I OSK 3084/14

I OSK 3084/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Popowska
Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 102/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-08-29
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
art. 83
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 102/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 102/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych /dalej: Prezes ZUS/ z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej: u.e.r.), odmówił A. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ponieważ wnioskodawca na przestrzeni 42 lat życia udowodnił łączny okres składkowy i nieskładkowy w liczbie 16 lat, 6 miesięcy i 13 dni. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 1 rok, 9 miesięcy i 19 dni tych okresów. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2013 r. wnioskodawca został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Organ nadto zauważył, że niewykonywanie przez wnioskodawcę pracy z powodu pobytu w zakładzie karnym nie może zostać uznane za szczególną okoliczność, uniemożliwiającą spełnienie przesłanki do uzyskania renty w trybie zwykłym, gdyż odbywanie kary jest skutkiem świadomego naruszenia prawa. Nadto, odbywając karę pozbawienia wolności, wnioskodawca nie jest też pozbawiony niezbędnych środków utrzymania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. podniósł, że w dniu 3 czerwca 2004 r. został tymczasowo aresztowany, zaś od 25 lipca 2007 r. przebywa w zakładach karnych, gdzie nie jest możliwe podjęcie odpłatnej pracy. Dla prawidłowego funkcjonowania w warunkach zakładu zamkniętego powinien mieć zapewnione środki finansowe umożliwiające zakup dodatkowych środków spożywczych i innych niezbędnych przedmiotów. Wskazał, że właśnie pobyt w zakładzie karnym stanowi szczególną okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia i wypracowanie stażu pracy wymaganego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r. i dodatkowo wskazał, że wnioskodawca ma obecnie 43 lata, a więc nie osiągnął wieku emerytalnego, a nadto nie jest całkowicie niezdolny do pracy w rozumieniu art. 12 u.e.r., co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast przebywanie w zakładzie karnym, gdzie wnioskodawca ma zapewnione niezbędne środki utrzymania, nie może być uznane za okoliczność szczególną i niezależną od jego woli, w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r.
W skardze A. S. zakwestionował stanowisko organu, iż nie spełnia określonych w art. 83 u.e.r. warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Osadzenie w zakładzie karnym, bez możliwości podjęcia pracy zarobkowej, jest w jego ocenie równoznaczne z zaistnieniem przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Sytuacja taka powstała z przyczyn od niego niezależnych, na skutek szczególnych okoliczności, gdyż został skierowany do odbywania kary pozbawienia wolności w oddziale dla skazanych, u których stwierdzono zaburzenia osobowości. Z uwagi na odległą datę zakończenia odbywania kary pozbawienia wolności (2029 r.) nie będzie miał możliwości wypracowania odpowiednio długiego stażu pracy w celu uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Wyrok będący podstawą odbywania przez niego kary został wydany z naruszeniem prawa, na podstawie opinii tylko jednego biegłego sądowego, a obecnie jest pozbawiony specjalistycznej opieki lekarskiej. Przesłankę braku niezbędnych środków utrzymania spełnia, gdyż posiada mieszkanie, za które obowiązany jest uiszczać czynsz. Narastanie długów z tego tytułu będzie skutkować pozbawieniem go mieszkania.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.
Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed WSA wskazał na naruszenie przez Prezesa ZUS art. 10 k.p.a. w zw. z art. 14 u.e.r. poprzez niedoręczenie skarżącemu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, od którego przysługuje sprzeciw. Nadto podniósł, że nie ma on możliwości świadczenia pracy ze względu na osadzenie w oddziale terapeutycznym zakładu karnego spowodowane zaburzeniami osobowości. Taka sytuacja wypełnia przesłankę szczególnych okoliczności z art. 83 ust. 1 u.e.r.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 83 ust. 1 u.e.r., ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten ma zatem charakter regulacji szczególnej, pozwalającej na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mają jednocześnie charakter wyjątkowy, gdyż przyznawane są w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to jednocześnie świadczenie socjalne, przyznawane ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, ale takie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych. W okolicznościach sprawy, organ zasadnie przyjął, że skarżący nie spełnia wyrażonej w art. 83 ust. 1 u.e.r. przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Nie można bowiem uznać, aby przebywając w zakładzie karnym takich środków był pozbawiony, gdyż w myśl art. 102 i nast. ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r., Nr 90, poz. 557 ze zm., dalej: K.k.w.), skarżący odbywając karę pozbawienia wolności ma zapewnione warunki bytowe, odpowiednie ze względu na stan zdrowia, wyżywienie, odzież, opiekę lekarską i sanitarną, których koszty ponosi Skarb Państwa. Chociażby więc tylko z tego względu nie jest możliwe przyznanie renty w drodze wyjątku, gdyż korzystając już z funduszy państwowych, zapewniających niezbędne środki utrzymania, otrzymałby dodatkową pomoc ze środków publicznych /por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. I OSK 2268/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. II SA/Wa 1393/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Braku "niezbędnych" środków utrzymania nie należy przy tym utożsamiać z brakiem środków "niewystarczających" na pokrycie subiektywnie określonych potrzeb, co zdaje się czynić skarżący podnosząc zarzut braku możliwości zakupu dodatkowych środków żywnościowych dla zapewnienia odpowiedniej diety oraz opłacania czynszu za mieszkanie. Przebywanie w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, opiekę lekarską oraz terapię, mimo nieotrzymywania żadnych dodatkowych środków finansowych ani braku możliwości zarobkowania, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r. Zdaniem WSA, Prezes ZUS analizując pozostałe przesłanki określone w tym przepisie i wskazując z jakich przyczyn nie zostały spełnione, dopuścił się pewnych uchybień procesowych, które jednak pozostały bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, iż z akt sprawy nie wynika, aby niemożność uzyskania przez skarżącego świadczenia na zasadach ogólnych spowodowana była szczególnymi okolicznościami w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r., zwłaszcza że od 3 czerwca 2004 r. przebywał on w areszcie śledczym, a następnie od 29 maja 2007 r. w zakładach karnych w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Oceny tej nie zmienia argumentacja skargi, bowiem braku możliwości podjęcia pracy w zakładzie karnym ze względu na pobyt w oddziale terapeutycznym nie można - jak podnosi skarżący - utożsamiać z przesłanką całkowitej niezdolności do pracy. Nie jest to również szczególna okoliczność, o której mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał również, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2013 r. skarżący został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy do dnia 31 sierpnia 2015 r., przy czym jako datę powstania częściowej niezdolności do pracy wskazano luty 2011 r. Jednocześnie stwierdzono, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ poczynił wyczerpujące ustalenia odnośnie stanu zdrowia skarżącego, w szczególności nie wykazał, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2013 r. jest ostateczne i wywołuje skutki prawne w przedmiotowym postępowaniu. Zatem organ - z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 14 u.e.r. - przedwcześnie uznał, iż skarżący jako częściowo niezdolny do pracy w tym okresie, nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w opisanych okolicznościach nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie. Nawet gdyby uznać, iż skarżący legitymuje się ostatecznym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS bądź komisji lekarskiej ZUS stwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy, to i tak wobec wymogu kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 u.e.r., Prezes ZUS nie miałby podstaw do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W sprawie nie wystąpiła bowiem przesłanka niespełnienia wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych z powodu szczególnych okoliczności oraz przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Dodatkowo WSA zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2010 r. ustalające, iż skarżący nie jest niezdolny do pracy. Orzeczenie to było podstawą wydania decyzji ZUS z dnia [...] września 2010 r. o odmowie przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych.
W skardze kasacyjnej A. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu (adwokata), zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem - jak stwierdził Sąd I instancji, zgadzając się w tym zakresie z pełnomocnikiem skarżącego - organ nie doręczył skarżącemu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, od którego przysługuje sprzeciw, naruszając art. 14 ust. 2a i ust. 3 u.e.r. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 124 u.e.r., a tym samym skarżący został przez organ pozbawiony udziału w postępowaniu bez własnej winy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
a z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby NSA nie uwzględnił podstawy kasacyjnej przytoczonej w pkt 1):
2) w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ nie był w ogóle uprawniony do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie bez doręczenia skarżącemu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, i wydając decyzję pomimo braku tego doręczenia organ rażąco naruszył art. 14 ust. 2a i ust. 3 u.e.r., co obiektywnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki, od których świadczenie to zależy), jak również organ naruszył szereg przepisów proceduralnych w postaci art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., mających zastosowanie w sprawie w oparciu o art. 140 K.p.a. w zw. z art. 124 u.e.r., poprzez domniemanie rzekomego niespełnienia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. z postulowanych norm prawnych, wywodzonych z przepisów K.k.w. i zaniechanie w tym zakresie jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego pod kątem tego, czy faktycznie po stronie skarżącego zaistniała przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, w szczególności, czy podnoszone przez skarżącego zwiększone potrzeby żywnościowe mają uzasadnienie w znajdujących się w aktach sprawy dowodach, dokumentujących stan zdrowia skarżącego oraz czy koszty opłat za mieszkanie skarżącego, których nie jest on w stanie ponosić z uwagi na niezdolność do pracy i faktyczną niemożność jej świadczenia w ośrodku terapeutycznym zakładu karnego, mieszczą się w pojęciu niezbędnych środków utrzymania, co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a, pełnomocnik skarżącego zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego:
3) w postaci naruszenia art. 83 ust 1 u.e.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na założeniu, że przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie nigdy nie będzie spełniona w przypadku osób przebywających w zakładach karnych, co po pierwsze, jest sprzeczne z brzmieniem u.e.r., w której skazani przebywający w zakładach karnych nie zostali wyłączeni od możliwości ubiegania się o w/w świadczenie, a po drugie, prowadzi do dyskryminacji osób przebywających w zakładach karnych w ośrodkach terapeutycznych z uwagi na stan zdrowia i nie mogących podjąć z tej przyczyny pracy w zakładzie karnym, a w konsekwencji nie mogących uzyskać świadczenia w zwykłym trybie, podczas gdy inni skazani, którzy nie odbywają kary w ośrodkach terapeutycznych mogą podjąć pracę i w konsekwencji uzyskać prawo do świadczenia w zwykłym trybie.
Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazano:
1. w aktach sprawy nie ma dowodów na to, aby skarżącemu zostały doręczone przez organ orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] maja i [...] października 2013 r., przez co został on pozbawiony możliwości ich zaskarżenia do komisji lekarskiej ZUS. Tym samym doszło do naruszenia przez organ art. 10 § 1 K.p.a. i pozbawienia skarżącego udziału w tym etapie postępowania, którym jest ustalenie kluczowej dla sprawy kwestii istnienia niezdolności do pracy oraz jej stopnia. Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby sprawę rozpatrywała komisja lekarska ZUS, mogło się okazać, że skarżący jest niezdolny do pracy całkowicie oraz cierpi na dolegliwości, które nakazują ocenić jego sytuację jako okoliczności szczególne, a środki zapewniane przez zakład karny, w którym przebywa, za niewystarczające wobec uzasadnionych potrzeb skarżącego wynikających z jego stanu zdrowia i w konsekwencji świadczyć o braku niezbędnych środków utrzymania,
2. brak doręczenia skarżącemu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, a tym samym niemożność wniesienia w tej sprawie sprzeciwu, uniemożliwia organowi wydanie jakiejkolwiek decyzji w sprawie świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r. W szczególności, organ powinien zbadać i ocenić, czy podnoszone przez skarżącego zwiększone potrzeby żywnościowe mają uzasadnienie w znajdujących się w aktach sprawy dowodach dokumentujących jego stan zdrowia oraz czy koszty opłat za mieszkanie skarżącego, których nie jest on w stanie ponosić z uwagi na niezdolność do pracy i faktyczną niemożność jej świadczenia w ośrodku terapeutycznym zakładu karnego, mieszczą się w pojęciu niezbędnych środków utrzymania,
3. w u.e.r. nie ma przepisu, który wyłączałby osoby przebywające w zakładach karnych z możliwości ubiegania się o świadczenia, tak jak uczynił to Sąd I instancji. Jak wynika z powyższego, organy rentowe mają każdorazowy obowiązek oceny indywidualnej sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem przesłanek zawartych w art. 83 ust. 1 u.e.r. Brak niezbędnych środków utrzymania, o którym mowa w w/w przepisie powinien być każdorazowo oceniany indywidualnie i niedopuszczalne jest czynienie w tym zakresie apriorycznych założeń, zwłaszcza w oparciu o normy prawne innej ustawy. Wyjaśnić też należy, że K.k.w. wcale nie stanowi, iż skarżący "ma zapewnione" odpowiednie warunki, a jedynie stanowi, że skarżący "ma prawo" do odpowiednich warunków bytowych. Jest to zasadnicza różnica, albowiem stan faktyczny może odbiegać od stanu postulowanego przez ustawę. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji prowadzi do dyskryminacji osób przebywających w zakładach karnych w ośrodkach terapeutycznych z uwagi na stan zdrowia i nie mogących obiektywnie podjąć tam z tego powodu pracy, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego, u którego stwierdzono niezdolność do pracy i zaburzenia osobowości, podczas gdy inni skazani, którzy nie odbywają kary pozbawienia wolności w ośrodku terapeutycznym mogą podejmować pracę w zakładzie karnym i w konsekwencji mogą uzyskać prawo do świadczenia w zwykłym trybie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednakże zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 1 u.e.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na założeniu, że przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie nigdy nie będzie spełniona w przypadku osób przebywających w zakładach karnych. Wg skargi kasacyjnej stanowisko to jest sprzeczne z brzmieniem u.e.r., gdyż skazani przebywający w zakładach karnych nie zostali wyłączeni od możliwości ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku. Nadto wyrażony przez WSA pogląd prowadzi do dyskryminacji osób przebywających w zakładach karnych w ośrodkach terapeutycznych. Tymczasem osoby takie, z uwagi na stan zdrowia, nie mogą podjąć z tej przyczyny pracy w zakładzie karnym, a w konsekwencji nie mogą uzyskać świadczenia w zwykłym trybie, podczas gdy inni skazani, którzy nie odbywają kary w ośrodkach terapeutycznych mogą podjąć pracę i w konsekwencji uzyskać prawo do świadczenia.
Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 u.e.r., ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z unormowania tego wynika, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: po pierwsze – osoba ubiegająca się o świadczenie, wskutek szczególnych okoliczności, nie spełnia warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty, po drugie – nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i po trzecie – osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS odmawiając prawa do świadczenia specjalnego przyjął, że skoro skarżący kasacyjnie nie jest całkowicie niedolny do pracy, na przestrzeni 43 lat życia nie udokumentował wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, a nadto przebywa w zakładzie karnym, gdzie ma zapewnione środki utrzymania, to nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. WSA stanowisko to podzielił mimo ustalenia, że kwestia całkowitej niezdolności do pracy do pracy nie została w sposób ostateczny rozstrzygnięta. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ poczynił wyczerpujące ustalenia odnośnie do stanu zdrowia skarżącego, w szczególności nie wykazał, czy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2013 r. jest ostateczne i jako takie wywołuje skutki prawne. WSA stwierdził więc, że Prezes ZUS z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 u.e.r. przedwcześnie uznał, że skarżący, jako częściowo niezdolny do pracy nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Pomimo tego stwierdzenia WSA przyjął, że naruszenie tych przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący nie spełnia pozostałych przesłanek wymaganych przepisem art. 83 u.e.r. W szczególności, przebywając w zakładzie karnym, nie jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania, gdyż odbywając karę pozbawienia wolności ma zapewnione warunki bytowe odpowiednie ze względu na stan zdrowia, których koszty ponosi Skarb Państwa. W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że skoro świadczenie w drodze wyjątku finansowane jest z budżetu Państwa to w sytuacji, gdy skarżący korzysta już z funduszy zapewniających niezbędne środki utrzymania, otrzymałby dodatkową pomoc ze środków publicznych.
Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, gdyż dokonana wykładnia prawa oznaczałaby, że świadczenie w drodze wyjątku w żadnym wypadku nie może być przyznane osobom przebywającym w zakładach karnych. Przyznać przy tym należy, że przebywając w zakładzie karnym wnioskodawca ma zapewnione warunki niezbędne do życia. Jednakże zapewnienie takich warunków jest obowiązkiem Państwa względem osób odbywających kary pozbawienia wolności i stanowi realizację praw osobistych zagwarantowaną przepisem, art. 41 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zapewnia osobom pozbawionym wolności aby były traktowane w sposób humanitarny. Przyjęcie więc a limine, że skoro skarżący przebywa w zakładzie karnym, to z tego powodu świadczenie w drodze wyjątku mu nie przysługuje, jest wadliwe. Bez zbadania bowiem pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r., odmowa przyznania świadczenia stanowi naruszenie prawa materialnego. Trafnie więc skarga kasacyjna wskazuje, że przyjęta wykładnia w istocie oznacza dyskryminację osób przebywających w zakładach karnych w ośrodkach terapeutycznych, które to osoby, tak jak skarżący kasacyjnie, z uwagi na stan zdrowia, nie mogą obiektywnie podjąć z tego powodu pracy w warunkach izolacyjnych.
Trafnie skarga kasacyjna wskazuje, że naruszony został również art. 14 ust. 2a u.e.r. który stwierdza, że od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie pozbawiony został prawa wniesienia sprzeciwu, skoro nie doręczono mu orzeczenia lekarza orzecznika. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony.
Wobec naruszenia prawa materialnego, przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.
Zgodzić należy się z podniesionymi zarzutami, że przedwcześnie doszło do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu kasacyjnie świadczenia w drodze wyjątku. Nie wyjaśniono bowiem jednej z zasadniczych kwestii, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy, która nie została orzeczona przez lekarza orzecznika. Oparcie ustaleń faktycznych na orzeczeniu lekarskim, które nie zostało skarżącemu w prawem przewidziany sposób doręczone i co pozbawiło go możliwości wniesienia sprzeciwu oznacza, że organ nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego na ocenę wszystkich przesłanek z art. 83 ust. 1 u.e.r. Prowadzi to do wniosku, że organ wydał decyzje z naruszeniem przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji dopuścił się naruszenia prawa materialnego.
Ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS zostały wydane z naruszeniem prawa, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok, uchylił jednocześnie te rozstrzygnięcia.
Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ZUS dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego i zbadaniu wszystkich przesłanek przewidzianych przepisem art. 83 ust. 1 u.e.r. rozstrzygnie o prawie do świadczenia w drodze wyjątku.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie akt 188 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 p.p.s.a.