I OSK 31/20

I OSK 31/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 504/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-10
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.U. i B.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019r., sygn. akt I SA/Wa 504/19 w sprawie ze skargi H.U. i B.U. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 stycznia 2019r. nr DLI-V.4615.12.2019.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od H.U. i B.U. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 504/19 oddalił skargę H.U. i B.U. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 stycznia 2019 r. nr DLI-V.4615.12.2019.MP, którą – po ponownym rozpoznaniu sprawy- utrzymano w mocy decyzję tego organu z 5 grudnia 2018 r., nr DLI.6.4615.240.2018.MT odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014 r. nr DOI-9-7711-377-ASW/14, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 10 lipca 2013 r. nr WG-V.7570.181.2013.EK w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz B. w R. Oddziału w R. z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i nr [..], położonej w gminie R., obręb R. oraz na rzecz H. i B.U. za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i nr [..], położoną w gminie R., obręb R., przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obwodnicy [..] w ciągu drogi krajowej nr [..] i drogi ekspresowej S [..] oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości na rzecz H. i B.U. oraz zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, a w trybie art. 188 p.p.s.a., także o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu, w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji o stosownej treści tj. stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014 r. wydanej w przedmiocie odszkodowania, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Alternatywnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości;
2) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., przez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, iż planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania;
3) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555; dalej: rozporządzenie), przez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu m.in. takich kwestii, jak szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitacja gleby;
4) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przez sporządzenie nieprawidłowej tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości, polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa, pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą R., gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic G., O. czy E.;
5) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia przez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęcie nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku;
6) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia przez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych;
7) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia przez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku. Tym samym, w ocenie skarżących, analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informację uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, iż w ogóle takich transakcji nie było. Błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości.
II. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2200 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 (winno być § - przyp. NSA) k.p.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. obniżającej należne skarżącym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalone w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 (winno być § - przyp. NSA) k.p.a., przez oparcie się na operatach szacunkowych zawierających liczne błędy, mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, które nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. przez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości co do wyników postępowania dowodowego;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów, wskazując, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Tym samym, skoro strona skutecznie podważyła prawidłowość operatu szacunkowego to i sama decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest błędami, a wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwalifikuje się ona do wyeliminowania z obrotu prawnego ze względu na rażące naruszenie prawa oraz wydanie decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Ponadto kwota odszkodowania wynikająca z operatu szacunkowego, w ocenie strony skarżącej nie jest odszkodowaniem słusznym, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w dniu 10 września 2013 r. w stosunku do rzeczoznawcy sporządzającego operaty w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zatem sam fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego powinien rzutować na okoliczność, iż sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania operaty nie mogą być podstawą do wydawania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości zajęte pod realizację inwestycji drogowej. Tym samym, w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie operaty szacunkowe zostały sporządzone wadliwie. Biegły, wbrew twierdzeniom Sądu, nie przyjął do porównania nieruchomości podobnych, gdyż wywłaszczone działki skarżących były nieruchomościami rolnymi zabudowanymi oraz w pełni zmeliorowanymi, a przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości był wyłącznie działkami rolnymi. Biegły rzeczoznawca nie określił alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości, wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycję drogową. Ponadto z powodu działalności rzeczoznawcy, przy określaniu wartości gruntów zajętych pod budowę drogi, zostało przeciw niemu wszczęte postępowanie dyscyplinarne zakończone wymierzeniem kary upomnienia, biegły powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu, a sporządzone przez niego operaty szacunkowe nie mogły być podstawą ustalenia wysokości słusznego odszkodowania. Ponadto z protokołów załączonych do akt sprawy wynika, że biegły w ogóle nie był na wywłaszczonych nieruchomościach, a zatem operaty oparł na nieprawdziwych i nierzetelnych informacjach, których ponadto nawet nie zweryfikował w terenie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zaaprobował postępowanie przeprowadzone przez organy, w którym dopuszczono się szeregu naruszeń, a przede wszystkim decyzja odszkodowawcza została oparta na nierzetelnych i niewłaściwe sporządzonych operatach szacunkowych, zaniżających znacząco wartość nieruchomości.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że decyzja w przedmiocie odszkodowania, objęta postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie jej nieważności, była przedmiotem kontroli sądowej. Skarga na nią została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r. I SA/Wa 1735/14. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny z dniem 5 maja 2015 r., sporządzone zostało również jego uzasadnienie. Jakkolwiek w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania, jak też na etapie skargi do sądu administracyjnego, skarżący kwestionowali sporządzone operaty, to nie przedłożyli ówcześnie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd w wyroku I SA/Wa 1735/14 przeprowadził kontrolę decyzji odszkodowawczej również w zakresie dotyczącym operatu jako materiału dowodowego w sprawie, aprobując stanowisko organów co do jego miarodajności jako podstawy ustalenia odszkodowania. Dopiero oceny operatów szacunkowych sporządzone przez organizację zawodową rzeczoznawców z 30 czerwca 2015 r. stały się podstawą do złożenia wniosków o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Powstaje w tej sytuacji zagadnienie, czy taka następcza krytyczna ocena operatu szacunkowego wykorzystanego w sprawie ustalenia odszkodowania, rozstrzyga o wydaniu decyzji odszkodowawczej w warunkach nieważności. Skutku takiego nie przewiduje wprost żaden przepis. W tej sytuacji pozbawione podstaw jest wskazywanie na podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano na taką wadę decyzji, jak też nie wskazano przepisu, w oparciu o który należałoby przyjąć, że następcza krytyczna ocena operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców skutkuje nieważnością decyzji wydanej w oparciu o taki operat, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie mógł odnieść skutku, brak jest bowiem podstaw do zastosowania tego przepisu. Ma on charakter blankietowy w tym znaczeniu, że dla swojego zastosowania wymaga wskazania przepisu, który przewiduje skutek nieważności ze względu na określona w tym przepisie wadę. W odniesieniu do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie przepisu takiego brak.
Do rozważenia wobec powyższego pozostaje druga z podstaw nieważności wskazanych w skardze kasacyjnej, a jednocześnie podana we wniosku o stwierdzenie nieważności, a mianowicie przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba jednak przypomnieć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadzoru nie prowadzi ponownie postępowania co do istoty sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową i nie ustala ponownie odszkodowania, lecz rozważa, czy decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa o charakterze rażącym. Rażące naruszenie to naruszenie kwalifikowane ze względu na swą oczywistość w dacie podejmowania decyzji lub wagę naruszenia lub wywołane skutki. Aby ustalić przesłankę rażącego naruszenia prawa organ nadzoru najpierw musi stwierdzić, że przy wydaniu decyzji dotychczasowej doszło do naruszenia prawa, a następnie ocenić, czy naruszenie to było rażące.
W dacie wydania decyzji dotychczasowej organ dysponował operatem szacunkowym. Operat ten został poddany ocenie przez organ, a ocena ta podlegała kontroli sądowej w wyroku I SA/Wa 1735/14. Ocena miała charakter merytoryczny, to jest odniesiono się do poszczególnych, kwestionowanych przez strony elementów wyceny i zastosowanych przepisów. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustawodawca przewidział dla rzeczoznawców sporządzających operaty pewien zakres kompetencji, wchodzących w zakres wiedzy fachowej. Sama idea oparcia odszkodowania o wycenę rzeczoznawcy, czyli o dowód z opinii biegłego zakłada, że szacunek wymaga wiedzy fachowej. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ze względu na specjalistyczny charakter wiedzy rzeczoznawcy majątkowego, ustawodawca przewidział też tryby weryfikowania operatów z punktu widzenia tej wiedzy, poddając je ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, o czym stanowi art. 157 ust. 1 u.g.n. W ramach tej oceny nie dokonuje się jednak oceny prawidłowości określonej wartości ani jej nie koryguje, w ocenie wskazuje się czy błędy i nieprawidłowości miały wpływ na określoną wartość, bez podania, czy wartość ta została zaniżona czy zawyżona (takie też zastrzeżenia zawiera ocena sporządzona w niniejszej sprawie – s. 6 oceny z 30 czerwca 2015 r.). Inny jest zatem zakres i charakter oceny operatu dokonywanej przez organ administracji w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, a inny w przypadku organizacji zawodowej rzeczoznawców. Z tego powodu nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n, który do kompetencji rzeczoznawcy zastrzega wybór podejścia, metody i techniki szacowania. Ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców dotycząca prawidłowości szacowania przekracza zatem zakres, w jakim oceny operatu może dokonać w postępowaniu organ administracji. Oparcie się na ważnym operacie, następnie pozbawionym waloru opinii, nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa.
Rażącego charakteru naruszenia nie można też przyjąć z powołaniem się na skutki wywołane decyzją, albowiem opinia organizacji rzeczoznawców nie zawiera szacunku nieruchomości, nie może zatem stanowić podstawy do uznania, że ustalone odszkodowanie odbiega w sposób nieakceptowalny od słusznego odszkodowania.
W dacie porządzenia oceny z 30 czerwca 2015 r. obowiązywał jeszcze art. 157 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Należy zwrócić uwagę, że skutek ten powstawał nie z mocą wsteczną, niwecząc wszelkie skutki wywołane wykorzystaniem krytycznie ocenionego operatu, ale dopiero od dnia wydania oceny negatywnej organizacji rzeczoznawców. W rozpoznawanym przypadku miało to miejsce już po wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania, a także po uzyskaniu przez nią przymiotu prawomocności. Wydając decyzję objętą postępowaniem nadzorczym organ dysponował zatem operatem, a późniejsza utrata przez niego cechy opinii o wartości nieruchomości nie stanowi w prosty sposób podstawy do uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa o charakterze kwalifikowanym. Po pierwsze, taki kwalifikowany rodzaj naruszenia nie wynika z samej oceny operatu, jak bowiem w niej zastrzeżono, nie szacuje ona wartości nieruchomości .
Po drugie, należy uwzględnić, że decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym była poddana kontroli sądu. W prawomocnym wyroku I SA/Wa 1735/14 w szczególności stwierdzono, że zarówno biegły, jak i organy orzekające w sprawie, prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, a zarzuty skargi dotyczące analizy rynku nieruchomości rolnych zamiast nieruchomości drogowych uznano za chybione gdyż w sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia uznano za nieuzasadnione. Zaakceptowano w sprawie również dobór nieruchomości podobnych. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, jeżeli decyzja była już przedmiotem kontroli sądowej, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi co do zasady zamyka drogę administracyjną, ale tylko w zakresie stwierdzania nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (por. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09). Ograniczenia w możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzeniu nieważności decyzji, wobec której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, wynikają z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 153 p.p.s.a. przewiduje związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w zakresie tego, co było przedmiotem orzeczenia, a wynika z uzasadnienia zapadłego wyroku (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156). Prawomocny wyrok wydany w sprawie decyzji ustalającej odszkodowanie zawiera wiążącą ocenę prawną co do prawidłowego zastosowania w sprawie art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia, zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły zatem wywrzeć skutku.
Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 4 ust. 16 u.g.n, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się ponownie postępowania co do istoty, w tym przypadku nie ocenia się ponownie operatu szacunkowego i nie wycenia nieruchomości. Sąd I instancji, z uwagi na przedłożoną ocenę operatu zasadnie uznał, że jako dowód w postępowaniu zwyczajnym był on dotknięty wadami. Prawidłowo jednak stwierdził, że wadliwość ta nie świadczy o kwalifikowanej wadzie decyzji. Nie można bowiem mówić o oczywistości naruszenia prawa w sytuacji, gdy wadliwości operatu (bez stwierdzenia wpływu na wynik postępowania) nie są oczywiste, lecz są wynikiem weryfikacji przeprowadzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, w zakresie pełnym, obejmującym wiadomości specjalistyczne i wiedzę fachową. Inny zatem będzie skutek przedłożenia takiej oceny jako dowodu w postępowaniu zwyczajnym, a inny w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej. Ubocznie można zauważyć, że praktyka oceny operatów szacunkowych w warunkach funkcjonowania art. 157 ust. 1a u.g.n. została uznana za powód od uchylenia tego przepisu, albowiem w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia (uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1560).
Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania tylko w pewnych szczególnych przypadkach może prowadzić do skutku nieważności decyzji. Nie jest zatem trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a, jak bowiem wskazano, przedłożona opinia dotycząca operatu bynajmniej nie dowodzi, że odszkodowanie zostało przyznane w zaniżonej wysokości, a wady operatu miały wpływ na określenie wartości w takim stopniu, że skutki wywołane decyzja nie mogą zostać zaakceptowane. Trzeba też zauważyć, że Sąd I instancji kontrolował decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie dotyczącym ustalenia odszkodowania. Tymczasem zarzuty dotyczące przepisów postępowania dotyczą postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji dotychczasowej, a nie decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Nie mogły zatem one odnieść skutku na etapie kontrolowania decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skoro nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Nie określono w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. w toku postępowania nieważnościowego.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.