła ją prawa pierwszeństwa wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada jednak prawu. Trafna jest ocena o braku podstawy prawnej do wprowadzenia przez Zarząd Dzielnicy dodatkowej przesłanki zbycia lokalu w trybie bezprzetargowym. Przypominając, że właściwy organ wykonawczy (Zarząd Dzielnicy) jest na etapie administracyjnym uprawniony do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 7 ust. 1-3 uchwały Nr XLII/999/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych, zauważyć trzeba, że zaskarżona uchwała Zarządu nie została podjęta w przedmiocie tego wykazu. Uchwala Zarządu ustanawia natomiast generalna i abstrakcyjna normę obowiązującą w procesie zbywania nieruchomości gminnej. Jest więc uchwała do wydania której, w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, uprawniona jest rada gminy. Niezależnie od tego skonstatować należy, że zaskarżona uchwała obarczona jest brakiem precyzji, który narusza art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała ta, tak samo zresztą jak uchwała nią zmieniana, zawiera normę o wyrażeniu zgody na przeznaczenie do sprzedaży w drodze bezprzetargowej określonych lokali mieszkalnych. Tymczasem o tym, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej decyduje przepis ustawy, a nie akt organu gminy. Właściwy organ może jedynie rozstrzygnąć o przeznaczeniu do sprzedaży. Tryb tej sprzedaży, przetargowy lub bezprzetargowy, jest unormowany ustawowo. Jeśli nawet "przeznaczenie do sprzedaży w trybie bezprzetargowym" jest skrótem myślowym, to ze sformułowań w tym zakresie nie może wynikać sugestia, jakoby o wyborze trybu decydowały organy gminy. Tryb sprzedaży lokalu mieszkalnego dla najemcy lokalu mieszkalnego, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony, z mocy art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zawsze bezprzetargowy. Dotknięta takimi naruszeniami materialnymi i kompetencyjnymi uchwała jest nieważna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.