I OSK 3096/23

I OSK 3096/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1915/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-05-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 § 1, 80, 79a, 10 § 2 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1915/22 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.NP/4115/334/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.NP/4115/334/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz E.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1915/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.M. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.NP/4115/334/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 4 maja 2022 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A.B. posiadającą Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 29 czerwca 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji ze stwierdzeniem, iż nie da się ustalić daty jej powstania.
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta B. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną wydania decyzji odmownej organ wskazał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r.").
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzję odmowną Kolegium uzasadniało natomiast brakiem spełnienia przez skarżącą przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną, to nie sposób przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się nią, rzeczywiście musiała zrezygnować z zatrudnienia. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że matka skarżącej jest osobą leżącą, a jej wynik oceny stanu zdrowia wg skali Barthel wynosi 40 punktów. W ocenie Kolegium, w przeważającym zakresie opieka skarżącej sprowadza się do wykonywania typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które zapewne ograniczają, jednakże nie wykluczają podjęcia pracy przez skarżącą chociażby w niepełnym zakresie, a to warunkuje brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zaznaczył ponadto, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec matki. Opiekę tę skarżąca może dzielić wraz z dwiema siostrami, które wprawdzie są w wieku emerytalnym oraz mieszkają w innych miastach, jednakże nie oznacza to, że nie mogą zaopiekować się matką w zakresie odpowiadającym jej potrzebom.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła E.M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła Kolegium naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 79a k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Na wstępie rozważań Sąd wskazał, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.
Dalej Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżąca nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Nie budził wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, iż z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby matka skarżącej, posiadająca co prawda orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 29 czerwca 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika również, że w ramach opieki nad matką skarżąca pomaga jej wstać, ubiera ją, przygotowuje i podaje posiłki, dba o higienę osobistą, podaje lekarstwa, zawozi do lekarza. Nie są to, zdaniem Sądu, czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opieką innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dlatego też, w ocenie Sądu, zakres opieki nie wymusza na skarżącej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Z materiału dowodowego, w żaden sposób nie wynika bowiem, iż matka skarżącej, nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącej.
Sąd I instancji, wskazując na poglądy orzecznictwa prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. W niniejszej sprawie skarżąca ma rodzeństwo, i jedynie w odniesieniu do jednej z sióstr skarżąca wykazała, że od 23 lipca 2022 r. nie ma, przynajmniej czasowo, możliwości sprawowania osobistej opieki nad matką, jednak nie zostało wykazane, aby takiej możliwości nie miała wcześniej, ani też nie zostało wykazane, aby siostry nie były w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez finansowanie pomocy w opiece nad nią, ani też, aby skarżąca nie była w stanie uzyskać od sióstr, zwrotu przypadającej na nich części świadczeń alimentacyjnych, stosownie do treści art. 140 § 1 k.r.o., w sytuacji gdyby istotnie spełniła je wobec matki w części obciążającej siostry.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając go w całości, zarzuciła:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, polegające na uznaniu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą sprawować lub finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostałe jej dzieci mogą sprawować bądź finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.,
b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez wadliwą wykładnię, to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, polegające na uznaniu, iż w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne występuje jedno z dzieci niepełnosprawnego rodzica – wykazanie związku przyczynowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga wykazania przez wnioskodawcę istnienia okoliczności uniemożliwiających pozostałemu rodzeństwu sprawowanie osobistej opieki nad niepełnosprawnym rodzicem lub jej finansowania podczas gdy w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wykazania rzeczonych okoliczności, a pojęcie związku przyczynowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w żaden sposób nie odnosi się do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli nie zostaną wykazane okoliczności uniemożliwiające pozostałemu rodzeństwu sprawowanie osobistej opieki nad niepełnosprawnym rodzicem lub jej finansowanie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.,
c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym zaistniał związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zakres przedmiotowej opieki, w tym pomoc przy wstawaniu z łóżka, poruszaniu się, korzystaniu z toalety, konieczność czuwania, aby matka skarżącej nie wyrządziła sobie krzywdy realizuje przesłankę stałej lub długotrwałej opieki, wykluczającej podjęcie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie rozpatrzyły we właściwy sposób materiału dowodowego, w tym:
- błędne ustaliły, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przez skarżącą przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowania celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres przedmiotowej opieki nie wypełnia przesłanki stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia, podczas gdy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zakres przedmiotowej opieki, w tym pomoc przy wstawaniu z łóżka, poruszaniu się, korzystaniu z toalety, konieczność czuwania, aby matka skarżącej nie wyrządziła sobie krzywdy realizuje przesłankę stałej lub długotrwałej opieki, wykluczającej podjęcie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- nie zweryfikowały należycie możliwości majątkowych sióstr skarżącej w zakresie partycypowania przez nie w finansowaniu opieki nad ich niepełnosprawną matką lub istnienia przeszkód uniemożliwiających im sprawowanie osobiście opieki
co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowania przez skarżącą, a podjęciem i sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, że siostry skarżącej nie mają możliwości sprawowania opieki nad matką bądź partycypowania w jej finansowaniu, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę
b) art 151 P.p.s.a. w zw. z art 79a § 1 k.p.a. w zw. z art 10 § 2 i 3 k.p.a. – polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie zapewniły stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, iż:
- skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką rzeczywiście musiała rezygnować z pracy,
- siostry skarżącej mogą sprawować osobiście opiekę nad niepełnosprawną matką lub partycypować w jej finansowaniu,
a gdyby skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, iż:
- zakres i rozmiar czynności, jakie skarżąca wykonuje opiekując się matką implikowały konieczność rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- siostry skarżącej z obiektywnych przyczyn nie mogą sprawować osobiście opieki nad niepełnosprawną matką oraz partycypować w jej finansowaniu,
co mogłoby skutkować przyznaniem jej przedmiotowego świadczenia, a skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
W środku zaskarżenia sformułowano zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego jak i materialnego, przy czym za istotę sporu uznać należy zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy koniecznością rezygnacji przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Rozstrzygnięciem objąć należało również kwestię, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być wskazywana przez organ i Sąd Wojewódzki okoliczność, że dwie siostry strony (w równym stopniu zobowiązane względem niepełnosprawnej do alimentacji) opieki takiej nie podejmują. Nadto zakwestionowany w sprawie został zakres czynności opiekuńczych, które w podjętych rozstrzygnięciach uznane zostały za "typowe czynności dnia codziennego", które strona może wykonywać utrzymując jednocześnie aktywność zawodową.
Rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powołany przepis ustawy określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment złożenia wniosku o przyznanie tej formy pomocy.
Zauważyć należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, po pierwsze zauważyć należy, że tak organy jak i Sąd Wojewódzki nie zakwestionowały samego faktu zaprzestania przez skarżącą zatrudnienia. Z załączonych do akt sprawy świadectw pracy wynika, że skarżąca zatrudniona była od 2016 r. do 2021 r. w (...) natomiast w (...) w okresie od dnia 22 września 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. Stosunek pracy w drugiej z powołanych firm ustał w wyniku wypowiedzenia go przez pracownika. Istotnym jest, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 4 maja 2022 r. Bez wątpienia zauważyć należy korelację pomiędzy powyższymi faktami, prowadzącą do wniosku, że skarżąca bezsprzecznie zaprzestała świadczenia pracy w związku z koniecznością opieki nad matką. Poza sporem w sprawie jest również, że matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku (86 lat – na datę orzekania przez Sąd I instancji), legitymuje się Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 29 czerwca 2021 r., z którego wynika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, zaś daty powstania niezdolności nie da się ustalić. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 14 czerwca 2022 r. wynika, że matka skarżącej cierpi na wieloogniskowe uszkodzenie mózgu w następstwie uogólnionej miażdżycy, przebytych dwóch udarów niedokrwiennych, zespołu psychoorganicznego otępiennego z depresją i zaburzeniami psychotycznymi. Pozostaje również w stałym leczeniu psychiatrycznym. W zaświadczeniu wskazano, że "zaawansowane zmiany chorobowe powodują potrzebę stałej opieki ze strony rodziny również pomocy w podstawowych czynnościach codziennych". Ze znajdującej się w aktach sprawy karty oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel wynika, że skarżąca przy wykonywaniu większości czynności wymaga pomocy, m.in. w karmieniu, przemieszcza się z pomocą fizyczną jednej lub dwóch osób, potrzebuje pomocy przy wykonywaniu czynności higienicznych i korzystaniu z toalety, nie jest w stanie przemieszczać się po schodach, wymaga kompleksowej pomocy przy ubieraniu i rozbieraniu a także sporadycznie nie jest w stanie kontrolować potrzeb fizjologicznych. Z oświadczenia z dnia 5 sierpnia 2022 r. wynika, że skarżąca zamieszkuje wraz z mężem w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawną matką, a także synem i jego rodziną. Z uwagi zaś na pogarszający się stan matki, była zmuszona zrezygnować z pracy zarobkowej. W oświadczeniu wskazano również, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie podnieść się z łóżka i wymaga pomocy skarżącej. Cierpi również na schorzenia psychiczne, które uniemożliwiają jakiejkolwiek innej osobie zajmowanie się nią (stany lękowe, krzyk, płacz). W opinii pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad ze skarżącą wynika, że A.B. wymaga całodobowej opieki w codziennym funkcjonowaniu.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że wykonywane przez skarżącą działania jednoznacznie wskazują na szeroki zakres czynności pomocowych, ich czasochłonność oraz bezpośredni związek z aktualnym brakiem podejmowania przez stronę aktywności zawodowej. Nieuprawnione w związku z tym było stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę nie koliduje z możliwością podjęcia ponownego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a także nie pozostawało bez wpływu na rezygnację przez skarżącą z dotychczasowego zatrudnienia. Nie sposób zaakceptować i uznać za dopuszczalne, by osoba potrzebująca pomocy w poruszaniu się w obrębie miejsca zamieszkania, wymagająca niekiedy pomocy przy spożyciu przygotowanego posiłku – ograniczona nawet w zakresie samodzielnego opuszczenia łóżka, wymagająca przy tym wsparcia w czynnościach samoobsługowych (ubieranie, korzystanie z toalety, wymiana pampersów - w porze nocnej, mycie) – mogła pozostawać bez stałej obecności i opieki osoby trzeciej. Nawet gdyby skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia i – jak sugeruje Sąd Wojewódzki – podjęła próbę dostosowania aktywności zawodowej do opieki nad matką, nadal równolegle nie mogłaby wypełniać obowiązków związanych z pracą i opieką. Trudno bowiem uznać za słuszną i niegodzącą w godność osoby niepełnosprawnej sytuację, gdy wymaga się od niej oczekiwania, aż opiekun powróci z pracy i udzieli jej wsparcia np. w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb fizjologicznych, czy podania posiłku lub przemieszczenia się. Pozostawienie niepełnosprawnej matki, zmagającej się ze wskazanymi wyżej dolegliwościami nawet na kilka godzin samej, skutkowałoby jej unieruchomieniem i praktycznym uzależnieniem w funkcjonowaniu od momentu powrotu opiekuna.
Oceniając związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką, odnieść go należy do zakresu opieki, który obejmuje tak czynności wykonywane w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i działania stricte obsługowe. Sąd Wojewódzki zdaje się nie zauważać, że opieka nad osobą niepełnosprawną to nie tylko działania o charakterze obsługi, ale i równie istotne, wymagające zaangażowania i czasu - obowiązki związane z prowadzeniem domu, których osoba wymagająca pomocy nie jest w stanie zrealizować samodzielnie. Sytuacja opiekunów osób niepełnosprawnych obejmuje więc tak działania czysto pomocowe (typu: podawanie leków, mycie, karmienie, czynności higieniczne, itp.), jak i czynności uznawane za "codzienne", powszechnie wykonywane w każdej rodzinie, jak: przygotowanie posiłku, sprzątanie, pranie. Istotnym jest, że nawet podczas tych "codziennych" zadań, opiekun niepełnosprawnego, musi być jednocześnie gotowy do świadczenia pomocy. Nierzadko jest zmuszony do ciągłego czuwania nad podopiecznym, co czyni codzienne, typowe obowiązki dużo bardziej absorbującymi i czasochłonnymi. Należy mieć na uwadze, że wpisują się one w codzienność opiekunów osób niezdolnych do samodzielnego wykonania nawet tak wydawałoby się prostych zadań. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi i opiekuńczymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi nawet cały dzień.
Podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się również pieczę nad niepełnosprawnym, gotowość i stałą możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko potrzeba taka zaistnieje i jest sygnalizowana. Stan taki w konsekwencji prowadzi często do braku faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna bądź niemożności jego kontynuowania. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazuje wprawdzie, że nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką strony, oceniając jednocześnie jej stan, jako niewymagający permanentnej i nieprzerwanej opieki. Zdaje się więc nie zauważać, że dokonuje oceny sytuacji dotyczącej wsparcia dla osoby w podeszłym wieku (86 – letniej), obarczonej niepełnosprawnością ruchową oraz dodatkowymi schorzeniami, a przy tym nie rokującą poprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena całokształtu analizowanej sprawy nie pozwala na przyjęcie, że stan zdrowia i samodzielność w sferze codziennego funkcjonowania osoby podlegającej opiece były na tyle dobre, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy innej osoby w wymiarze, który umożliwiałby opiekunowi równoczesne podjęcie aktywności zarobkowej.
Sąd kasacyjny nie podziela również poglądu Sądu I instancji, szeroko prezentowanego i wielokrotnie powielanego w orzecznictwie WSA w Krakowie, że strona wnioskująca, przed wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ma obowiązek rozważyć alternatywne scenariusze opieki nad osobą niepełnosprawną – a w szczególności kwestie angażujące osoby w tym samym stopniu zobowiązane do alimentacji podopiecznego (w analizowanej sprawie: siostry skarżącej). Podkreślić należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. jasno wylicza przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu kasacyjnego sam fakt istnienia innych zstępnych, posiadających potencjalną możliwość zapewnienia osobiście, bądź za pośrednictwem nakładów finansowych, opieki niepełnosprawnej matce, nie przesądza, że strona może podjąć zatrudnienie, czy też nie musi z niego zrezygnować. Zauważenia wymaga, że zarówno skarżąca kasacyjnie, jak i jej siostry należą do grupy podmiotów w równym stopniu zobowiązanych alimentacyjnie wobec matki. Są tym samym na równi uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnienia wymaga, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa, która z takich osób "powinna" sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Treść podjętego wyboru konkretnej osoby opiekuna, czy też konieczność dokonywania jego oceny przez organ (albo Sąd) nie wynika bowiem z ww. normy prawa. W konsekwencji brak jest również uzasadnienia dla przyznania waloru prawidłowości, decyzji odmawiającej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opartej jedynie na braku poprzedzenia złożenia wniosku o to świadczenie uprzednim "wyczerpaniem" przez stronę innych, potencjalnych sposobów wsparcia osoby niepełnosprawnej – w szczególności możliwości świadczenia takiej pomocy przez inne osoby zobowiązane w tym samym stopniu do alimentacji podopiecznego.
Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie przez organy administracyjne i późniejsze sanowanie przez Sąd Wojewódzki, dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawcę rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23; czy z 29 maja 2024 r., I OSK 1662/23).
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym obowiązku alimentacyjnego sióstr skarżącej wobec matki, jednak podkreśla konieczność rozróżnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w sytuacji, gdy obok wnioskującego (spełniającego warunki do jego przyznania) są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki – od sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przez osobę potencjalnie uprawnioną, a zobowiązaną w dalszej kolejności, a istnieją osoby bliżej spokrewnione. Jak wskazano już wyżej, u.ś.r. w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich, ani też wyłączenia tej możliwości, wobec potencjalnego (zdaniem organu, czy WSA) zapewnienia opieki jedynie w ramach wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez wszystkich zobowiązanych łącznie. Skoro zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z siostrami w grupie osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do nich należy wybór: czy i które z nich wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie opieki osobistej (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia/innej pracy zarobkowej/prowadzenia gospodarstwa rolnego), czy też zapewnią jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi, bądź przekazując stosowną kwotę na zatrudnienie profesjonalnego opiekuna.
W tej sytuacji uznać należy, że Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a sanując ocenę materiału dowodowego wyrażoną przez organy, uchybił przepisom postępowania (art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Za niezasadny należało uznać natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a. i art. 10 § 2 i 3 k.p.a., bowiem podniesione przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie mają istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Zauważenia wymaga, że wywiad środowiskowy został w sprawie przeprowadzony w sposób prawidłowy, natomiast kwestia możliwości sprawowania przez siostry skarżącej opieki nad niepełnosprawną matką i ewentualne dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań sióstr na okoliczność możliwości sprawowania tejże opieki nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Jak już wspomniano powyżej, w orzecznictwie silnie prezentowany jest pogląd, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być posiadanie przez wnioskodawcę rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnego członka rodziny.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie organ uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ocenę okoliczności rezygnacji strony z zatrudnienia, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej matce. Będzie również zobowiązany rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.