I OSK 307/23

I OSK 307/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 520/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-08-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust.1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. oraz Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 520/22 w sprawie ze skarg K. oraz Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 marca 2022r., znak WS-VI.7534.3.6.2021.BK w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania K. P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r. II SA/Kr 520/22, oddalił skargi K[...] w Krakowie oraz Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 marca 2022 r. nr WS-VI.7534.3.6.2021.BK w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: K[...] w Krakowie oraz Gmina Miejska Kraków.
K[...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 marca 2022 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., 81 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że cel publiczny wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 marca 2022 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. na etapie postępowania odwoławczego przed Wojewodą Małopolskim;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze stowarzyszenia P[...] z siedzibą w K.;
II. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj art. 136 ust. 1 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., które skutkowało uznaniem, że wywłaszczona nieruchomość nie została użyta na cel oznaczony w decyzji o jej wywłaszczeniu.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ostatecznie skarżący kasacyjnie podmiot zrzekł się także rozprawy.
Gmina Miejska Kraków również zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracyjne orzekały o zwrocie nieruchomości bez jednoczesnego orzeczenia zwrotu odszkodowania;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie nastąpiło naruszenie ww. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie miało miejsce;
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z:
- art. art. 136 ust. 3 u.g.n., który w zd. 3 stanowi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, poprzez uznanie, iż nie zachodzi potrzeba ustalenia w toku niniejszego postępowania obowiązku zwrotu odszkodowania,
- art. 140. ust. 1 i art. 142 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie nieruchomości nie musi orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania.
Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na obydwie skargi kasacyjne uczestnik postępowania K.P. wniósł o ich oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej K[...], postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy stwierdzić, że mają one wyłącznie pozorny charakter. Pierwszy z nich zbudowany jest na zasadzie "zbitki" przepisów (art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., 81 k.p.a., 10 § 1 k.p.a.), których rzekome naruszenie miałoby świadczyć o braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że cel publiczny wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany. Zauważyć zatem należy po pierwsze, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Warunku tego skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie wypełnia.
Ponadto, skarżący kasacyjnie stawiając tezę o braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co jego zdaniem skutkowało błędnym uznaniem, że cel publiczny wywłaszczenia nie został zrealizowany, w żaden sposób nie wyjaśnia, jakie okoliczności czy dowody zostały pominięte w ustaleniach organu i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. "W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (wyrok NSA z 13.08.2025 r. I GSK 617/22, LEX nr 3907555).
Większość uzasadnienia skargi kasacyjnej składa się z abstrakcyjnych cytatów z doktryny i orzecznictwa, oderwanych lub niepowiązanych z okolicznościami tej konkretnej sprawy. Wskazując natomiast w końcowej części uzasadnienia na naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. skarżący kasacyjnie stwierdza, że "przyjęcie, iż w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynym dowodem jest treść decyzji o wywłaszczeniu bez przeanalizowania dokładnego przebiegu na przestrzeni lat funkcjonowania nieruchomości i faktycznego wykorzystania go na cele publiczne, powoduje, iż postępowanie administracyjne ma charakter iluzoryczny". Stwierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w treści zaskarżonego wyroku, gdzie na str. 16-19 uzasadnienia Sąd I instancji szczegółowo przedstawił losy wywłaszczonej nieruchomości ustalone przez organ, odwołując się do różnych dowodów i z całą pewnością nie można stwierdzić, że Sąd i organ oparł się wyłącznie na umowie sprzedaży z 27 października 1978 r. (a nie decyzji o wywłaszczeniu, jak twierdzi skarga kasacyjna). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika też, że organ nie podjął wystarczającej inicjatywy w celu ustalenia losów nieruchomości w latach 1987 do 2002 r., co miałoby być o tyle istotne, że na przedmiotowej nieruchomości były posadowione budynki i budowle mogące świadczyć o realizacji celu uwłaszczenia. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia natomiast, dlaczego stan, czy losy wywłaszczonej nieruchomości akurat w tych latach mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że organ i Sąd I instancji ustalili stan nieruchomości w roku 2002, nie pomijając istnienia na niej określonych budowli i ich ówczesnego zaawansowania, a Sąd I instancji ocenił, że "ani B., ani tym bardziej B. nie zrealizowały na nieruchomości wskazanego wyżej celu wywłaszczenia [budowa zaplecza produkcyjno – usługowego przedsiębiorstwa, która nie została dokończona]. W ocenie Sądu, wykorzystanie nieruchomości w sposób nieformalny dla handlu w sposób oczywisty nie jest realizacją tego celu, jak również nie stanowi dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia."
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., bowiem tak jak i przy poprzednim zarzucie, skarga kasacyjna w żaden sposób nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać pozbawienie strony udziału w postepowaniu, dające podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Poza abstrakcyjnymi cytatami z doktryny i orzecznictwa nie wskazano żadnych okoliczności tej sprawy, które usprawiedliwiałyby taki zarzut. Strona brała udział w postepowaniu, wnosiła odwołanie i była zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i składała po tym wnioski dowodowe o aktualizację operatu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam ustalać, jaki okoliczności strona ma na myśli stawiając powyższy zarzut.
Jeśli zaś chodzi o ostatni zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej, to autor skargi kasacyjnej "konsekwentnie" nie wskazuje, do jakich zarzutów skargi rzekomo nie odniósł się Sąd I instancji, co mogłoby mieć przełożenie na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że "Uzasadnienie wyroku nie musi zawierać szczegółowego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony, które zawarte zostały w skardze. Dla wypełnienia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprawy wystarczające jest zawarcie rozważań odnoszących się do istoty danej sprawy" (wyrok NSA z 4.07.2025 r. I FSK 852/22, LEX nr 3904519).
Odnośnie zaś zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), dotyczącego błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., zauważyć należy, że sam zarzut nie zawiera żadnej treści odnośnie tego, na czym owa błędna wykładnia miałaby polegać i nie zawiera żadnego uzasadnienia. Stwierdza się jedynie w zarzucie, że owa błędna wykładnia skutkowała uznaniem, że wywłaszczona nieruchomość nie została użyta na cel oznaczony w decyzji o jej wywłaszczeniu, co mogłoby wskazywać na niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Tymczasem "Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia" (wyrok NSA z 19.08.2025 r. I GSK 740/24, LEX nr 3916562). Nic takiego z powyższego zarzutu zawartego w niniejszej skardze kasacyjnej ani jej uzasadnieniu nie wynika, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu, a tym samym jego uwzględnienie.
Jeśli zaś chodzi o skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków, to mimo, że zawiera ona kilka zarzutów opartych na obydwu podstawach kasacyjnych, to ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest rozłączne orzekanie (w dwóch odrębnych decyzjach) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o zwrocie należnego z tego tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. W tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednolitości poglądów. Z jednej strony podnosi się, że "rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy [u.g.n.] uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należy, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość" (wyrok NSA z 27.10.2015 r. I OSK 186/14, LEX nr 1985781; zob. też wyrok NSA z 23.01.2024 r. I OSK 1642/20, LEX nr 3691815, dot. obligatoryjnego orzeczenia o zabezpieczeniu w decyzji o zwrocie nieruchomości).
Wydaje się jednak, że w orzecznictwie przeważa stanowisko, z którego wynika, że "Nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne" (wyrok NSA z 13.11.2019 r. I OSK 667/18, LEX nr 2744015). "Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. określa wyłącznie regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co nie oznacza że stosownych rozliczeń nie można dokonać w odrębnym postępowaniu. Nie ma zatem przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. Nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można bowiem informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej. Nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania" (wyrok NSA z 20.09.2018 r. I OSK 820/18, LEX nr 2556324; zob. też wyroki NSA z: 23.07.2009 r. I OSK 798/08, LEX nr 552326; 17.06.2021 r. I OSK 347/21, LEX nr 3243566).
Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie przychylił się do tych ostatnich poglądów orzecznictwa uznając, że skarżąca kasacyjnie Gmina jest w stanie w odpowiedniej formie procesowej zabezpieczyć ewentualną możliwość zwrotu należnego jej odszkodowania, skoro kwestia samych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została skutecznie podważona. Mając to na uwadze, odwołując się do argumentacji przytoczonej w powyższych orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również skarga kasacyjna Gminy Miejskiej Kraków nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony (pkt 2 wyroku) z tego powodu, że art. 204 p.p.s.a. taką możliwość przyznaje tylko organowi i skarżącemu.