I OSK 3086/12

I OSK 3086/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 758/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-09-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 2, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 758/12 w sprawie ze skargi M. K.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 758/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K.-H. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], którą stanowi zabudowana działka gruntu nr ew. 64 o pow. 0,0410 ha w obrębie nr [...], na działki nr 64/1, 64/2 i 64/3. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...], a ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Stołeczny Konserwator Zabytków nie pozwolił m.st. Warszawa na geodezyjny podział nieruchomości. Ponadto, proponowany podział nieruchomości powoduje podział budynku przy ul. [...], posadowionego na działce nr 64, a jak wynika z załączonych do akt rzutów kondygnacji tego budynku z naniesionym przebiegiem odcinków projektowanych granic podziału, projektowana południowo-zachodnia granica podziału nie przebiega wzdłuż płaszczyzny ściany konstrukcyjnej budynku. Tym samym projekt nie spełnia, określonego w art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), obligatoryjnego warunku podziału nieruchomości zabudowanej.
Na skutek odwołania M. K.-H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia 14 marca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepis art. 10 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, z której to zasady wynikają dla organu administracji obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jak wynika natomiast z akt sprawy, stronami przedmiotowego postępowania są m.in. M. P., I. F., P. F. i B. K. Przy czym ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że M. P. nie żyje, a zatem obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy istotnie strona zmarła i w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, kto jest jej następcą prawnym. Z akt wynika również, że do I. F., P. F. i B. K. korespondencja kierowana była na niewłaściwe adresy.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K.-H. Skarżący wskazał, że uchylając decyzję pierwszej instancji organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania i nie wyjaśnił dlaczego powody wskazane przez skarżącego i powołany przez niego materiał dowodowy uważa za niewystarczające do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Skarżący podniósł, że w związku z dochodzeniem przez niego roszczeń dekretowych do przedmiotowej nieruchomości wydano już szereg orzeczeń. Zakładanie zatem przez Kolegium, że w tej sytuacji właściciele trzech lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...], którzy nie byli prawidłowo zawiadomieni o toczącym się postępowaniu dostarczą być może nowych dowodów w sprawie i ocena tych dowodów będzie równoznaczna z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części, jest zdaniem skarżącego nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r. oraz decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 marca 2011 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowane decyzje zostały skierowane do osób nieżyjących – B. K., która zmarła w dniu 3 kwietnia 2002 r. oraz M. P., zmarłego w dniu 22 listopada 2006 r.
Sąd I instancji podał, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k,p,a,, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).
Powyższe oznacza, że B. K. zmarła w dniu 3 kwietnia 2002 r. oraz M. P. zmarły w dniu 22 listopada 2006 r. nie mogli być stroną postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie.
Przepis art. 10 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu. Stroną postępowania administracyjnego jest stosownie do art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie dotyczącej roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), niewątpliwie jest także właściciel wykupionego lokalu będącego w budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości przejętej w trybie powołanego dekretu. W tej sytuacji obowiązkiem organu jest ustalenie prócz kręgu osób, które są byłymi właścicielami nieruchomości warszawskiej lub ich spadkobiercami, także osób, będących aktualnie właścicielami lokali wykupionych w budynkach zlokalizowanych na nieruchomości.
Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową, natomiast uchybienie powyższemu obowiązkowi wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Sąd wskazał, by ponownie rozpoznając sprawę organ określił właściwe strony postępowania i skierował do nich podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.
Z przedstawionych powodów Sąd I instancji stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata wniósł od powyższego wyroku M. K.-H., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie, będące wynikiem błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz błędnego uznania, że wydając zaskarżony wyrok z dnia 7 września 2012 r., WSA w Warszawie uwzględnił skargę skarżącego na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu, tj. niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organów co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszystkie okoliczności dotyczące roszczenia dekretowego skarżącego zostały już dostatecznie wyjaśnione przy udziale wszystkich podmiotów, którym przysługiwał status strony i został zebrany cały niezbędny materiał dowodowy. Cofanie postępowania ponownie do pierwszej instancji z tego powodu, że do właścicieli lokali nr 6 i nr 9 korespondencja była kierowana na niewłaściwe adresy, a współwłaściciel lokalu nr 13 prawdopodobnie zmarł, a organ I instancji tego nie zweryfikował jest, zdaniem skarżącego, zbędnym przewlekaniem postępowania.
Z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia. W niniejszej sprawie WSA nie uwzględniając skargi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w czym skarżący upatruje naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie.
Ponadto podano, że uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony samo przez się nie oznacza, że uczestnik będzie adresatem decyzji kończącej to postępowanie. W sprawach dotyczących roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, podobnie jak w przypadku pozwolenia na budowę, które jest decyzją skierowaną tylko do inwestora, a nie właścicieli działek sąsiednich, którzy uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, wydawane akty administracyjne skierowane są do zgłaszających roszczenie, a nie do wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniach na prawach strony. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną w sprawie jest wadą mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia określenia "skierowanie decyzji do". Jeżeli w trakcie postępowania nastąpi zgon osoby będącej jedynie uczestnikiem na prawach strony i organ nie ustali jej następców prawnych i w konsekwencji umieści tę osobę w rozdzielniku decyzji, to decyzja taka nie narusza prawa w sposób rażący, lecz jest dotknięta wadą dającą postawę do wznowienia postępowania. Następcy prawni mogą bowiem zażądać wznowienia postępowania jako pominięci w tym postępowaniu nie z własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Powyższe naruszenia prawa miały, zdaniem strony, wpływ na wynik sprawy. Gdyby WSA nie zastosował jako podstawy prawnej skarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i zastosował w to miejsce przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., skutkowałoby to uchyleniem decyzji SKO z dnia [...] lutego 2012 r., tak jak żądał tego skarżący, a nie stwierdzeniem jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły, dlatego w postępowaniu kasacyjnym Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. Skarżący nie wykazał, że w sprawie wystąpiły zarzucane w tej skardze naruszania przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie będące wynikiem błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz błędnego uznania, że wydając zaskarżony wyrok Sąd uwzględnił skargę. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za zasadny.
Sąd I instancji stwierdzając w zaskarżonym orzeczeniu, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do tej osoby decyzji powoduje, że decyzja ta jako rażąco naruszająca prawo jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Wskazane uchybienie jest w taki sposób oceniane w orzecznictwie, co potwierdza treść powołanych w zaskarżonym wyroku orzeczeń. Omawiana wada postępowania stanowi także przesłankę nieważności postępowania administracyjnego określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to przepisie jest mowa wprost o nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że stosownie do art. 28 k.p.a., stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją są właściciele wykupionych lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości przejętej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zaskarżona decyzja, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy skierowane zostały m.in. do właścicieli wykupionych lokali – B. K. i M. P. Tymczasem, jak ustalił Sąd, B. K. zmarła w dniu 3 kwietnia 2002 r., zaś M. P. zmarł w dniu 22 listopada 2006 r. (odpisy skrócone aktów zgonu, k. 21 i 24 akt sądowych). Skoro organy skierowały do tych osób wydane w sprawie decyzje to wystąpiła przesłanka nieważności postępowania, której wynikiem mogło być zastosowanie ar. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Wbrew przekonaniu skarżącego takiej treści orzeczenie upoważnia do stwierdzenia, że Sąd uwzględnił skargę, pomimo, że skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z powołanym w zaskarżonym wyroku art. 134 § 1 p.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten obliguje Sąd do zastosowania w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wszelkich przewidzianych przez ustawę środków, jakie okażą się konieczne. Zarówno zarzuty, jak i wniosek sformułowany w skardze nie wiązały Sądu, który w myśl powołanego przepisu, uprawniony był uwzględnić skargę z innej przyczyny niż to podnosił skarżący i stwierdzić nieważność postępowania, pomimo że zgłoszony był wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odniesieniu do dwóch pozostałych zarzutów, niezależnie od tego, że zarzut niezastosowania w sprawie wskazanego przepisu nie może być uznany za prawidłowo sformułowany, to również w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. mógłby być zastosowany wówczas, gdyby postępowanie toczyło się na wniosek następców prawnych B. K. i M. P., którzy zostali pominięci w postępowaniu. Osoby te mogłyby żądać wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast na tego rodzaju wadliwość nie może się skutecznie powoływać inna strona postępowania, która brała w tym postępowaniu udział. Z tego względu zarzut nie mógł być skuteczny.
Niezasadnie zarzucono też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zastosował ten przepis, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez tę normę. Sąd zamieścił także w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania będące wynikiem dokonanej w sprawie oceny prawnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.