I OSK 3072/14

I OSK 3072/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 1/14 - Postanowienie NSA z 2014-01-16
II SA/Gd 668/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2014-07-30
I OZ 338/14 - Postanowienie NSA z 2014-05-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151, art. 14 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 668/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 668/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] – działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.), dalej: "u.g.n." oraz uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 2008 r.) - Wójt Gminy S. ustalił dla M. K. – jako właścicielki nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym G. w gminie ., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...], dla której Sad Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...] - opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości, powstałej w wyniku podziału, nieruchomości - w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział wyżej opisanej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], prawomocną w dniu [...] stycznia 2012 r. W jego wyniku działka o numerze ewidencyjnym [...] została podzielona na [...] działek (od nr [...] do nr).
W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Wójt Gminy S. wszczął z urzędu postępowania administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, zlecając rzeczoznawcy majątkowemu – D. K. opracowanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale.
Rzeczoznawca majątkowy sporządziła w/w operat na datę [...] stycznia 2013 r., ustalając wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł oraz po podziale - na kwotę [...] zł, czyli przyjmując, że po podziale wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalona natomiast została na podstawie uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], w wysokości 30%.
Ustalając przy tym wspomniana opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, organ I instancji stwierdził, że dokonał oceny materiału dowodowego pod względem formalnym, opierając się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. oraz Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż - zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. (sygn. akt VIIISA/Wa 452/12) - organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi.
Rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Wójta Gminy w S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło podstawy prawne, uprawniające organ administracji do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości oraz stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki, uzasadniające jej ustalenie. Podkreślono też, iż wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału winien wynikać z ustaleń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten stanowi przy tym dowód jako opinia biegłego - w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a więc podlega ocenie organu administracji. Nie ma zatem dla organu charakteru wiążącego, a winien zostać, przed wydaniem decyzji, oceniony. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określenia jej wysokości decyduje bowiem właściwy organ i to on ocenia wiarygodność uzyskanej opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że Wójt Gminy S., chociaż zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzenie, że dokonał oceny operatu pod względem formalnym, w rzeczywistości nie dokonał żadnej oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, przyjętego jako dowód w sprawie. W uzasadnieniu stanowiska organu I instancji brak było bowiem jakiejkolwiek analizy treści operatu czy wskazania przyczyn, dla których operat ten został uznany za wiarygodny. Tym samym, Wójt dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a., co było przyczyną niemożności ustosunkowania się organu odwoławczego do części zarzutów zawartych w odwołaniu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, że w sprawie konieczne było dokonanie odrębnej wyceny każdej z (cyt.): "nieruchomości", która powstała po podziale, Kolegium, powołując się na przepisy: art. 4 ust. 6a, art. 4 pkt 1 i art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzecznictwo Sądu Najwyższego, stwierdziło, że - z woli ustawodawcy - na gruncie przepisów w/w ustawy nie można pojęcia "nieruchomości" utożsamiać z pojęciem "działki gruntu". Powyższe oznaczało więc, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem wyceny - zarówno przed, jak i po podziale - mogła być wyłącznie nieruchomość, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Nadto, z przepisów art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości wynikało, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna była znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zatem, przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych, punktem odniesienia winna być nieruchomość będąca przedmiotem wyceny a nie poszczególne jej działki.
Kolegium zaakcentowało także, iż zawarty w odwołaniu zarzut, dotyczący wadliwej metody wyceny terenu zajętego pod drogę wewnętrzną był bezzasadny. Sposób wyceny drogi wewnętrznej został bowiem określony w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów i po jego nowelizacji odpowiada zasadniczo treści wcześniejszego § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który w orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazywany był jako podstawa wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi w sytuacji braku do porównań transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi.
Jako niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut niemożności zabudowy działki nr [...], gdyż pozostała do zabudowy (z uwzględnieniem istniejącej linii zabudowy) część tej działki wynosiła [...] m², a odległość od linii zabudowy z uwzględnieniem warunków technicznych umożliwiała lokalizację budynku.
W konsekwencji Kolegium przyjęło, że dokonana przez Wójta Gminy ocena operatu szacunkowego była bezkrytyczna i gołosłowna. W operacie nie wyjaśniona została kwestia podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań. Zawierał on nieprecyzyjne pojęcia lokalizacji i powierzchni. Nie określał warunków zawarcia porównywalnych transakcji i w żaden sposób nie wyjaśniał sposobu ustalenia wartości działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną (jako podstawę prawną powołano przepisy zawarte w rozporządzeniu, tj. § 36 ust. 2 pkt 1 i § 36 ust. 2 pkt 2).
W związku z tym, organ odwoławczy przyjął, że operat ten nie był dostatecznie czytelny i spójny, aby możliwa była jego akceptacja jako dowodu.
Odnosząc się natomiast do wniosku strony o zlecenie dokonania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, Kolegium uznało ten wniosek za przedwczesny, nadmieniając, że żaden przepis prawa nie obliguje organu do poddawania sporządzonego operatu pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, chyba że strona przedłoży tzw. kontroperat, w którym wartość wycenianej nieruchomości została określona w sposób odbiegający od ustalonej w postępowaniu.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. z dnia [...] czerwca 2013 r. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając decyzji nieprawidłowe uzasadnienie, wskutek naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 6 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa. Skarżąca kwestionowała stanowisko, iż: punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne jej działki, organ administracji nie jest kompetentny do kontrolowania sposobu wyceny przez biegłego działki obejmującej drogę wewnętrzną na tej podstawie, że - zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniku wyceny dokonuje biegły, działka nr [...] może zostać zabudowana w podobny sposób jak pozostałe działki, a zatem, iż wyłączenie większości powierzchni działki z zabudowy nie ma wpływu na jej wartość oraz, że przedstawienie operatu szacunkowego do oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych, jeżeli operat taki budzi wątpliwości, możliwe jest wyłącznie po przedstawieniu przez stronę tzw. kontroperatu.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie była ona uzasadniona.
Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 138 §1 i 2 k.p.a. oraz, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, wyjaśnił rozumienie powyższych regulacji prawnych.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego, który zachodził w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że Kolegium - z jednej strony zauważyło, iż organ I instancji nie dokonał w zasadzie żadnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego jako dowód w sprawie a z drugiej - przytoczyło w sposób szczegółowy kwestie, które nie zostały wyjaśnione, a co naruszało art. 80 k.p.a.
Zdaniem Sądu, wskazane przez Kolegium braki w postępowaniu dowodowym, prowadzonym przed organem I instancji, uzasadniały wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie bowiem decyzja wydana przez Wójta Gminy S. naruszała przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił w tym miejscu, że w trakcie postępowania przed organem I instancji nie została wyjaśniona żadna kwestia, dotycząca istoty sprawy. Nie ustalono zwłaszcza, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości, w sytuacji kwestionowania tej okoliczności przez skarżącą. Żaden też z zarzutów skarżącej, zgłoszony w stosunku do operatu szacunkowego, nie został rozpoznany przez Wójta, co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczną kontrolę zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu do Kolegium. Ustalenie istnienia tejże przesłanki przez organ odwoławczy nie było możliwe w oparciu o wyniki postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji, natomiast prowadzenie tego postępowania przez Kolegium w sposób oczywisty naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Jednocześnie jednak Sąd wskazał, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym, gdyż podstawą jej podjęcia jest naruszenie przepisów postępowania. Skoro zaś organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to nie powinien wypowiadać się w tym zakresie. O treści rozstrzygnięcia, podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko organ I instancji, zaś organ odwoławczy nie może dokonywać ocen merytorycznych, przesądzających o treści decyzji.
W tych warunkach, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, wbrew treści art. 138 § 2 k.p.a., odniósł się wprawdzie merytorycznie do części zarzutów odwołującej się, jednakże - skoro powyższe nie powoduje związania organu I instancji - to naruszenie to Sąd uznał jako nie mające ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Z tych samych względów – jak wyjaśnił Sąd - kontrolując decyzję kasacyjną, Sąd w zasadzie również nie mógł wypowiadać się na temat jej meritum, gdyż byłoby to przedwczesne. Jednakże, odnosząc się do rozważań organu, dotyczących sposobu wyceny, Sąd nadmienił, że pogląd zaprezentowany przez Kolegium, iż istnieje konieczność dokonywania wyceny w odniesieniu do takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed jej podziałem, jak i po podziale, bo obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych, nie jest jednolity. Sąd przytoczył w tym miejscu pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 324/13 i VIII SA/Wa 326/13), zgodnie z którym, użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość" w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału, i stwierdził, że ten pogląd akceptuje.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie - w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (co słusznie stwierdził Sąd I instancji), przy czym naruszenie to, wbrew stanowisku Sądu I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca twierdziła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 2090/98, Lex nr 44168), w którym wyrażony został pogląd, iż wprawdzie wskazania organu odwoławczego nie są wiążące dla organu pierwszej instancji, ale błędne wskazówki organu odwoławczego co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powodują, że naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, jakie miały miejsce przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji, mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które - wbrew stanowisku Sądu I instancji - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem M. K., Kolegium, uchylając decyzję Wójta Gminy S. o ustaleniu opłaty adiacenckiej i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednocześnie ustosunkowało się do jej zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie skarżącej, powyższe mogło zaś spowodować, że poglądy, wyrażone przez Kolegium a których skarżąca nie podzielała, zostaną uwzględnione przez organ I instancji.
W ocenie zaś Sądu Wojewódzkiego, wprawdzie zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania (art. 80 k.p.a.), ale naruszenie to nie miało charakteru istotnego, gdyż wskazania Kolegium nie były wiążące dla Wójta Gminy a dodatkowo Sąd – w zakresie jednego z poglądów – wyraził zdanie odmienne od tego, które zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., będącego podstawą wydania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, decyzji Kolegium, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Jak przyjmuje się przy tym generalnie w orzecznictwie i doktrynie powyższa decyzja, z racji jej kasacyjnego charakteru, nie może wkraczać w merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie może bowiem ani zmieniać kompetencji organu właściwego do jej załatwienia w pierwszej instancji, ani uchylać działania zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w procedurze administracyjnej ( art. 15 k.p.a.).
Wyżej przytoczony przepis przewiduje jednak, że organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, powinien wskazać, jakie okoliczności organ ten winien wziąć pod uwagę. Z racji tego, że jedną z przesłanek umożliwiających wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest naruszenie - w toku postępowania przed organem I instancji - przepisów postępowania, okoliczności te najczęściej będą dotyczyły oczywiście kwestii faktycznych mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Część doktryny wyraża jednak pogląd, że brak jest wystarczających podstaw do tak wąskiego pojmowania terminu "okoliczności" – w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. i obejmowania jego zakresem tylko okoliczności faktycznych, z jednoczesnym wyłączeniem okoliczności (kwestii) prawnych. Termin "okoliczności" jest bowiem w tym przepisie używany bez żadnych dodatkowych kwantyfikatorów, które zawężałyby jego zakres znaczeniowy (vide: Mariusz Bogusz – "Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego (GSP 2013/1/27).
Podkreślenia też wymaga, że rozpoznawana sprawa miała charakter specyficzny. Dotyczyła ona bowiem ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonaniu jej podziału geodezyjnego. Zatem podstawowym dowodem w tego rodzaju sprawie był dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Istotne w sprawie było zaś to, że tego rodzaju dowód organ I instancji wprawdzie dopuścił, ale nie dokonał jego oceny jako dowodu w sprawie (dowodu z opinii biegłego). Treści zawarte w tym operacie zostały przyjęte przez Wójta Gminy niejako a priori. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez stronę odwołaniem, w którym przedstawiono szereg konkretnych zarzutów odnoszących się do sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny. W takiej sytuacji, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, Kolegium nie mogło całkowicie pozostać obojętne ani na treść podniesionych w odwołaniu zarzutów, które w części dotyczyły generalnych zasad, jakimi, przy sporządzaniu tego rodzaju ekspertyzy, winien kierował się rzeczoznawca majątkowy. W przeciwnym bowiem wypadku, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na stwierdzoną jedynie iluzoryczną ocenę operatu szacunkowego, byłoby całkowicie nieczytelne, co z kolei narażałoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz na zarzut przewlekłości postępowania.
Z tych powodów oraz, biorąc pod uwagę granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a które wyznaczały w tej sprawie zarzuty kasacyjne, mające charakter wyłącznie procesowy, należało uznać, że skarga kasacyjna nie mogła skutecznie podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Uznając zatem skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.