I OSK 312/11

I OSK 312/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Służba cywilna
Sygn. powiązane
II SA/Rz 493/10 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2010-10-05
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 § 1 i § 2 i art. 151 , art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
art. 9 , art. 9 a
Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 493/10 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej stopień nauczyciela kontraktowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 493/10 oddalił skargę J. A. na decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu stopnia nauczyciela kontraktowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97 poz. 674 ze zm. dalej w skrócie ustawa KN), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], nadającej J. A. stopień nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy KN stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która jednocześnie posiada wyższe wykształcenie oraz odpowiednie przygotowanie pedagogiczne. J. A., podejmując w dniu [...] stycznia 2004 r. pracę w Centrum Kształcenia Ustawicznego w K., tego drugiego warunku nie spełniała. Nie posiadała przygotowania pedagogicznego, o jakim mowa w powołanym przepisie ustawy K.N. oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji, wymaganych od nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 155, poz. 1288; zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Edukacji). Dokument potwierdzający nabycie kwalifikacji pedagogicznych uzyskała dopiero dnia 18 lipca 2005 r., po ukończenia kursu kwalifikacyjnego organizowanego przez Centrum Kształcenia Nauczycieli w R. Zdaniem organu oznacza to, że akt nadania J. A. stopnia nauczyciela kontraktowego, został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Uzyskanie przez nauczyciela nienależnego stopnia awansu musi skutkować unieważnieniem aktu, który został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Nauczyciel może bowiem uzyskiwać stopnie awansu zawodowego tylko na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów, a organ administracji zobowiązany jest przestrzegać przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji.
Podkarpacki Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania J. A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9b ust. 7 pkt 2 KN, powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że odwołująca się w dniu zatrudnienia w Centrum Kształcenia Ustawicznego w K., tj. [...] stycznia 2004 r. spełniała przewidziany w art. 9a ust. 3 KN wymóg posiadania co najmniej pięcioletniego okresu pracy. J. A. legitymowała się ponadto wymaganym wyższym wykształceniem potwierdzonym dyplomem ukończenia Akademii Górniczo- Hutniczej w Krakowie. Nie spełniała natomiast – wynikającego zarówno z przepisów Karty Nauczyciela jak i powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji - wymogu posiadania przygotowania pedagogicznego. Brak stosownego wpisu w dyplomie wskazuje, że ukończony kierunek studiów nie był kierunkiem nadającym absolwentowi kwalifikacje pedagogiczne. W aktach sprawy nie ma również innego dokumentu, który potwierdzałby uzyskanie przygotowania pedagogicznego przed podjęciem zatrudnienia w Centrum. Trafne jest zatem stanowisko Prezydenta Miasta K., że akt nadania został wydany z rażącym naruszeniem prawa, gdyż J. A. jako osoba nieposiadająca przygotowania pedagogicznego mogła zostać zatrudniona wyłącznie jako nauczyciel stażysta a nie nauczyciel kontraktowy.
Decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty J. A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 9a ust. 3, art. 9b Karty Nauczyciela oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że decyzja Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że decyzja ta ma podstawę prawną i została wydana po całkowitym wypełnieniu wszystkich elementów hipotezy przepisu art. 9a ust. 3 ustawy KN oraz na przyjęciu, wbrew brzmieniu art. 9a ust. 3 i art. 9 b ustawy KN, że uzyskanie przez osobę objętą hipotezą art. 9a ust. 3 ustawy KN również pierwszego stopnia nauczyciela kontraktowego wymaga spełnienia wszystkich wymagań kwalifikacyjnych opisanych w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3 Karty Nauczyciela. Ponadto rażące naruszenie prawa miało polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej z powołaniem się wyłącznie na rzekomą wadliwość czynności z zakresu prawa prywatnego (zawarcie umowy o pracę) – niepodlegającej kontroli administracyjnej, a tym samym przekroczeniu granic umocowania organów administracji i naruszeniu konstytucyjnej zasady legalizmu. Zdaniem skarżącej art. 9a ust. 3 ustawy KN stanowi przepis szczególny wobec art. 9 tej ustawy. Użycie tam słowa "osoba" zamiast słowa "nauczyciel" wskazuje na możliwość zatrudnienia w szkolnictwie osoby, która nie jest nauczycielem, a więc nie ma przygotowania pedagogicznego. Teza ta znajduje potwierdzenie również w wyroku NSA z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 472/07. Oznacza to zdaniem skarżącej, że spełnienie wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela jest warunkiem niezbędnym do uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela a nie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego.
Odpowiedź na skargę wniósł Podkarpacki Kurator Oświaty. Domagając się jej oddalenia, podtrzymał całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że skarżąca błędnie przyjmuje, iż organy I oraz II instancji nie są uprawnione do ingerowania w stosunek pracy nawiązywany pomiędzy nauczycielem a dyrektorem szkoły. Właśnie to prawo reguluje art. 10 ust. 8 Karty Nauczyciela, który nie pozwala dyrektorowi szkoły -bez zgody organu sprawującego nadzór pedagogiczny- zatrudniać nauczycieli nieposiadających wszystkich kwalifikacji wymaganych do wykonywania zawodu nauczyciela.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę J. A. oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest dalszy byt prawny decyzji dotkniętej kwalifikowanymi wadami wyczerpująco wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze prawniczej przyjmuje się, że naruszenie prawa ma charakter "rażący", gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron, zostało ukształtowane sprzecznie z wymogami wskazanymi w wprost w przepisie prawnym, to jest gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zaskarżonego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Decyzja kontrolowana w trybie nadzwyczajnym podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydawania decyzji podlegającej weryfikacji.
W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że decyzja Dyrektora Zespołu Szkół Kształcenia Ustawicznego z dnia [...] stycznia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i pogląd taki- zdaniem Sądu I instancji- zasługuje na akceptację.
Podstawę powyższej decyzji stanowił art. 9b ust. 4 w związku z art. 9a ust. 3 ustawy KN. Ten ostatni przepis, w brzmieniu wówczas obowiązującym, stanowił, że nauczyciele akademiccy legitymujący się co najmniej trzyletnim okresem pracy w szkole wyższej lub osoby posiadające co najmniej pięcioletni okres pracy i znaczący dorobek zawodowy uzyskują z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopień nauczyciela kontraktowego, z zastrzeżeniem ust. 4 (który nie ma zastosowania do skarżącej. gdyż dotyczy wyłącznie nauczycieli akademickich). Tak więc akt nadawany w trybie art. 9a ust. 3 Karty nauczyciela wymaga bez wątpienia zbadania, czy osoba posiada co najmniej pięcioletni okres pracy i znaczący dorobek zawodowy, a także czy nawiązano z nią stosunek pracy. Innych warunków uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego norma ta nie zawiera. Decyzja ta wydawana jest poza ramami procedury obowiązującej przy uzyskiwaniu kolejnego stopnia awansu zawodowego przez nauczyciela. Skarżąca słusznie więc argumentowała, że spełnienia wymogu posiadania przygotowania pedagogicznego jest niezbędne dopiero do uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego. Dodanie w art. 9 ust.1 ustawy KN słowa "kolejnego" świadczy, że intencją ustawodawcy było ustanowienie szczególnego trybu zatrudnienia innych osób (rozpoczynających pracę w szkole), mających znaczący dorobek zawodowy i co najmniej pięcioletni staż pracy (przy czym praca w tym okresie mogła być wykonywana także u kilku pracodawców). Takie stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 472/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że regulacja art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela wyłącza konieczność realizacji awansu zawodowego w trybie przepisów ogólnych Karty Nauczyciela. Art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy KN znajduje zastosowanie przy uzyskiwaniu kolejnego stopnia awansu zawodowego, nie ma natomiast znaczenia dla nadania stopnia nauczyciela kontraktowego nauczycielowi akademickiemu (dotyczy to również pozostałych osób wymienionych w art. 9a ust. 3 ustawy KN).
Zdaniem WSA w Rzeszowie dla wyniku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. istotne są pozostałe normatywne aspekty uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. pominięto drugą z przesłanek wymienionych w art.9 a ust.3 ustawy KN, czyli pięcioletni okres pracy J. A. Nie wyjaśniono tam również, na jakiej podstawie uznano, że skarżąca w chwili nawiązania stosunku pracy posiadała dorobek zawodowy i dlaczego w przekonaniu organu był on znaczący. Ustalenia, czy dorobek zawodowy odpowiada kryterium znaczącego dokonuje dyrektor szkoły. Nie może jednak tego czynić dowolnie. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nie daje żadnych szans na odniesienie jej rozstrzygnięcia do ustawowych warunków z art. 9a ust. 3 ustawy KN. Potwierdzenia posiadania przez skarżącą znaczącego dorobku zawodowego nie sposób też odnaleźć w aktach administracyjnych, czy też w aktach osobowych skarżącej. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby organy w ogóle podejmowały jakiekolwiek działania wyjaśniające oraz by sama skarżąca w tym zakresie wykazała aktywność (współdziałanie),chociaż niewątpliwie była zainteresowana stabilnością decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. W rezultacie nie ma jakiekolwiek dokumentu dającego podstawę do uznania dorobku skarżącej za znaczący.
Podsumowując Sąd I instancji podkreślił, że swobodna ocena dowodów nie oznacza, że organ administracji jest zwolniony z wykazania przesłanek, jakimi kierował się przy rozpoznawaniu sprawy. Zwiększona odpowiedzialność w zakresie motywowania podejmowanych rozstrzygnięć spoczywa na organie zwłaszcza wówczas, gdy przepis posługuje się zwrotami niedookreślonymi. Przepis art. 9a ust. 3 ustawy KN, wprowadzając wyjątek od zasady posiadania przygotowania pedagogicznego, obciąża organ administracji koniecznością przekonującego, a więc popartego niezbitymi dowodami wyargumentowania posiadania ponadprzeciętnego dorobku zawodowego. Treść decyzji nie może powodować wątpliwości, że zatrudniana osoba chociaż nie posiada kwalifikacji nauczycielskich, to ze względu na swą wiedzę oraz doświadczenie daje gwarancję przygotowania młodzieży do zawodu. Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczenie jako legalnej praktyki nieuzasadniania decyzji wydawanych na podstawie art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela pozwalałoby w konsekwencji zatrudniać na stanowisku nauczyciela każdego kto tylko według subiektywnego przekonania dyrektora szkoły posiada znaczący dorobek zawodowy. Niewykazanie w toku postępowania wszystkich okoliczności warunkujących nadanie stopnia nauczyciela kontraktowego, nakazuje zakwalifikować wspomnianą decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. jako istotnie wadliwą, niedająca się pogodzić z wymogami przewidzianymi w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a przede wszystkim z art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela. Treść tej decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Biorąc pod uwagę znaczenie dla rozstrzygnięcia pominiętych okoliczności oraz przyjęcie za udowodniony fakt nieodpowiadający obiektywnej rzeczywistości, uznać należy, że naruszenie art.9a ust.3 ustawy KN oraz powołanych wyżej przepisów posiada charakter wadliwości rażącej (art. 156 § 1 pkt.2 kpa).Stwierdzając nieważność aktu nadania skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego, organy obu instancji podjęły trafne rozstrzygnięcie, jednakże przy zastosowaniu błędnej wykładni prawa materialnego. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy istniały bowiem przesłanki do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt.2 kpa, gdyż akt nadania stopnia awansu został wydany z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. A. reprezentowana przez adwokata, domagając się jego uchylenia jak również uchylenia decyzji Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. i stwierdzenia, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:
- art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wyjście ponad granice rozpoznawanej sprawy a w szczególności stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn, których organy administracji nie rozważały, względnie nie uznały za przyczyny mogące uzasadniać nieważność decyzji oraz przez merytoryczne rozpoznanie sprawy nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego, mimo iż postępowanie wywołane skargą do WSA dotyczyło jedynie oceny prawidłowości stwierdzenia nieważności z powodu przesłanek wskazanych w zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r.- które to naruszenia istotnie wpłynęły na treść rozstrzygnięcia i naruszyły prawo skarżącej do obrony przez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach faktycznych innych niż ustalone w postępowaniu administracyjnym;
- art. 134 § 2 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi mimo stwierdzenia przez Sąd I instancji, że przesłanki nieważności ustalone w zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Kuratora Oświaty oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. nie zachodzą;
- art. 156 § 1 k.p.a. przez uznanie, że lakoniczność uzasadnienia decyzji może sama w sobie stanowić rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji, zwłaszcza wobec brzmienia art. 107 § 4 k.p.a., który zezwalał w sprawie na zupełne odstąpienie od pisemnego uzasadnienia, a kwestia niewystarczająco szczegółowego uzasadnienia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako objęta uznaniem administracyjnym.
W motywach skargi kasacyjnej jej autor podał, że Sąd I instancji mimo stwierdzenia zupełnie błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez organy administracji podzielił w konkluzji ich pogląd o nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., ale z zupełnie innych i niepodnoszonych dotąd w toku postępowania przyczyn. Z uzasadnienia wyroku można ponadto wyczytać zarzut, że skarżąca nie wykazała w toku postępowania sądowoadministracyjnego znaczącego dorobku zawodowego. Jednak oczekiwanie inicjatywy dowodowej od strony zakłada świadomość strony- uzasadnioną obiektywnymi przesłankami, że okoliczność, której miałyby dotyczyć dowody ma w ogóle znaczenie dla sprawy. Tymczasem skarżąca nie miała żadnych przesłanek by przyjmować, że kwestia oceny jej dorobku zawodowego, dotąd niesporna i niekwestionowana przez organy administracji, pojawi się nagle jako okoliczność rozstrzygająca w sprawie. Uznaniowy charakter oceny "znaczącego dorobku zawodowego" i idącej za tym decyzji uniemożliwia jej kontrolę pod tym względem, a tym samym i podważenie w trybie administracyjnym. Ocena dorobku zawodowego pozostaje więc w sferze uznania administracyjnego, a tym samym nie może być także przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma węższy przedmiot, a zwłaszcza nie jest postępowaniem, w którym rozpoznaje się istotę sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. Również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1437/05). Oczekiwanie zatem, by skarżąca udowodniła swój dorobek zawodowy, w toku postępowania, którego przedmiotem nie było merytoryczne rozpoznanie sprawy jest nieuzasadnione.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie przekroczył umocowanie wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności (tak w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 272/09). WSA w Rzeszowie nie był władny by w tak rozszerzający sposób, w dodatku na niekorzyść strony, oceniać pierwotną decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r., ponieważ to nie ona była zaskarżonym do sądu administracyjnego "aktem lub czynnością". Sąd I instancji nie mógł więc poszukiwać w tej decyzji wad, które nie zostały wskazane jako podstawy stwierdzenia nieważności w decyzjach zaskarżonych do Sądu. Na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny jest władny wyjść jedynie poza granice skargi, ale nie może wykraczać poza granice zaskarżonych aktów administracyjnych, ponieważ w ten sposób w istocie wchodziłby w rolę organu administracji, wydając rozstrzygnięcia merytoryczne w oparciu o przesłanki, których organy administracji nie uznały za merytorycznie istotne. Jest to niedopuszczalne, bowiem powodowałoby przekroczenie granic między władczymi uprawnieniami organów administracji a kontrolnymi uprawnieniami sądu administracyjnego. Regulacja art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza między innymi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być jednak dokonywana w granicach danej sprawy określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu (vide wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I FSK 809/07).
Skarżący kasacyjnie wskazał również, że decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. niewątpliwie posiada uzasadnienie, nadto zawiera odwołanie do art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela jako podstawy prawnej nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego. Uzasadnienie to jest lakoniczne, nie odbiega jednak od standardu uzasadniania podobnych decyzji. To, czy uzasadnienie decyzji jest dość szczegółowe i wyczerpujące, czy nie, jest kwestią ocenną i podlega interpretacji, a tym samym nie da się wytyczyć klarownej granicy między uzasadnieniem dostatecznie i niedostatecznie wnikliwym i szczegółowym. W tej sytuacji ogólnikowość uzasadnienia w żadnej mierze nie może być poczytana za oczywiste, a tym samym rażące naruszenie prawa, a tylko takie kwalifikowane naruszenie prawa może uzasadnić stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada ta oznacza -poza wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłankami nieważności postępowania sądowego, które w rozpoznawanej sprawie nie występują-pełne związanie Sądu II instancji podstawami kasacyjnymi określonymi przez samą stronę.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor, wskazując przepisy, które jego zdaniem zostały złamane zaskarżonym wyrokiem, poprzedził to wyliczenie sformułowaniem "w szczególności". Taki sposób sformułowania podstaw kasacyjnych-dość często spotykany w praktyce adwokackiej- jest błędny i nie w pełni skuteczny. Wskazuje bowiem, że skarżąca zdaje się oczekiwać, że Sąd II instancji nie ograniczy się do przykładowo podanych wadliwości prawnych zaskarżonego wyroku, lecz ponownie rozpozna sprawę, w której orzeczenie to zostało wydane. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ustosunkować się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, czyli może on analizować tylko te przepisy, które strona wskazała jako naruszone, o ile takie wytyki poparła stosowną argumentacją jurydyczną. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony i uzupełniania za nią podstaw kasacyjnych. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów podniesionych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami nie zasługuje na uwzględnienie.
Usprawiedliwionych podstaw nie mają przede wszystkim zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.134 § 1 i § 2 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać również należy, że sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod katem jej zgodności z prawem, gdyż takie kryterium kontroli statuuje art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach, ewentualnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt. 2 i pkt.3 P.p.s.a.). Natomiast uchyla decyzję lub postanowienie- jeżeli nie zachodzą uchybienia dające podstawę do wznowienia postępowania- tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt.1 a ustawy P.p.s.a.), lub naruszenia innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt.1 c ustawy P.p.s.a.). Jeżeli zatem kontrolowany akt, w ocenie sądu, odpowiada prawu, to sąd ten skargę oddala (art.151 P.p.s.a).
Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu i ocenia jego zgodność ze wszystkim przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Kontrola legalności zaskarżonego działania organu administracji publicznej obejmuje przy tym także charakter ujawnionych naruszeń oraz –co do zasady-ich rzeczywisty lub potencjalny wpływ na wynik analizowanej sprawy. Tym samym wojewódzki sąd administracyjny nie może ograniczyć się tylko do oceny zastrzeżeń podnoszonych przez stronę. Sądowa kontrola działalności orzeczniczej administracji publicznej nie sprowadza się wyłącznie do tych kwestii. Sąd zobowiązany jest także do oceny, czy sygnalizowane przez skarżącego uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, czyli gdyby nie było takich naruszeń prawa, to czy treść zaskarżonej decyzji w okolicznościach danej sprawy mogła być inna czy nie. Taka analiza jest więc powinnością sądu i stanowi istotny element sprawowanego przezeń wymiaru sprawiedliwości. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może badać legalności rozstrzygnięć w innej sprawie niż w tej, której dotyczy skarga. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi sprawia, że sąd ocenia bez ograniczeń zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czyli może uwzględnić skargę z innych przyczyn i odwrotnie nawet, gdy podziela zastrzeżenia skarżącego, może oddalić skargę, uznając, że mimo pewnych mankamentów zaskarżone działanie w istocie odpowiada prawu.
Granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, które pojmować należy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Kontroli sądowej podlega zatem nie tylko ostateczna decyzja, bezpośrednio wskazana w skardze. Sąd może bowiem analizować także zgodność z prawem wszystkich poprzednich decyzji rozstrzygających o istocie tego samego stosunku administracyjnoprawnego. W razie skargi na decyzję kończącą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej (na ogół wydawanej w trybie zwykłym) oczywistym jest, że oceną sądu objęta jest zarówno zaskarżona decyzja nadzorcza, a także wcześniejsze decyzje wydane w granicach takiej sprawy administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że analiza takich wcześniejszych decyzji ma bezpośredni wpływ na ostateczny wynik kontroli sądowej.
W omawianym przypadku Sąd I instancji nie przekroczył dopuszczalnych granic rozpoznawanej sprawy. Procedował bowiem w granicach, które były niezbędne dla oceny legalności zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji nadzorczej. Odniósł się do uchybień wskazanych w skierowanej doń skardze. Przyznając skarżącej w tym zakresie rację, przedstawił jednocześnie wynik dokonanej kontroli w głąb rozstrzyganej sprawy administracyjnej oraz wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego odpowiada prawu, w rezultacie czego skarga powinna być oddalona. Jeżeli skarżącej nie satysfakcjonował taki wynik kontroli sądowej, to procesowe pretensje w tym zakresie nie mogły być skutecznie podniesione w ramach zarzutu naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji normy tej nie złamał, a zwłaszcza nie uczynił tego w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej.
Nietrafny jest także wytyk odnoszący się do art.134 § 2 P.p.s.a. Naruszenia tego strona dopatruje się w tym, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na jej niekorzyść, bowiem Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, a nie skargę oddalić. Przewidziany w powołanym przepisie zakaz orzekania na niekorzyść oznacza, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia nie może być dla strony skarżącej mnie korzystne niż orzeczenie zaskarżone (z wyjątkiem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a ponadto w sytuacji złożenia skargi także przez inną stronę postępowania administracyjnego). Niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić przede wszystkim w razie uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, czy zastosowaniu środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący. Oddalenie skargi przez Sąd i instancji nie jest orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej, gdyż nie pogarsza jej sytuacji prawnej, która wynika z zaskarżonej decyzji. Potwierdza jedynie, że kwestionowany akt nadania także w ocenie sądu dotknięty jest kwalifikowaną wadą, która uzasadniała wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa.
Niezasadny i błędnie sformułowany jest także ostatni z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Autor tej skargi wytknął bowiem złamanie zaskarżonym wyrokiem całego § 1 art. 156 k.p.a., nie podejmując nawet próby wykazania na czym miałoby polegać naruszenie wszystkich norm zawartych w siedmiu punktach powołanego paragrafu, określających odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to oczywista wada konstrukcyjna rozpatrywanego środka zaskarżenia. W skardze kasacyjnej, o czym była już mowa, należy wskazać konkretne przepisy, których naruszenie wytka się sądowi I instancji z przytoczeniem stosownej w tym zakresie argumentacji. Dla profesjonalnego prawnika zobowiązanego do sporządzenia skargi kasacyjnej nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że w przypadku przepisu o złożonej budowie niezbędnym jest sprecyzowanie, czy i dlaczego kwestionuje się złamanie całego takiego przepisu, czy tylko poszczególnych jego jednostek redakcyjnych. Tego wymogu w niniejszej sprawie nie dopełniono. Skoro jednak w skardze kwestionuje się stanowisko WSA w Rzeszowie, iż decyzja o nadaniu skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to można przyjąć, że strona w istocie zarzuca Sądowi naruszenie tego właśnie przepisu a nie (także) pozostałych punktów § 1 art.156 kpa.
Przechodząc do oceny merytorycznej powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w myśl zasady określonej w art.9a ust.2 ustawy KN osoba nieposiadająca stopnia awansu zawodowego z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole uzyskuje stopień nauczyciela stażysty. Warunkiem nadania takiej osobie kolejnego stopnia awansu zawodowego jest-obok posiadania kwalifikacji- także odbycie stażu, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej w trakcie przeprowadzonej rozmowy (art.9 b ust.1 pkt.1). Wyjątek od tej reguły został ustanowiony w art.9 a ust.3 ustawy KN oraz polega on na tym, iż osoby, które były nauczycielami akademickimi i legitymują się co najmniej trzyletnim okresem pracy w szkole wyższej, ewentualnie osoby posiadające co najmniej pięcioletni okres pracy i znaczący dorobek zawodowy, uzyskują z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopień nauczyciela kontraktowego.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że osoba podejmująca po raz pierwszy pracę w szkole powszechnej- co do zasady zatrudniana jest najpierw na stanowisku nauczyciela stażysty, a ponadto iż stopień nauczyciela kontraktowego może ona uzyskać dopiero po spełnieniu określonych warunków, w tym między innymi po odbyciu stażu zakończonego pozytywną oceną jej dorobku zawodowego. Wyjątek od tej zasady przewiduje właśnie omawiany art.9 a ust.3 ustawy KN. Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja ta ma szczególny charakter. Przepis szczególny musi być zaś stosowany ściśle. Niedopuszczalne jest dalsze jego liberalizowanie w praktyce w celu jeszcze większego złagodzenia i tak już korzystnych warunków uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego.
Powołany przepis, statuując szczególny tryb uzyskiwania stopnia nauczyciela kontraktowego, różnicuje wymogi przewidziane dla dwóch grup osób objętych tą regulacją. Jedynie w stosunku do byłych nauczycieli akademickich przyjmuje swoiste domniemanie, iż każdy taki nauczyciel, który legitymuje się co najmniej trzyletnim okresem pracy w szkole wyższej, spełnia z mocy prawa wszystkie wymagania stawiane nauczycielom kontraktowym, co w konsekwencji uzasadnia odstąpienie od warunku między innymi posiadania przygotowania pedagogicznego i odbycia stażu. Nieco ostrzejsze kryteria ustawodawca zastosował do pozostałych osób. Inne osoby także mogą skorzystać z możliwości uzyskania z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopnia nauczyciela kontraktowego, ale pod warunkiem legitymowania się dłuższym – bo pięcioletnim- okresem pracy, na ponadto, gdy wykażą się znaczącym dorobkiem zawodowym. Oznacza to, że osoby niebędące byłymi nauczycielami akademickimi nie mogą z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole uzyskać stopień nauczyciela kontraktowego z powołaniem się wyłącznie na dotychczasowy staż pracy, nawet jeżeli byłby on kilkakrotnie dłuższy od minimalnego okresu pracy. W tym zakresie przepis art.9 a ust.3 ustawy KN jest sformułowany czytelnie i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jasno z niego wynika, że wszystkie przewidziane tam wymogi bezwzględnie muszą być spełnione łącznie i udokumentowane przed wydaniem certyfikatu zawodowego potwierdzającego uzyskanie w tym szczególnym trybie stopnia nauczyciela kontraktowego.
Przepis art.9 a ust.3 ustawy KN oraz inne przepisy Karty Nauczyciela nie wyjaśniają pojęcia "znaczący dorobek zawodowy". Z porównania tej normy z treścią art.9 b ust.1 ustawy KN, a także uwzględniając powszechnie przyjmowane znaczenie terminu "znaczący", wynika, że o "znaczącym dorobku" można mówić jedynie wówczas, gdy jest on ponadprzeciętny, znacznie przewyższający dorobek zawodowy wymagany od ogółu nauczycieli. Taki znaczący dorobek powinien znaleźć odzwierciedlenie w przyznanych w dotychczasowej pracy nagrodach i wyróżnieniach, ewentualnie także w dyplomach czy świadectwach potwierdzających uzyskanie dodatkowych kwalifikacji, umiejętności przydatnych w przyszłej pracy nauczyciela. Długoletniego zatrudnienia, a nawet zaangażowania w pracy zawodowej, które powinno przecież cechować każdego pracownika, nie można utożsamiać ze "znaczącym dorobkiem zawodowym". O takim dorobku trudno jest też mówić na podstawie samego przekonania zainteresowanej osoby, iż taki właśnie dorobek posiada.
Na potwierdzenie posiadania przez skarżącą- przed podjęciem zatrudnienia w Centrum Kształcenia Ustawicznego w K.- tak znaczącego dorobku zawodowego nie ma w sprawie jakichkolwiek dowodów, na co wskazuje przede wszystkim zawartość jej akt osobowych. Okoliczność ta ma zaś w sprawie decydujące znaczenie. Istota niniejszej sprawy nie sprowadza się bowiem tylko do dość lakonicznego uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], ale nadania J. A. stopnia nauczyciela kontraktowego, mimo niespełnienia przez nią wszystkich przesłanek wymaganych do uzyskania takiego stopnia awansu zawodowego w tym szczególnym trybie.
Z powyższych względów WSA w Rzeszowie prawidłowo przyjął, iż przyznanie skarżącej awansu zawodowego na podstawie art.9 a ust.3 ustawy KN stanowiło rażące naruszenie prawa (przede wszystkim art.9 a ust.3 ustawy KN) oraz że zachodziły przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu nadania na podstawie art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji w żaden sposób nie złamał art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. przez uznanie, że zaskarżona decyzja w istocie odpowiada prawu, gdyż zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu przez organy nadzoru. W zaskarżonym wyroku trafnie też podkreślono, że naruszenie prawa ma charakter "rażący", gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron, zostało ukształtowane sprzecznie z wymogami wskazanymi w wprost w przepisie prawnym, to jest gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Taka zaś sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. J. A. nadano bowiem stopień nauczyciela kontraktowego, nie respektując obligatoryjnych przesłanek warunkujących dopuszczalność nadania certyfikatu zawodowego szczególnym trybie przewidzianym w art.9 a ust.3 ustawy Karta Nauczyciela.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
.