I OSK 311/25

I OSK 311/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 948/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-20
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 475
art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 31 ust. 2, art. 67
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 948/24 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr DSZ-IV.4321.69.2024.JP w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 948/24 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 12 kwietnia 2024 r. nr DSZ-IV.4321.69.2024.JP w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Marszałek Województwa Lubelskiego decyzją z 13 lutego 2024 r. odmówił przyznania A. A. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z uwagi na to, że nie spełniła okresów ubezpieczenia i zatrudnienia w wymiarze wystarczającym do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 12 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wskazał organ II instancji, okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji strony w Powiatowym Urzędzie Pracy rozpoczyna się 16 czerwca 2020 r. i kończy 16 grudnia 2021 r. Z informacji znanych Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z urzędu, to jest z centralnego rejestru osób bezrobotnych i poszukujących pracy, wynika, że w trakcie wyżej wymienionego okresu: od 16 czerwca 2020 r. do 16 sierpnia 2020 r. i od 27 września 2020 r. do 31 marca 2021 r. strona prowadziła (nieobjętą ubezpieczeniem na wypadek bezrobocia) pozarolniczą działalność gospodarczą w Polsce, od 1 kwietnia 2021 r. do 29 sierpnia 2021 r. i od 3 października 2021 r. do 31 października 2021 r. ubezpieczoną pozarolniczą działalność gospodarczą, a od 17 sierpnia 2020 r. do 26 września 2020 r. oraz od 30 sierpnia 2021 r. do 2 października 2021 r. strona była ubezpieczona z tytułu zatrudnienia na terytorium [...]. Oznacza to, że łączny okres ubezpieczenia i zatrudnienia skarżącej w wyżej wymienionym okresie wynosi 255 dni. Zatem, strona nie spełniła określonego ustawą warunku pozostawania ubezpieczoną lub zatrudnioną przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna. W związku z powyższym, zdaniem organu stronie nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
Minister wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475), powoływanej dalej jako "ustawa", warunkiem uznania okresu pracy na własny rachunek do okresu uprawniającego do zasiłku jest faktyczne odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje tylko tym przedsiębiorcom, którzy wykażą, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, faktycznie opłacali składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, a podstawę wymiaru tych składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu, który kładzie nacisk na określone zachowanie prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą. Natomiast, jak wyjaśnił organ II instancji, umowa z ZUS o rozłożeniu należności na raty, obejmująca okresy prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jest jedynie zobowiązaniem podjętym przez przedsiębiorcę do opłacenia zaległości, a nie faktycznym ich opłaceniem. Zatem, jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Jak podkreślił Minister, pomimo uzyskania informacji o zawarciu umowy ratalnej z ZUS, wymagane składki nie zostały faktycznie opłacone, a więc niemożliwe jest zaliczenie tego okresu jako uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych.
A. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna,
Sąd I instancji podzielił ustalenia organów administracyjnych co do okresu objętego badaniem zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, tj. okresu 16 czerwca 2020 r. - 16 grudnia 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji, organ ocenił właściwie (co należycie udokumentowano w aktach sprawy), że w wyżej wskazanym okresie: od 16 czerwca 2020 r. do 16 sierpnia 2020 r. i od 27 września 2020 r. do 31 marca 2021 r. skarżąca prowadziła (nieobjętą ubezpieczeniem na wypadek bezrobocia) pozarolniczą działalność gospodarczą w Polsce, od 1 kwietnia 2021 r. do 29 sierpnia 2021 r. i od 3 października 2021 r. do 31 października 2021 r. skarżąca prowadziła ubezpieczoną pozarolniczą działalność gospodarczą, a od 17 sierpnia 2020 r. do 26 września 2020 r. oraz od 30 sierpnia 2021 r. do 2 października 2021 r. skarżąca była ubezpieczona z tytułu zatrudnienia na terytorium [...]. Na tej podstawie organ uznał, że łączny okres ubezpieczenia i zatrudnienia skarżącej w wyżej wymienionym ustawowym okresie wynosi 255 dni.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy składki objęte układem ratalnym z 8 listopada 2021 r. są składkami opłaconymi w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy.
Sąd I instancji wskazał, że zasiłek dla bezrobotnych jest tą formą pomocy przewidzianą na wypadek bezrobocia, która ma zastosowanie w razie braku możliwości skorzystania ze środków mających na celu, bezpośrednio lub choćby pośrednio, podjęcie przez bezrobotnego pracy. Warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Chodzi tu łącznie o okres co najmniej 365 dni przypadających w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnego.
Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku określonym w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, mowa jest o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, a jedyne zastrzeżenie dotyczy art. 104b ust. 2 ustawy. Przesłanka opłacania składek w przypadku osób prowadzących działalność oznacza stan faktycznego ich uiszczania w przeszłości a nie podlegania obowiązkowi uiszczania. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1880/17, w sytuacji gdy składki ubezpieczeniowe nie były odprowadzane w przedziale 18 miesięcy przed rejestracją przez okres co najmniej 365 dni, nie ma podstaw do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Późniejsze uregulowanie zaległości ubezpieczeniowych nie wywiera skutku w postaci zaliczenia nieterminowo opłaconych składek do wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, nawet jeżeli obejmują one okres wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że powołany wyrok odnosi się do zaległości składkowej. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do "faktycznie" opłacanych składek, a odwołanie się do zaległości składkowej było w tym wypadku uwarunkowane koniecznością odniesienia się do realiów rozpoznawanej sprawy.
W opinii Sądu I instancji, wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Wcześniejsze partycypowanie w systemie ubezpieczenia społecznego przez określony czas, uprawnia beneficjenta do określonego, następczego zabezpieczenia w postaci przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca – objęta układem ratalnym z 8 listopada 2021 r. – została zobowiązana do uiszczania rat do 2029 r. W takiej sytuacji, jak zaznaczył Sąd I instancji, nie może być mowy o składkach "opłaconych".
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie przedmiotem oceny organu było spełnienie przez skarżącą konkretnej przesłanki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, określonej w omawianym art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, to jest oceny czy skarżąca opłacała, czy też nie, składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Organ nie był uprawniony do oceny powodów braku opłacania składek, ponieważ ustawa nie uzależnia spełnienia przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy od ziszczenia się innych warunków, jak "niezawinione" nieopłacanie składek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy przez jego błędną wykładnię w kontekście przesłanki "opłacania składek", jako nieobejmującą sytuacji, w której z przyczyn niezależnych od strony nie powstała zaległość składkowa, należności składkowe z inicjatywy strony zostały niezwłocznie po ich niezawinionym powstaniu objęte układem ratalnym, a strona w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, w tym w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 faktycznie regularnie płaciła składki na ubezpieczenie społeczne, z tym że z przyczyn których nie można uznać za obiektywnie przez nią zawinione, opłacała składki na ubezpieczenie społeczne rolników;
2. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest błąd w subsumpcji, będący następstwem dokonania wykładni sprzecznej z art. 2, art. 31 ust. 2 i art. 67 Konstytucji RP (stanowiącej przejaw rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony w sprawie, której przedmiotem było odebranie stronie uprawnienia), polegający na niezasadnym uznaniu, że w sytuacji strony nie doszło do spełnienia przesłanek z przedmiotowego przepisu, co w konsekwencji skutkuje brakiem spełnienia przesłanek do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych". Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obydwu instancji w całości "oraz orzeczenie co do istoty sprawy". Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że jak trafnie uznał Sąd I instancji, spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy składki objęte układem ratalnym z 8 listopada 2021 r. są składkami opłaconymi w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie jest słuszne uwzględnienie wykładni przepisu dokonywane w oparciu o jego dosłowne brzmienie. Zwróciła uwagę, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w powiązaniu z art. 104b ust. 2 ustawy do wskazanych wyżej wartości konstytucyjnych, uzasadniało odejście od wyników wykładni literalnej i zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej (wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 513/17, wyrok WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 512/11). Z uwagi na powyższe, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że lakoniczne odwołanie się przez Sąd I instancji do literalnej wykładni powołanego przepisu jest niewystarczające.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, sformułowanie "opłacał składki" powinno być interpretowane nie przez pryzmat czynności faktycznej, ale jako pozostające w opozycji do "nieopłacania składek", a więc sytuacji którą ustawodawca chciał wykluczyć. Ten kontekst wynika również z przywoływanego w toku postępowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1880/17, gdzie "charakter prawnokształtujący ma de facto okoliczność ‘nieopłacenia składek’ (w terminie), a nie jej pozytywna antyteza". Zatem, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, dokonywanie interpretacji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z powołaniem się na wyrok o sygn. akt I OSK 1880/17 jest nieuprawnione, ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do "nieopłacenia składek".
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, w orzecznictwie kładzie się nacisk na ekwiwalentność praw i obowiązków uczestników systemu ubezpieczenia społecznego. Brak jest więc podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że ustawodawca celowo ustalił kolejność zdarzeń, w której partycypacja musi chronologicznie poprzedzać świadczenie. Sam ustawodawca świadomie dopuszcza sytuacje, w których uczestnik może korzystać z benefitów systemu jeszcze zanim w sposób ekwiwalentny przyczynił się do budowania funduszu ubezpieczeń społecznych (vide: na przykład zasiłki macierzyńskie, krótka karencja wobec świadczeń z ubezpieczenia chorobowego).
Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy powinien być interpretowany tak, aby nie dopuścić do nadużyć w postaci dostępu do świadczeń przez uczestników, którzy skutecznie obchodzą obowiązki związane z przynależnością do systemu ubezpieczeń społecznych, sprowadzając swoje uczestnictwo wyłącznie do roli beneficjenta korzyści oferowanych przez system. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. A. A. w okresie wymaganym przez ustawodawcę faktycznie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne. Nie sposób przypisać jej obiektywnej winy w braku należytego rozeznania w swojej sytuacji na gruncie systemu ubezpieczenia społecznego. Również organy przez wiele lat nie sugerowały żadnych nieprawidłowości i swoimi czynnościami mogły upewniać stronę, że w jej sytuacji zasadne jest objęcie i pozostawanie w reżimie ubezpieczenia społecznego rolników. Sytuacja ubezpieczonej była niezwykle skomplikowana, więc nie można jej zarzucić ani świadomej manipulacji, ani nawet rażącego niedbalstwa. Zmiana reżimu ubezpieczenia przez stwierdzenie, że wnosząca skargę kasacyjną nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników lecz ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej nastąpiła ex post i ex tunc, co miało szereg konsekwencji. Wnosząca skargę kasacyjną nie mogła przewidzieć, że dojdzie do takiej sytuacji. Bez inicjatywy organów, przez kilka lat nie miała świadomości, że powinna opłacać składki na ubezpieczenie społeczne. Składki za okres wsteczny objęty obowiązkiem składkowym zostały objęte układem ratalnym, a więc nie stały się jeszcze wymagalne.
Skoro nie powstała jeszcze zaległość składkowa, to nie doszło i nie może dojść do szkody po stronie systemu. Z kolei, ubezpieczona regularnie partycypuje w tworzeniu funduszu ubezpieczeń społecznych przez realizację układu ratalnego. Strona nie dała żadnych podstaw do tego, żeby sądzić, że nie będzie się wywiązywać ze swoich zobowiązań. Ustawodawca natomiast pozbawił okoliczność nieopłacania składek w przyszłości jakiegokolwiek wpływu na zdarzenia, które wystąpiły wcześniej.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, ustawodawca nie przewidział nietypowej sytuacji, w której się ona teraz bez swojej winy znajduje. Została pozbawiona możliwości korzystania z usług systemu, mimo że w żadnym momencie nie dopuściła się naruszenia prawa, a zawierając układ ratalny zadziałała na podstawie prawa i w jego granicach.
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że w orzecznictwie niejednokrotnie wskazywano na możliwość odchodzenia od wyników wykładni językowej, jeżeli znajduje to silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. powołany już wyrok WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 512/11). We wskazanym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w przepisach Konstytucji RP (art. 2, art. 32 ust. 1, 67 ust. 2). Wnosząca skargę podkreśliła, że "uświadamiając sobie odrębności tematyczne pomiędzy przedmiotem niniejszej sprawy a przedmiotem rozstrzygnięcia w cytowanym orzeczeniu w pełni podziela ten wniosek i stoi na stanowisku, że zachowuje on swoją aktualność także na kanwie niniejszej sprawy w tym sensie, iż dokonywana bez dogłębnej analizy subiektywnej sytuacji strony wyłącznie literalna interpretacja tego przepisu – a więc taka, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu, również narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP". W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, nie do pogodzenia z powyższymi zasadami jest sytuacja, w której strona wskutek prawnokształtującego działania organów państwowych zostaje postawiona w odmiennej sytuacji prawnej – z mocą wsteczną, pomimo braku swojego zawinienia w zaistnieniu tej sytuacji czy przesłanek do jej zaistnienia. W konsekwencji, zostaje pozbawiona świadczeń przewidzianych ustawowo i wprost wzmiankowanych w konstytucji. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nastąpiło rażące zróżnicowanie jej sytuacji prawnej (uwzględniając wykonanie przez nią układu ratalnego), w której pomimo terminowego poniesienia ciężarów składkowych zostanie pozbawiona dostępu do ekwiwalentnych wobec nich świadczeń – z sytuacją prawną pozostałych uczestników systemu, którzy mając możliwości dokonania zapłaty składek w czasie rzeczywistym, zostali wyposażeni w możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, został przez Sąd I instancji zinterpretowany prawidłowo. Przepis ten określa warunki konieczne dla uzyskania zasiłku, przy czym istotne jest, aby warunki w nim określone spełnione zostały kumulatywnie. Bezrobotny powinien udokumentować okres 18 miesięczny, bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania, w którym łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie są przy tym sporne okresy zatrudnienia skarżącej ani okresy odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, a co za tym idzie okresy, w których składki nie były odprowadzane. Sporne zagadnienie powstało w związku z zawarciem przez skarżącą umowy z ZUS w dniu 8 listopada 2021 r. o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty i stanowiskiem skarżącej, że składki objęte układem ratalnym z 8 listopada 2021 r. są składkami opłaconymi w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 29 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) przewidujących możliwość odroczenia płatności składek oraz rozłożenia należności na raty i dotyczyła należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Stanowisko skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. Warunki odstąpienia od rezultatów wykładni językowej nie zostały bowiem spełnione. Po pierwsze, treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy nie budzi wątpliwości na gruncie wykładni językowej. Przyjęcie więc znaczenia tego przepisu zaproponowanego przez skarżącą kasacyjnie byłoby nie tylko zaakceptowaniem wykładni rozszerzającej, ale również zaaprobowaniem nowej normy porządku prawnego, co jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą podziału władz, jak i z zasadą praworządności. Po drugie, zaproponowana wykładnia jest niezgodna z regułą wykładni systemowej, która mówi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa (J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402). Ustawodawca w badanym przepisie punkt ciężkości położył na samym fakcie opłacania składek, a nie na podleganiu obowiązkowi ich opłacania. Na konieczność zaistnienia przesłanki faktycznego opłacania składek, nawet jeśli nie mają one charakteru obowiązkowego zwraca uwagę Z. Góral [w:] E. Bielak-Jomaa, A. Drabek, M. Paluszkiewicz, E. Staszewska, M. Włodarczyk, T. Wrocławska, Z. Góral, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, art. 71. https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-06-25). Wskazuje bowiem, że ustawodawca expressis verbis nakazuje zaliczanie do okresu warunkującego prawo do zasiłku dla bezrobotnych okresu pracy w rolniczej spółdzielni produkcyjnej w charakterze jej członka, jeśli podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Byłoby jednak możliwe zaliczenie do tego okresu również pracy wykonywanej przez kandydata na członka, o ile faktycznie składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy były opłacane (przez odpowiedni czas i w odpowiedniej wysokości), pomimo braku obowiązku ich odprowadzania (wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 938/06). Na inny przypadek ten autor wskazuje podając przykład możliwości uwzględniania w ramach okresu warunkującego zasiłek dla bezrobotnych okresu pracy w charakterze pomocy domowej. W świetle pierwotnego brzmienia zamieszczonej w komentowanej ustawie definicji pracodawcy mogło to budzić wątpliwości, skoro pracodawcą była tylko taka osoba fizyczna, która prowadziła działalność gospodarczą, zatrudniająca lub mająca zamiar zatrudnienia co najmniej jednego pracownika. Zatrudnienie pomocy domowej w gospodarstwie domowym nie wiązało się zatem z prowadzeniem działalności gospodarczej, w efekcie brak było obowiązku odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Pomimo to WSA w Warszawie uznał w wyroku z 14 czerwca 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 463/06, że decydujące znaczenie należy wiązać i w tym przypadku z faktycznym odprowadzaniem składek. Dokonana w 2005 r. zmiana definicji pracodawcy zamieszczonej w art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy (osoba fizyczna zatrudniająca pracownika nie musi już prowadzić działalności gospodarczej) sprawiła, że rozstrzygnięta przez sąd kwestia przestała być kontrowersyjna.
Pogląd ten jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo cytowany przez Ministra i Sąd I instancji wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1880/17, czy wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 413/20, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ma więc podstaw do odmowy zastosowania w sprawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, gdyż z porównania sytuacji innych podmiotów, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie wynika skutek dyskryminacji dla osób prowadzących działalność pozarolniczą. Wszelkie argumenty odnoszące się do art. 2, art. 31 ust. 2 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, obecne w ww. wyrokach NSA, z podanych już wyżej względów nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ brak jest dla nich uzasadnienia. Nie ma też podstaw do powielania w niniejszej sprawie tez zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ponieważ odnosiły się one do innych stanów faktycznych i prawnych. Przede wszystkim w niniejszej sprawie nie istniał problem braku obowiązku opłacania składki. Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z art. 2 Konstytucji uzależnienie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia określonych wymagań, w tym związanych z okresem pracy i poniesieniem składek na fundusze służące świadczeniom socjalnym, jeśli nie naruszają zasad równości podmiotów objętych tymi wymaganiami. Analiza zaś art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że nie ustanawia on wprost prawa do określonego rodzaju świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Powyższy przepis stanowi jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych. Z powyższymi poglądami koresponduje stanowisko wyrażane w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Ugruntowany jest pogląd, że swoboda ustawodawcy kształtowania zakresu i form oraz konkretyzowania treści praw socjalnych jest daleko idąca. Nie budzi zatem wątpliwości, że konstytucyjnie dopuszczalne i mieszczące się w swobodzie ustawodawcy do określenia zakresu zabezpieczenia społecznego jest uzależnienie prawa jednostki do świadczenia z tytułu bezrobocia od spełnienia przez nią warunku współtworzenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Pracy, z którego świadczenia są wypłacane (por. wyroki TK z 27 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 41/07, publ. OTK-A 2010/1/5 oraz z 31 lipca 2014 r. sygn. akt SK 28/13, publ. OTK-A 2014/7/81).
Nie jest więc dopuszczalne zrównanie skutków prawnych opłacania składek na ubezpieczenie społeczne ze skutkami opłacenia składek w przyszłości na podstawie umowy o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Zwrócił na to uwagę WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 24 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1057/06 wskazując, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, bez wpływu przy tym pozostaje "fakt późniejszego regulowania zaległości ubezpieczeniowych w systemie ratalnym".
Podsumowując, skoro skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przez wymagany okres 365 dni, a nie dotyczy jej również zastrzeżenie z art. 104b ust. 2 ustawy - to nie sposób przyjąć, że została spełniona przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, warunkująca nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przepisy te wyłożył właśnie w sposób przedstawiony powyżej. Takiemu rozumieniu regulacji art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można zarzucić błędnej wykładni, stąd zarzuty w tym zakresie wyartykułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należało uznać za nieuzasadnione.
Z tych powodów uznając, że zarzuty kasacyjne nie były usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.