I OSK 310/16

I OSK 310/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Gd 295/15 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2015-10-14
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 295/15 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 października 2015 r., II SA/Gd 295/15 oddalił skargę R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że kontroli poddana została decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia skarżącemu informacji w zakresie udostępnienia sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych w latach 2005-2014 w okręgu podległym Prezesowi Sądu.
Kwestie sporne w niniejszej sprawie sprowadzają się do ustalenia, czy żądane przez skarżącego w piśmie z 9 czerwca 2014 r. informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a w tej sytuacji czy skarżący musiał wykazać w celu ich uzyskania, że są to informacje szczególnie istotne dla interesu publicznego, a jeżeli tak, czy w rezultacie wykazał istnienie takiego interesu.
W ocenie Sądu zakres przedmiotowy żądania objętego wnioskiem skarżącego mieści się w kategorii informacji publicznych w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej "u.d.i.p.". Co do zasady, treść sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych sporządzonych w latach 2005-2014 może stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zatem żądanie skarżącego przekazania mu kopii sprawozdań znajduje uzasadnienie w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przeważa wykładnia, że za informację przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako swego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (wyrok NSA z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Nadto, informacja przetworzona to taka, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją i jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz musi być poprzedzona złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001, s. 31; R. Stefanicki; Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11 (LEX nr 1135982) uznał, że przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. W pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną. Sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, a ich ilość konieczna do sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11, LEX nr 1149133). Informacja ma charakter przetworzonej, jeżeli do jej utworzenia jest wymagany nakład środków i zaangażowania pracowników, a to negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów (wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, LEX nr 1068557). Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Jest to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Poczynienie tak opisanych zabiegów powoduje, że informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Informacja bowiem, która ma być stworzona z nakładem dodatkowych sił i środków nie powinna służyć tylko indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącego większej społeczności (P. Szustakiewicz (red.) Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014, s. 46).
Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dokonano klasyfikacji informacji publicznej na informację prostą oraz informację przetworzoną, której udostępnienie powinno być uwarunkowane zakresem, w jakim udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).
Realizacja wniosku o dostarczenie sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych, co do zasady, nie wymaga podjęcia tego rodzaju czynności, które nakazywałyby uznać takie żądanie za wniosek o udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Nie zmienia tego stanu rzeczy konieczność ustalenia, jakie informacje zamieszczone w sprawozdaniu, będącym przedmiotem wniosku, podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą państwową lub służbową oraz to, że wraz z udostępnieniem treści sprawozdań należy jednocześnie wskazać, jakie informacje nie zostały udostępnione ze względu na ochronę danych osobowych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub też statystyczna. Te czynności odbywają się poprzez dokonanie tzw. anonimizacji. Sąd podzielił argumentację, że czynność anonimizacji treści aktu (wyroku, decyzji, sprawozdania) nie jest przetworzeniem informacji, a jedynie jej przekształceniem. Sąd nie zakwestionował równocześnie prawa skarżącego do uzyskania informacji o treści tak przekształconych sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych. Prawo do żądania informacji publicznej nie jest jednak prawem nieograniczonym, co wynika z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 u.d.i.p. W określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu.
Odnosząc te uwagi do wniosku skarżącego z 9 czerwca 2014 r. Sąd stwierdził, że żądanie przesłania wszystkich sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych będących w okręgu Sądu Okręgowego w G. z lat 2005-2014, których – jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji sporządzonych zostało było 56 – może istotnie wpłynąć na realizację zasadniczych celów orzeczniczych tegoż Sądu. Jak przekonująco przedstawił to organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oczywistym jest, że dla udzielenia żądanej informacji niezbędne byłoby zaangażowanie co najmniej dwóch pracowników sądu i to na dłuższy okres czasu, również poza normalnymi godzinami pracy, celem dokonania kopiowania, anonimizacji i skanowania sprawozdań. Nie istnieje przy tym program komputerowy czynność tą wykonujący kompleksowo, a usunięcie wszystkich danych wrażliwych musi być dokonane przez konkretnego pracownika sądu, tak więc dla uzyskania dokumentu prawidłowo zanonimizowanego niezbędny jest znaczny wkład intelektualny.
Zakres i sposób wykonywania nadzoru penitencjarnego określa art. 33 Kodeksu karnego wykonawczego stanowiąc, iż sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności. Ma on prawo wstępu w każdym czasie, bez ograniczeń, do tych zakładów, aresztów i miejsc oraz poruszania się po ich terenie, przeglądania dokumentów i żądania wyjaśnień od administracji tych jednostek. Sędzia penitencjarny ma prawo przeprowadzania podczas nieobecności innych osób, rozmów z osobami pozbawionymi wolności oraz badania ich wniosków, skarg i próśb. W świetle powyższego, analiza każdego z anonimizowanych sprawozdań musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji wrażliwych, w tym również odszkodowawcze. Przy tak dużej liczbie sprawozdań z wizytacji przyjmując, że objętość każdego z nich sięga kilkunastu stron, łączna ilość stron wyniesie około 800. Wszystkie wymagałyby wnikliwego przeczytania celem anonimizacji bądź ochrony danych – przeprowadzonej specjalnie na potrzeby zadośćuczynienia oczekiwaniom skarżącego. Biorąc pod uwagę taki zakres pracy oraz ilość spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy powszechne, których głównym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, nie zaś pełnienie roli informacyjnej, realizacja wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie ilościowym wskazanym przez skarżącego, zagrażałaby prawidłowemu funkcjonowaniu Sądu Okręgowego w G. Realizacja celu, jakiemu służyć mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji o funkcjonowaniu i działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów i podmiotów. Z tego też względu prawodawca przewidział ograniczenie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wskazując, że możliwe jest uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Podobny pogląd wyraził również NSA w wyrokach z 5 września 2013 r., I OSK 865/13 i z 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, z 3 października 2014 r. I OSK 602/14, stwierdzając, że ograniczenie wprowadzone art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa.
Jak wynika z akt sprawy, Prezes Sądu Okręgowego w G. zajmując trafne stanowisko co do oceny charakteru żądanej informacji jako przetworzonej, zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Wezwaniu temu jednak skarżący nie uczynił zadość. Rozpatrując sprawę organy obu instancji miały zatem podstawy uznać, że nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego udzielenie wnioskodawcy oczekiwanych przezeń informacji. To natomiast skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Odnośnie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ze skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej pod sygn. akt SK 27/14, o zbadanie zgodności art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Przygotowanie przetworzonej informacji publicznej jest dodatkowym, niezwiązanym bezpośrednio z realizacją powierzonych im kompetencji, zadaniem nałożonym na organy władzy publicznej. Mając na względzie powyższe okoliczności, ustawodawca powiązał obowiązek udostępnienia przez organy władzy publicznej informacji przetworzonej od wykazania, że za jej udostępnieniem przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Brak ograniczeń w dostępie do informacji publicznej mógłby doprowadzić do nadmiernego obciążenia organów państwa, w rezultacie zaś do paraliżu ich bieżącego funkcjonowania. Wprowadzone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obostrzenie znajduje konstytucyjne uzasadnienie w realizacji wartości ochrony porządku publicznego, o której mowa w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o przyznanie od Skarbu Państwa ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, które to koszty nie zostały zapłacone. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. l pkt 1) u.d.i.p. oraz jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem sądu skarżący się nie zgadza, gdyż w świetle art. 3 ust. l pkt 1) u.d.i.p. można wyodrębnić dwa rodzaje informacji publicznej – prostą i przetworzoną, których to charakter jest całkowicie rozłączny. Nie jest w świetle tego przepisu możliwe, aby ta sama informacja mogła być uznawana zależnie od okoliczności za informację prostą lub za informację przetworzoną, również niemożliwe jest, aby informacja prosta stała się bez zmiany jej treści informacją złożoną lub też informacja złożona informacją prostą na skutek zmiany okoliczności czy wnioskodawcy. O zakwalifikowaniu informacji jako prostej lub przetworzonej decyduje sam jej charakter.
Jakkolwiek ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji prostej, a także informacji przetworzonej, w świetle orzecznictwa, jak i doktryny, za informację przetworzoną należałoby uznać taką informację, która powstaje poprzez przetworzenie jednej lub wielu informacji prostych i jest efektem intelektualnych działań na przedstawionych informacjach prostych. Czynnikiem koniecznym jest zatem powstanie przy udziale organu udzielającego informacji jakościowo nowej, odmiennej (jakkolwiek niesprzecznej) od informacji prostych, zawierającą nową, odmienną (jakkolwiek logicznie wynikająca) od informacji prostych treść. Odmienność jakościowa informacji przetworzonej powinna zdaniem orzecznictwa i doktryny wynikać z intelektualnego przetworzenia przez organ udzielający odpowiedzi informacji prostych poprzez stworzenie dodatkowych treści stanowiących indywidualny wkład tego organu będących wynikiem pracy intelektualnej nad informacjami prostymi. To właśnie ten intelektualny wkład wyrażony informacją nową stanowi owo przetworzenie, a co za tym idzie stanowi jedyne dające się wyinterpretować kryterium odróżniające informacje proste od informacji złożonych. Postać, jaką przybierze ten wkład intelektualny, może przybierać różne formy, czy to przez przedstawienie wniosków wynikających z analizy informacji prostych, czy to przez wykazanie nawet w formie tylko odpowiedniego zestawienia powiązań między informacjami (o ile zestawienie to nie wynika z samego wniosku o udzielenie informacji publicznej) – zawsze jednak musi on polegać na powstaniu dodatkowej nowej treści informacyjnej ponad treść stanowiących podstawę informacji prostych. Jak słusznie zauważył to WSA w Bydgoszczy (wyr. z 11 czerwca 2013 r., II SA/Bd 955/12) nie stanowi tego wkładu anonimizacja tj. usunięcie z informacji danych wrażliwych, która to czynność nie niesie za sobą żadnego "wkładu" intelektualnego, a jedynie stanowi czynność o charakterze technicznym. Z faktu bowiem usunięcia danych indywidualnych z treści informacji żadna nowa bowiem informacja nie powstaje. Jak to zauważono w wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2012 r. VIII SA/Wa 1072/11: (...) takie czynności organów jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. (...) O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych czy źródłowych (...).
W niniejszej sprawie istota sporu nie sprowadza się do tego, czy sprawozdania ze sprawowania nadzoru penitencjarnego za lata 2005-2014 są informacją przetworzoną, czy też prostą, ale przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy w/w sprawozdania po dokonaniu na nich anonimizacji będą już stanowiły w stosunku do sprawozdań nie "zanomizowanych" informację przetworzoną czy też nie. W świetle powyższego należy stwierdzić, że nie będą. W wypadku dokonanej anonimizacji bowiem żadna nowa informacja w stosunku do istniejących już w sprawozdaniach nie powstanie.
Z kolei nie budzi wątpliwości fakt, że same sprawozdania z wizytacji Zakładów Karnych stanowią informację prostą i podlegają ujawnieniu nawet bez wniosku, a jedynie na podstawie art. 6 ust 1 pkt 4) lit a) tiret drugie u.d.i.p., co do której zachodzi na podstawie art. 8 ust 3. cyt. ustawy konieczność ich udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej, czego Sąd Okręgowy w G. z nieznanych przyczyn nie dopełnił. Sprzeczne zatem z wykładnią celowościową w/w przepisów jest uznanie, że informacja, która powinna zostać upubliczniona w formie wpisu na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, nie mogłaby być udostępniona wnioskodawcy jak tylko za wykazaniem, że udostępnienie to jest dopuszczalne jedynie w przypadku istotnym dla interesu publicznego. Sam fakt nieudostępnienia powyższej informacji bynajmniej nie zwalnia Prezesa Sądu Okręgowego w G. od obowiązku udostępnienia w/w informacji na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W świetle w/w przepisu obowiązek ten jest niezależny od tego, czy jest to informacja przetworzona czy prosta.
Powołane tu jako dodatkowe kryterium związane z "uciążliwością" zrealizowania wniosku o udzielenie informacji publicznej nie ma tu prawnie żadnego znaczenia. Ustawa w żadnym ze swoich artykułów nie przewiduje takiego uzależnienia wprost, ani też nie da się wskazać żadnego artykułu, z którego taką zasadę dałoby się wyinterpretować. W szczególności nie da się podzielić stanowiska, że informacją przekształconą jest wszystko co wymaga większego wysiłku w udzieleniu odpowiedzi przez organ zobowiązany czy też, że każdy włożony wysiłek w zebranie informacji prostych będzie już czynił z nich informacje przekształcone. Nie budzi wątpliwości, że odpowiedź na szereg wniosków o udzielenie informacji prostych, o które wnioskodawca zawnioskował powinna być mu udzielona niezależnie od tego z jakimi wiązałoby się to kosztami, czy utrudnieniami. Nie bez znaczenia jest tu art. 15 ust. 1 w świetle którego istnieje możliwość obciążenia wnioskodawcy w pewnym stopniu kosztami przekazania w/w informacji, zaś żaden z przepisów ustawy nie przewiduje możliwości odmowy udzielenia informacji przetworzonej ze względu na koszty. Zatem, kryterium dodatkowych (nawet bardzo) uciążliwych obowiązków nie przesądza o tym, czy jest to informacja przetworzona czy nie. Niedopuszczalne jest tym bardziej wtórne kwalifikowanie jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że uzyskanie jej wiąże się z utrudnieniami i nakładem pracy ze strony organu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi.
W świetle powyższej argumentacji uzasadnione staje się postawienie zarzutu uznania za niezgodne z art. 3 ust 1 pkt u.d.i.p. polegającego na bezprawnym zobowiązania skarżącego do wykazania, że wniosek o przedstawienie sprawozdań z wizytacji Zakładów Karnych (jako stanowiący informację przetworzoną) jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. W świetle argumentacji przedstawionej w związku z zarzutem z pkt 1 skargi żądanie takie było nieuprawnione, a co za tym idzie oddalenie wniosku o udostępnienie wyżej wymienionej informacji bezzasadne. W związku z powyższym odmowa udzielenia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej jest niedopuszczalna i stanowi naruszenie w/w przepisu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, tj. błędnej wykładni art. 3 ust. l pkt 1) u.d.i.p. oraz jego niewłaściwe zastosowanie – nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11 oraz z 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci 56 zanonimizowanych sprawozdań z wizytacji zakładów karnych (tj. ok. 800 stron) w zestawieniu z ilością spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy powszechne, których głównym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a nie pełnienie roli informacyjnej przesądza o przyjęciu stanowiska, że wniosek R. S. z 9 czerwca 2014 r. jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej. Przesądza o tym ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia dokumentu wskazanego we wniosku, która jest wielokrotnie więcej niż znaczna i wymaga zaangażowania po stronie organu środków i zasobów niezbędnych dla jego prawidłowego funkcjonowania, co w rezultacie wpłynie negatywnie na zdolność wykonywania przez Sąd Okręgowy w G. jego podstawowej funkcji, jaką jest funkcja orzecznicza. Kolejnym dowodem przemawiającym za powyższą oceną jest fakt, że wytworzenie dokumentu żądanego przez skarżącego R. S. wymaga nie tylko anonimizacji dokumentów zawierających informację prostą, ale również przeprowadzenia szeregu operacji analitycznych i intelektualnych, jak np. ustalenie, czy informacje zamieszczone w sprawozdaniu, będącym przedmiotem wniosku, podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą państwową lub służbową. To powoduje, że w wyniku tych operacji powstaje nowa jakościowo informacja publiczna, niebędącą li tylko sumą informacji prostych, na podstawie których powstała. Tym samym przedmiotową informację Sąd I instancji zasadnie uznał za informację przetworzoną i jej udzielenie uzależnił od wykazania przez skarżącego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.