I OSK 2713/23

I OSK 2713/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 391/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-22
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 391/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 grudnia 2022 r. nr DO-II.7610.217.2022.KC w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 391/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "Skarżąca", "PKP", "PKP S.A.") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 15 grudnia 2022 r. nr DO-II.7610.217.2022.KC w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141
§ 4 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezgodną z zebranym materiałem w sprawie ocenę stanu faktycznego sprawy, brak uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, i ustalenia nie mające potwierdzenia
w zebranym materiale dowodowym sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi.
II. naruszenie prawa materialnego tj.:
a) art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948 ze zm., dalej: "ustawa z 8 września 2000 r.") poprzez nie zastosowanie i przyjęcie, że w realiach faktycznych niniejszej sprawy, pomimo, iż nie ma przeszkód prawnych do zmiany decyzji związanych, to brak jest możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie w sytuacji kiedy sprawa dotyczy gruntu wobec którego zachodzą istotne wątpliwości co do jego faktycznego wykorzystania na cele związane z prowadzeniem ruchu kolejowego (zajęcie pod linie kolejową), podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż uwłaszczenie PKP na podstawie ww. art. 37a ust. 1 obejmuje grunt wchodzący w skład linii kolejowej i zarówno w decyzji nr 4752/2015 Wojewody, jak i we wniosku o zmianę tej decyzji, pozostaje w takich samych granicach ewidencyjnych, a zmiana dotyczy jedynie numeracji działek ewidencyjnych;
b) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja Wojewody z 10 grudnia 2015 r. niewątpliwie stanowi przykład decyzji administracyjnej na podstawie której strona (w tym przypadku PKP S.A.) nabyła konkretne uprawnienie, tj. prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. 5,60 ha z obrębu [...], wraz z prawem własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie, w sytuacji, kiedy decyzja ta jest decyzją deklaratoryjną a nie konstytutywną, stąd decyzja taka nie stanowi przysporzenia w sferze materialnoprawnej, gdyż nabycie wynika z mocy samego prawa, a nie z decyzji.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło
w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty i przedstawiona na ich poparcie argumentacja oderwane są od realiów sprawy i argumentów uzasadnienia Sądu I instancji. W szczególności nie wyjaśniono, na jakiej podstawie w skardze kasacyjnej zarzucono, że rozstrzygnięcie dotyczy odmowy zmiany decyzji "na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Nie zostało też uzasadnione twierdzenie, że stanowisko organów i Sądu I instancji co do dopuszczalności zastosowania trybu z art. 154 k.p.a. zostało wyrażone bez dokonania ustaleń co do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wzajemnie sprzeczne i niezgodne ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji są też twierdzenia, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że "nie jest możliwe wzruszenie decyzji uznaniowych" oraz, że w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazuje, "iż nie jest dopuszczalna zmiana decyzji związanej".
Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot żądania. Skarżąca wniosła w trybie art. 154 k.p.a. o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2015 r. nr 4752/2015, stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności zabudowanego gruntu, zajętego pod część linii kolejowej [...] oraz linii [...], położonego w powiecie w [...], gminie [...], oznaczonego jako projektowana działka nr [...] o pow. 5,60 ha z obrębu [...] oraz stwierdzającej nabycie z tym samym dniem przez Polskie Koleje Państwowe S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W ww. decyzji Wojewoda zatwierdził również podział działki nr [...] o pow. 5,7500 ha na projektowane działki nr [...] (droga) o pow. 0,1450 ha oraz [...](teren kolejowy) o pow. 5,60 ha, uwidoczniony na "Mapie Sytuacyjnej nieruchomości niehipotekowanej, oznaczonej
w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] z projektowanym podziałem", przyjętej do kolejowego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w dniu 27 sierpnia 2013 r., pod nr. 6511-20op/13. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zidentyfikowano zatem treść decyzji objętej żądaniem zmiany.
Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadniono tezy, że mocą decyzji objętej żądaniem zmiany nie doszło do nabycia prawa przez żadną ze stron. W piśmiennictwie wskazuje się, że ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Jakkolwiek pewna kontrowersja dotyczy tego, czy kwestię nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, czy także z decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, to kontrowersja ta nie ma znaczenia w niniejszym przypadku. Natomiast utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień lub też treścią jej rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą natomiast już decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania obowiązków w zakresie wskazanym w decyzji. Analogicznie sytuacja wygląda w przypadku decyzji deklaratoryjnych (pomijając sporną kwestię co do zasadności podziału na decyzje deklaratoryjne i decyzje konstytutywne), ustalenie, czy na mocy tych decyzji strona nie nabyła prawa, wymaga odwołania się do osnowy takiej decyzji. Pogląd, według którego decyzje deklaratoryjne nie tworzą praw dla strony, nie uwzględnia bowiem, że treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji deklaratoryjnej może być zarówno autorytatywne potwierdzenie uprawnień, które strona nabyła z mocy prawa, jak i wygaśnięcie tych uprawnień z mocy prawa lub stwierdzenie, że na stronie ciążą z mocy prawa pewne obowiązki albo stwierdzenie wygaśnięcia tych obowiązków
z mocy prawa (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 154 i powoływana tam literatura).
Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że na mocy decyzji ostatecznej doszło do nabycia określonych uprawnień przez strony. Decyzja objęta żądaniem zmiany stwierdza nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, zaś przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Jakkolwiek decyzja stwierdza skutek powstały ex lege, to ukształtowała sytuację prawną zarówno Skarżącej, jak i Skarbu Państwa, stwierdzając nabycie przez te podmioty praw określonych w rozstrzygnięciu decyzji.
Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych
w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione
w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Powyższe czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141
§ 4 p.p.s.a.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. i art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP. Jak wyżej wskazano, tryb wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji objętej żądaniem zmiany nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek art. 145 § 1 k.p.a. Prawidłowe jest natomiast stanowisko Sądu I instancji, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a., możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego, skutkowałoby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Nie można także instytucją zmiany decyzji zastępować trybów nadzwyczajnych wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności.
Wniosek PKP S.A. z dnia 7 grudnia 2016 r. inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie oparty został o art. 154 § 1 k.p.a. i na tej też podstawie organy procedowały. Z uwagi na zakres wniosku brak było podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 37a ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., czy też inicjowania odrębnego postępowania z urzędu. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana, zgodnie z brzmieniem wniosku Skarżącej kasacyjnie, w jednym z trybów nadzwyczajnych. Przepis art. 37a ust. 1 powołanej powyżej ustawy znajduje natomiast zastosowanie w postępowaniach dotyczących przejścia na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład linii kolejowych. Zatem całkowicie niezasadne jest żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia.
Skarżąca domagała się zmiany decyzji wydanej w trybie art. 37a ustawy
z 8 września 2000 r. podnosząc, że dostrzega w decyzji Wojewody z 10 grudnia 2015 r., nr 4752/2015, wady tkwiące w samej decyzji, jak podnoszona przez Skarżącą kwestia nieprawidłowego podziału działki ewidencyjnej nr [...]. Tę okoliczność PKP S.A. wywodzi z faktu uprzedniego wydania w dniu 24 listopada 2015 r. przez Wojewodę decyzji nr 424/III/2015 w przedmiocie podziału działki nr [...]. Jednakże, zdaniem zasadnej oceny Sądu I instancji, Skarżąca ma do dyspozycji dedykowane dla takich naruszeń inne tryby nadzwyczajne niż tryb z art. 154 k.p.a., których zainicjowanie winna rozważyć w takiej sytuacji, niezależnie od subiektywnych przekonań Skarżącej wyrażonych w skardze co do powodzenia takich działań. Kontrola decyzji wadliwych, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie jest bowiem dopuszczalna w trybie art. 154 k.p.a.
Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.