I OSK 312/23

I OSK 312/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 738/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 738/22 w sprawie ze skargi Gminy Rybnik na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 marca 2022 r. nr IFVIII.7581.1.82.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. zasądzić od Gminy Rybnik na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. zwrócić Gminie Rybnik ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 161 (sto sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 738/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Gminy Rybnik na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 marca 2022 r. nr IFVIII.7581.1.82.2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Miasta Rybnik prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy Rybnik kwotę 1061 (jeden tysiąc sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Śląski (dalej też decyzja Wojewody) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 22 września 2021 r. (dalej też decyzja Prezydenta) umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnik prawa własności nieruchomości położonej w Gminie Rybnik, obręb Niedobczyce, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0082 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rybniku, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi, budowa kanalizacji deszczowej i oświetlenia oraz przebudowa sieci teletechnicznej i elektrycznej w ramach zadania pn. budowa łącznika ulic [...] - [...] w Rybniku" – uchylił w całości tę decyzję i orzekł:
1. ustalić odszkodowanie w wysokości 4.020,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie Rybnik, obręb Niedobczyce, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0082 ha,
2. odmówić powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,
3. zobowiązać Prezydenta Miasta Rybnika do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nieruchomości z dnia 5 lipca 2021 r. nie posiada uchybień. W niniejszym przypadku to Wojewoda reprezentuje Skarb Państwa i to on był uprawniony do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, a nie Prezydent Miasta Rybnika. W związku z powyższym uznał, iż w sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła Gmina Rybnik.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, ma rację Gmina Rybnik, że art. 23 ust 1e specustawy dotyczy uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Inaczej mówiąc w przypadku postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego), gdzie występują zarówno starosta, jak i Skarb Państwa, to ten ostatni będzie reprezentował wojewoda. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy. W świetle tego przepisu, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a. W ocenie Sądu, żaden przepis w tym zakresie nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz stanowi oświadczenie woli, o charakterze prywatnoprawnym, podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zatem Prezydent Miasta Rybnika mógł skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji (w imieniu Skarbu Państwa) z odszkodowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176, dalej: "specustawa drogowa") w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) polegające na niezastosowaniu normy nakazującej zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i nie zbadanie legitymacji procesowej do występowania danego podmiotu (Gminy Rybnik) w postępowaniu administracyjnym oraz przyjęciu a priori, iż Gmina Rybnik mogła wnieść skargę w sprawie, w której nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a w konsekwencji nie była stroną postępowania sądowo-administracyjnego, a co się z tym wiąże - wadliwe uwzględnienie skargi, zamiast jej odrzucenia,
2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi i braku odrzucenia skargi w sprawie, w której były podstawy do przyjęcia przez Sąd oczywistego braku legitymacji skargowej po stronie Gminy Rybnik, który to podmiot nie był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a w konsekwencji stroną postępowania sądowo-administracyjnego,
3. art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 roku, sygn. akt: I OPS 2/15 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do legitymacji skargowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, a nie odnosi się do gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji niezgodne z przepisem odstąpienie od poglądu wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA,
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody Śląskiego mimo wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony (w przypadku uznania, że brak legitymacji do wniesienia skargi skutkuje jej oddaleniem), a nadto pomimo prawidłowych ustaleń organu odwoławczego w przedmiocie braku skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n.,
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie wobec niewskazania przez Sąd I instancji, jakie przepisy proceduralne naruszył organ odwoławczy i nie wyjaśnienie w tym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pomimo, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję m. in. z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
6. art. 12 ust. 8 w zw. z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w zw. z 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: u.g.n.) poprzez uznanie za prawidłową decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wydanej w oparciu o oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania, w sytuacji gdy Prezydent Miasta Rybnika nie miał umocowania do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, tj. w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, a tym samym oświadczenie to nie mogło odnieść skutku.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 23 ust. 1e u.g.n. w związku z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej polegającą na uznaniu, że reprezentacja Skarbu Państwa przez wojewodę w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, nie dotyczy przypadku złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że to prezydent miasta na prawach powiatu, a nie wojewoda, działający jako reprezentant Skarbu Państwa, uprawniony jest w ww. okolicznościach do złożenia oświadczenia w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz przeprowadzenie rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Rybnik dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Nadmienić trzeba, że zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 p.p.s.a – konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (zob. postanowienie NSA z dnia 19 października 2023 r., I OSK 1489/22; por. J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ocena czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (zob. postanowienia NSA z dnia: 2 września 2008 r., II GSK 310/08; 10 lipca 2025 r., I OSK 1488/22; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W świetle powyższego pierwszoplanową – kluczową – kwestią sporną w okolicznościach sprawy jest to, czy Gmina Rybnik była uprawniona do wniesienia skargi do Sądu I instancji w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie przywoływanego wyżej przepisu art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Ustawodawca nie pozostawił więc w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego, a jednocześnie nie ograniczył stosowania przepisu art. 189 p.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi zatem odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i jego zastosowanie jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 693–697).
Na podstawie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 365–385).
O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynika z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zakodowana w przepisach procesowych lub ustrojowych (zob. np. uchwały NSA z dnia: 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Wniesienie skargi przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie były decyzje Prezydenta Miasta Rybnika oraz Wojewody Śląskiego. Skoro zatem Prezydent Miasta Rybnika działał w sprawie jako organ administracji publicznej, to w takim przypadku Gmina Rybnik nie miała uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Prezydent Miasta Rybnik występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Sytuacja prawna Prezydenta Miasta Rybnik w niniejszym postępowaniu nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, które działają na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych. Z tego względu z istoty rzeczy nie mogłoby w toku postępowania dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu jest oczywisty i wynika z jego istoty jako podmiotu w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, a nie podmiotu mającego status podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/04).
Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej – jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt I OPS 2/15. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie do obrony własnych interesów majątkowych kosztem zasad praworządności i zaufania obywateli do państwa. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, mogłoby dojść do sytuacji, w której organ władzy publicznej, który władczo rozstrzygnął o prawach i obowiązkach innych podmiotów, następnie kwestionowałby swoje własne rozstrzygnięcia, co byłoby sprzeczne ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jak wyjaśniono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z dnia 23 lutego 2005r. sygn. Ts 35/04 oraz wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. sygn. K 40/97 i wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 oraz uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15), sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów publicznych, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów.
Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na zasadzie praworządności. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Nie można podzielić stanowiska, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów odnoszących się do legitymacji procesowej do wniesienia skargi (art. 28 k.p.a. w związku z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a.), zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw byłaby władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną stron postępowania, a więc podmiotów od niej niezależnych, a następnie pozostawałaby uprawnioną do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Pominięcie znaczenia kompetencji organu owej jednostki samorządu terytorialnego, a także samego faktu wydania przez ów organ decyzji w tej sprawie, oznaczałoby, iż jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje znacząco szerszy zakres ochrony prawnej niż podmiotom, których interesom mają służyć. Pozostawałaby to nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego, stosownie do art. 2 Konstytucji RP (zob.: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe nie oznacza, iż jednostki samorządu terytorialnego pozbawione są w powyższych sytuacjach ochrony prawnej. Utrwalony jest bowiem pogląd prawny, iż jednostki samorządu terytorialnego mają uprawnienie do inicjowania działań przez prokuratora, będącego organem ochrony praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2023 r., I OSK 1489/22).
Tożsamy pogląd o braku legitymacji procesowej do zaskarżenia przez Gminę Rybnik decyzji Wojewody Śląskiego wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną został wyrażony w postanowieniach NSA z dnia: 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1642/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1698/21, 30 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1585/21. Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w postanowieniach NSA z dnia: 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 791/21; 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21; 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19; 19 października 2023 r. I OSK 1489/22; 10 lipca 2025 r. I OSK 1488/22; 24 lipca 2025 r. I OSK 1379/22; 12 sierpnia 2025 r. I OSK 1663/22; 7 października 2025 r. I OSK 2339/22.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem to Prezydent Miasta Rybnik decyzją umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa a Wojewoda Śląski decyzją uchylił w całości decyzję organu I instancji w całości i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie odszkodowania. Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, Gmina Rybnik nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Niedopuszczalność skargi inicjującej kontrolowane postępowanie sądowe oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do tego aby przedmiotem oceny uczynić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do konkretnych okoliczności sprawy, w szczególności reprezentacji Skarbu Państwa i skuteczności oświadczenia Prezydenta Miasta Rybnika o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania należnego Skarbowi Państwa.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., natomiast podstawę zwrotu wpisu od skargi stanowił art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Natomiast wobec odrzucenia skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.