I OSK 3100/14

I OSK 3100/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Gd 493/14 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2014-09-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 16 a ust. 1, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 493/14 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 493/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu skargi J. N., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 16a, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, 2a, 3a i 4, art. 25 ust. 1, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania J. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką - I. N.. Organ uznał, że wnioskodawca nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu odwołania J. N., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że J. N. opiekuje się niepełnosprawną matką od pół roku, wcześniej opiekę sprawowały siostry. Do dnia 18 sierpnia 2012 r. wnioskujący odbywał karę pozbawienia wolności. W zakładzie karnym przebywał ponad 7 lat i w trakcie odbywania kary pracował około 2 lat. Od 20 sierpnia 2012 r. do 21 lutego 2013 r. zarejestrowany był jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z dniem 22 lutego 2013 r. utracił status osoby bezrobotnej. Matka odwołującego - I. N. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1993 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Organ wskazał, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej (tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) poprzez wypłatę jej określonej kwoty (art. 16a ust. 6 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Jest to częściowe zrekompensowanie strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z pracy. Musi więc istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z pracy wnioskodawcy a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie to nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczną rezygnację z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania stałej opieki. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna rezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Kolegium wyjaśniło nadto, że określone w art. 16a ust. 1 ustawy, podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego. W odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego (uregulowanego w art. 17 ustawy), warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, podczas gdy przesłanką do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba nie podejmowała pracy lub zrezygnowała z zatrudnienia bądź wykonywania innej pracy zarobkowej. Niewątpliwie są to dwa odrębne świadczenia opiekuńcze, regulowane odrębnymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie sposób zatem przyjąć, aby zawarte w art. 16a ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" obejmowało również swym zakresem okoliczność "niepodejmowania zatrudnienia".
W ocenie organu odwoławczego, J. N. nie spełnia powyższego warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Od momentu opuszczenia zakładu karnego nie pracował i nie zrezygnował z zatrudnienia aby opiekować się niepełnosprawną matką.
J. N. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. podnosząc, że podstawowym powodem, dla którego nie podjął zatrudnienia była konieczność opieki nad niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Gdyby nie ten fakt, z całą pewnością podjąłby zatrudnienie. Zdaniem skarżącego, określona w art. 16a ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia może mieć miejsce również poprzez niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd uznał, że prezentowana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej: "ustawą") nie zasługuje na akceptację. Dokonując wykładni ww. przepisu organy przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Zdaniem Sądu, taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie akt podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13 oraz postanowienie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14) oraz wskazał na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz 567), która precyzuje treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia sformułowano następujące zarzuty:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
1. błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji, polegającą na przyjęciu, że do kręgu osób potencjalnie uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego należą także osoby nie podejmujące zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a nie jedynie osoby, które z zatrudnienia w tym celu zrezygnowały;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji, wyrażające się w przyjęciu, że ograniczenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie do osób rezygnujących z zatrudnienia w celu podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zasadę ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa, co uzasadniać miałoby zastosowanie powyższych norm Konstytucji w celu modyfikacji brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy;
3. błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, iż specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w tym przepisie jest "wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny";
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca;
2. art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji RP, poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby zobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnego, które nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji lecz z zatrudnienia tego nie zrezygnowały, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co doprowadziło do niewyczerpującego ustalenia stanu prawnego rozstrzyganej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty koncentrują się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) uznając, iż skarżącemu pozostającemu bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Sporna kwestia wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 8 października 2014 roku, sygn. akt I OSK 1344/14 oraz z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy, którą zastosował organ nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" może być rozumiane zarówno jako rezygnacja z możliwości podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, jak i jako rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego. Tym bardziej zatem rezultaty wykładni językowej wymagają ich skonfrontowania z rezultatami wykładni systemowej i celowościowej (funkcjonalnej). Należy zwrócić uwagę na istotną zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta uzasadnia dokonywanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, iż okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724), ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Zatem zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również prezentowany w uzasadnieniach ww. wyroków pogląd, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Artykuł 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jak wynika z treści przepisu, wprowadzona nowelizacja wyeliminowała wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmiana ta została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił ponadto, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Językowa wykładnia tego przepisu dokonana w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP, jak wywiedziono wyżej, jest bowiem niedopuszczalna. Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut zaniechania przez Sąd I instancji, wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem rozstrzygnięcia czy obowiązujące do 1 stycznia 2015 r. normy prawa w zakresie specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostają w zgodzie z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego nie jest obowiązkiem sądu tylko jego uprawnieniem. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Dopiero, gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.
Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16 a ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych i uczynił to w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Zatem, nie było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sądowi I instancji nie można również zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 2 i art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.