I OSK 307/07

I OSK 307/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch
Barbara Adamiak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ol 879/06 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2006-12-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.24 § 3, art.268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art.39 ust.2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak NSA Anna Łukaszewska -Macioch Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 879/06 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 879/06, po rozpoznaniu skargi T. P., wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] nr [...], o odmowie udzielenia pomocy w formie zasiłku na zakup żywności w kwocie 500 zł, zasiłku na zakup opału (zastępczo gazu butlowego w ilości 15 sztuk miesięcznie), zasiłku na zakup obuwia, zasiłku na zakup energii – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia T. P. pomocy finansowej i podniósł, iż wobec braku możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, postępowanie w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. P. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pomocy społecznej jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Brak współdziałania z organem pomocy społecznej może skutkować natomiast odmową przyznania zgłoszonych potrzeb. Rozpoznając sprawę ponownie, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Wójta Gminy D. decyzją z dnia [...] odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy.
Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), mógł stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Organ podkreślił, że organ pierwszej instancji próbował ustalić rzeczywistą sytuację majątkową rodziny. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ pierwszej instancji czterokrotnie zawiadamiał stronę o wizytach pracowników socjalnych celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, do którego nie doszło z uwagi na nieobecność zainteresowanej w domu. W ocenie organu, uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego można zakwalifikować jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak wywiadu środowiskowego uniemożliwił także określenie formy pomocy, którą organ mógłby udzielić. Ponadto za wydaniem decyzji odmawiającej przemawiała okoliczność, że mąż wnioskodawczyni z dniem 6 kwietnia 2006 r. został wyłączony z ewidencji osób bezrobotnych z uwagi na fakt, iż nie zgłosił się na wezwanie w sprawie propozycji prac społecznie użytecznych. Z tych też względów, zdaniem organu, decyzja będąca przedmiotem odwołania nie narusza prawa. Skoro pomoc może być przyznana w celu umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, to niewątpliwie najpierw winna być ustalona sytuacja wnioskodawczyni i jej rodziny, gdyż dopiero wówczas można ocenić, jakie potrzeby bytowe są konieczne do sfinansowania oraz czy osoba wymaga wsparcia.
Kolegium odnosząc się do kwestii wyłączenia osób i organów podlegających wyłączeniu stwierdziło, że są one gołosłowne, w części mają charakter pomówień, czy wręcz zniesławień osób, w stosunku do których zostały skierowane. Podniosło, że fakt, iż pracownicy GOPS w D. byli świadkami w toku postępowania karnego, czy też cywilnego, w którym stroną była wnioskodawczyni, nie świadczy o tym, iż zaszła przesłanka do ich wyłączenia.
Odnośnie przesłanki wyłączenia pracownika określonej w art. 24 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, że o wyłączeniu na tej podstawie orzeka z urzędu lub na wniosek bezpośredni przełożony pracownika. Z akt sprawy wynika, że bezpośredni przełożony pracowników GOPS w D. – działający z upoważnienia Wójta Gminy D. Sekretarz Gminy, nie znalazł podstawy do wyłączenia któregokolwiek pracownika, wydając w tym przedmiocie postanowienie z dnia [...],nr [...]. Ponadto Kolegium nie dostrzegło żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną tym postanowieniem. Organ podkreślił, iż mąż wnioskodawczyni nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników GOPS w D.. Nie ma bowiem dowodów na to, iż wskazane przez stronę osoby złożyły fałszywe zeznania w sprawie karnej prowadzonej przeciwko T. P..
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga T. P. jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że w sprawie istotną kwestią było to, że postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem pracowników, którzy podlegali wyłączeniu. Organom administracyjnym orzekającym w sprawie uszła uwadze okoliczność, że skarżąca we wniosku z dnia 18 listopada 2005 r. (data wpływu do organu 23 listopada 2005 r., k. 5 akt adm.) zażądała nie tylko wyłączenia od udziału w tym postępowaniu imiennie wskazanych pracowników GOPS w D., tj. kierownika tego ośrodka p. C. i pracowników socjalnych p. C. i p. K., ale również sekretarza gminy p. W. oraz jego bezpośredniego przełożonego Wójta Gminy p. S.. W tej sytuacji Wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia wskazanych pracowników do czasu, dopóki o jego bezstronności nie orzekł organ do tego uprawniony, bowiem jego obiektywizm został również zakwestionowany przez stronę skarżącą.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji określone w art. 24 k.p.a., mają zastosowanie również wobec osób pełniących funkcje organu (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Dlatego też w przypadku zgłoszenia przez stronę na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. żądania wyłączenia pracowników urzędu gminy oraz wójta, który jest ich zwierzchnikiem służbowym oraz bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, koniecznym jest, aby w drodze postanowienia rozstrzygnięte zostało najpierw żądanie dotyczące wyłączenia wójta. Przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi, że wypowiedzieć się w tym przedmiocie powinien "bezpośredni przełożony pracownika". Sąd podniósł, że wielostopniowa struktura samorządu terytorialnego nie odpowiada założeniom Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego służbowego, może on być pozbawiony piastowanego urzędu tylko z woli wyborców. W związku z tym przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 k.p.a. Dlatego też organem właściwym do rozstrzygania w kwestii ewentualnego wyłączenia wójta będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy - samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda (por. W. Chróścielewski w glosie do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188).
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie do zaakceptowania jest "samowyłączenie" się wójta, jak i innych pracowników, co w rozpoznawanej sprawie uczynił Sekretarz Gminy, wydając z upoważnienia Wójta Gminy D. postanowienie w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników GOPS w D., chociaż jego odsunięcia od sprawy skarżąca również się domagała.
Sąd Wojewódzki mając powyższe na względzie stwierdził, że w pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno w tej sprawie przeprowadzić postępowanie incydentalne, zmierzające do ustalenia, czy wobec Wójta Gminy D. p. Szydło nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego wyłączenie w myśl art. 24 § 3 k.p.a. i wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie. Dopiero wówczas, o ile organ wyższego stopnia nie znalazłby podstaw do wyłączenia wójta, organ ten mógł orzekać w stosunku do podległych mu pracowników. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia z dnia 5 czerwca 2006 r. wynika, że Sekretarz Gminy D. działając z upoważnienia Wójta tej Gminy odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D..
W ocenie Sądu w sprawie doszło zatem do kuriozalnej sytuacji, w której wójt wprawdzie bezpośrednio nie orzekał, ale "za wójta", działając z jego upoważnienia postanowienie wydał sekretarz gminy, który również nie mógł orzekać w sprawie wobec braku w stosunku do niego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia. Zatem de facto wójt gminy sam przesądził o swojej bezstronności. Tym samym naruszona została obowiązująca w prawie podstawowa zasada nemo iudex in causa sua, czyli nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.
Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 23 czerwca 2006 r. wskazał, że organy powinny ustalić, czy w sprawie wyłączenia pracowników może orzekać osoba działająca z upoważnienia wójta, skoro przepis art. 24 § 3 k.p.a. obowiązek orzekania o wyłączeniu nakłada na bezpośredniego przełożonego pracownika. Postanowienie w tej kwestii powinno także zawierać imienne wskazanie osób, których dotyczy. Sąd za nieprawidłowe uznał rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2006 r., w którym odmawia się wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., bez podania imion i nazwisk tych pracowników. Wyłączenie bowiem organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.).
Dlatego też, aby wójt mógł rozstrzygać w kwestii wyłączenia pracowników GOPS w D., musi być najpierw, przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzone postępowania incydentalne co do jego bezstronności.
Sąd nie przesądził o zasadności czy niezasadności wniosku o wyłączenie pracowników, stwierdzając, że rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego, zarówno co do właściwości organów jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uchybienie tej powinności stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji i postanowienia odmawiającego wyłączenia pracowników, gdyż bez ustalenia, czy osoby orzekające w sprawie nie są wyłączone od jej rozpoznania - a to wynikać może jedynie z postanowienia ich bezpośredniego przełożonego, który także nie może być wyłączony od orzekania – nie jest możliwa merytoryczna ocena legalności wydanych w sprawie decyzji.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go
w całości. Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżąca w swym wniosku o udzielenie pomocy żądała wyłączenia Wójta Gminy D. i Sekretarza Gminy D., podczas gdy żądała ona jedynie wyłączenia imiennie wskazanych pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.:
a) poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wyłączenie pracowników GOPS w D. został rozpatrzony przez nieuprawnioną osobę, czym został naruszony przepis art. 24 § 3 oraz art. 268a k.p.a.,
b) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nierozpatrzenie wbrew art. 24 § 3 k.p.a., wniosku o wyłączenie wójta mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas, gdy w przedmiotowej sprawie wójt gminy nie uczestniczył w procesie wydawania decyzji, a tym samym kwestia jego wyłączenia nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 113 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy
z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na:
a) uchyleniu decyzji organów obu instancji bez rozważenia, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania (w ocenie Kolegium uchybienia takie w ogóle nie wystąpiły bądź były nieistotne) miały istotny wpływ na wynik sprawy;
b) uchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, że nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku oceny
prawnej i wskazań co do dalszego postępowania;
5) art. 135 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., co polegać miało na uchyleniu postanowienia
o odmowie wyłączenia pracowników ośrodka pomocy społecznej, a w konsekwencji
przyjęcie, że postanowienie, na które nie służy zażalenie jest zaskarżalne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny, przyjmując, iż sprawa powinna być rozpatrzona po rozstrzygnięciu kwestii wyłączenia Wójta i Sekretarza Gminy D.. Skarżąca we wniosku o objęcie pomocą wskazała bowiem wyraźnie, że żąda wyłączenia z postępowania Pani C., Pani C. i Pani K..
Niezależnie od powyższego, Kolegium zarzuciło, że Sąd dokonał odmiennej wykładni pojęcia "bezpośredni przełożony", bowiem gdy chodzi o wyłączenie pracowników ośrodka pomocy społecznej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. dokonał wykładni zawężającej wskazując, iż zwrot "bezpośredni przełożony" oznacza tylko i wyłącznie wójta (burmistrza, prezydenta), w którego imieniu wyłączenia pracowników nie mogą dokonać upoważnieni pracownicy, gdyż nie są bezpośrednimi przełożonymi. Natomiast w przypadku wyłączenia wójta, który w ogóle nie posiada bezpośredniego przełożonego, interpretuje pojęcie rozszerzająco wskazując, że właściwym organem do rozstrzygnięcia tego typu sprawy powinno być samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Kolegium w kwestii wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. nie powinien orzekać tylko i wyłącznie Wójt Gminy D., lecz może tego dokonać ktoś z jego upoważnienia. Wynika to z art. 268a k.p.a., zgodnie
z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powyższe potwierdza także art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Ponadto zgodnie z § 46 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy D. Sekretarz Gminy może podpisywać odpowiedzi na sprawy (m.in. zarządzeń i decyzji) w przypadku nieobecności Wójta. Zapis Regulaminu nie jest zbyt precyzyjny, wnioskując z większego na mniejsze można przyjąć, że skoro Sekretarz Gminy może podpisywać decyzje, to tym bardziej postanowienia.
Kolegium zarzuciło, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone i w ogóle nie rozważał wpływu tych uchybień na wynik sprawy, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 września 2006 r. Kolegium w sposób wyczerpujący odniosło się do kwestii związanych z podstawami wyłączenia wskazanych pracowników. Skoro zatem Kolegium rozważało w toku postępowania odwoławczego kwestię wyłączenia pracowników organu, to nie ma podstaw do przyjęcia, że fakt wydania przez Sekretarza Gminy w imieniu Wójta postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników, skutkuje przyjęciem wadliwości postępowania, a w konsekwencji istotną wadliwością decyzji wydanej w tym postępowaniu. O wadliwości takiej można by mówić, gdyby Kolegium oceny tych kwestii nie przeprowadziło w ogóle. W ocenie Kolegium Sąd nie wykazał, w jaki sposób fakt wydania przez Sekretarza Gminy w imieniu Wójta przedmiotowego postanowienia, skontrolowanego co do zaistnienia podstaw do wyłączenia przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego zgodnie z art. 142 k.p.a., mógł mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Wyłączenie pracownika w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. ma charakter konstytutywny, zatem jest skuteczne dopiero w razie wydania przez bezpośredniego przełożonego pracownika stosownego postanowienia. Dlatego też przyjmuje się, że do czasu wydania takiego postanowienia pracownik może brać udział w sprawie. Inną kwestią są oczywiście konsekwencje wydania rozstrzygnięcia przy udziale pracownika podlegającego wyłączeniu. Dlatego zdaniem Kolegium stwierdzenie Sądu, że Wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia pracowników do czasu rozstrzygnięcia jego bezstronności nie znajduje oparcia w art. 24 § 3 i art. 4 k.p.a.
Kolegium nie zgodziło się także ze stwierdzeniem Sądu, że w odniesieniu do wójta jako pracownika gminy bezpośrednim przełożonym jest organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 k.p.a., tj. samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 17 k.p.a. ustanawia właściwość kolegiów do przeprowadzenia weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W żaden sposób nie można zatem z tego przepisu wywodzić właściwości kolegiów do orzekania w przedmiocie wyłączenia wójta gminy jako pracownika organu. Kolegium nie ma bowiem przymiotu bezpośredniego przełożonego pracownika organu jakim jest wójt, gdyż dla istnienia takowego niezbędne jest istnienie stosunku zatrudnienia i związanej z tym podległości służbowej. Właściwość Kolegium do rozstrzygania spraw dotyczących wyłączenia wójta jako organu została wskazana w art. 26 § 2 k.p.a., jednak brak jest podstaw do wskazywania Kolegium jako podmiotu właściwego do orzekania w przedmiocie wyłączenia osoby wójta jako pracownika administracji. Zdaniem Kolegium Sąd winien dokonać oceny prawnej, czyli wyjaśnić istotną treść przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie i powinności tej nie powinien cedować na organy administracji publicznej.
Odnośnie sugestii Sądu, że przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie najpierw Kolegium powinno przeprowadzić postępowanie w przedmiocie wyłączenia wójta, organ wskazał, iż nie można za tożsame traktować pojęcia "bezpośredni przełożony" (art. 24 § 3 k.p.a.) i "organ wyższego stopnia" (art. 26 § 2 k.p.a.), czy też "organ bezpośrednio wyższego stopnia". Skoro ustawodawca używa tych pojęć w bezpośrednio następujących artykułach to należy przyjąć, że mają one odmienne znaczenia. Kolegium jako organ wyższego stopnia byłoby właściwe do orzeczenia o wyłączeniu organu, nie zaś o wyłączeniu osoby piastującej funkcję organu administracji, co do bezstronności której strona ma wątpliwości. Zgodnie bowiem z cytowanym przez Sąd poglądem W. Chróścielewskiego "pozycja wójta (burmistrza, prezydenta) w postępowaniu administracyjnym w świetle art. 24 § 3 i art. 25 § 1 k.p.a. musi być rozpatrywana w dwóch aspektach. Według pierwszego z tych przepisów musi być on traktowany tak samo jak każdy inny pracownik samorządowy. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy urzędu. W przypadku jego wyłączenia więc możliwe jest nadal wydanie w gminie decyzji z jego upoważnienia. W sytuacji natomiast wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 25 § 1 k.p.a. musi być on traktowany jako piastun funkcji organu administracji. W takim przypadku wyłączenie wójta jako organu administracji powoduje zarówno utratę możliwości wydania decyzji administracyjnej z jego upoważnienia, jak i dewolucję kompetencji do orzekania w tej sprawie na "organ wyższego stopnia" - glosa do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92 opublikowana w OSP 1995/9/188.
Nawet jeżeli uznać, że skarżąca we wniosku o udzielenie pomocy żądała wyłączenia pracowników Urzędu Gminy w D., to zażądała tego na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Wniosek wyraźnie więc dotyczy wyłączenia pracownika, a nie organu. Skoro więc Wójt nie posiada bezpośredniego przełożonego, to chcąc się dostosować do wytycznych Sądu wyłączenia powinien dokonać co najwyżej Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.. Bezpośrednim przełożonym może być bowiem jedynie osoba fizyczna, nie zaś trzyosobowy skład Kolegium orzekający na posiedzeniu. Nawet jednak prezes kolegium nie jest do tego właściwy, gdyż takich uprawnień nie przewiduje ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Sąd w wyroku zobowiązał więc Kolegium do działania, które nie ma oparcia w przepisach prawa.
Ponadto Kolegium wskazało, że nie podlegają wyłączeniu osoby, które nie biorą udziału w postępowaniu. Wynika to a contrario z art. 24 § 3 k.p.a. Wprawdzie Wójt Gminy D. jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnych, to jednak
w sprawie skarżącej nie brał udziału w postępowaniu, gdyż do wydawania decyzji upoważnił Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.. Niewyłącznie Wójta nie miało więc istotnego wpływu na wynik sprawy. Wójt jako organ administracji publicznej nie był w ogóle właściwy do wydawania decyzji w sprawie, ponieważ takiej możliwości pozbawił się upoważniając Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.. Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 1994 r. (sygn. akt SA/Ł 1417/94, OSP 1996, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak), w którym Sąd ten stwierdził, że upoważnienie udzielone przez radę gminy kierownikowi ośrodka pomocy społecznej nie jest pełnomocnictwem do działania w jej imieniu, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencję ustawowo przypisaną wójtom (burmistrzom) na kierownika ośrodka pomocy społecznej. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia kierownik ośrodka pomocy społecznej pełni funkcję organu administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu rady, choć to ona udziela upoważnienia. Wprawdzie w niniejszej sprawie upoważnienie do wydania decyzji udzielił wójt gminy, to zdaniem Kolegium tezy z powołanego wyroku można przenieść na grunt tej sprawy, a w konsekwencji uznać, że Wójt Gminy D. pozbawił się kompetencji do załatwienia sprawy.
Dodatkowo za uznaniem, że wójt udzielając upoważnienia pozbawia się kompetencji do załatwienia sprawy przemawia także art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym jest obowiązany udzielić kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, a w konsekwencji nie powinien wydawać decyzji samodzielnie.
Sąd uchylając postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników uznał de facto, że jest ono zaskarżalne, co stoi wbrew przepisom k.p.a. W ocenie Kolegium powyższe rozstrzygnięcie stanowi naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a., który to określa zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zgodnie z brzmieniem art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy chyba, że przepisy stanowią inaczej. Po myśli art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jednocześnie w art. 24 § 3 k.p.a. dotyczącym wyłączenia pracownika organu administracji publicznej na żądanie strony przez jego bezpośredniego przełożonego nie reguluje się formy tego rozstrzygnięcia, jednak w ugruntowanym już stanowisku doktryny i orzecznictwa przyjmuje się, że następuje to w formie niezaskarżalnego postanowienia (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006. str. 188 i przywołane tam orzecznictwo).
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu nieważność postępowania.
Przypadki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 ww. ustawy, w rozpoznawanej sprawie nie występują, zatem ocena zasadności skargi kasacyjnej możliwa była wyłącznie w zakresie wskazanych w niej podstaw zaskarżenia. Te zaś nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, chociaż należy zgodzić się z jej autorem w niektórych kwestiach.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] kierując się oceną, iż w toku postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej doszło do naruszenia prawa procesowego wskutek nierozpoznania wniosku w przedmiocie wyłączenia wójta i sekretarza gminy od udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wydania przez osobę nieuprawnioną postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w D. bez jednoczesnego określenia osób, których wyłączenia odmówiono.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej ustalenia Sądu pierwszej instancji są błędne i jako takie naruszają art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ze stanowiskiem takim częściowo można się zgodzić, bowiem treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie w pełni jest prawidłowa. Wbrew jednak twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść wniosku T. P. z dnia 18 listopada 2005 r. nie jest jednoznaczna. Wprawdzie z nazwiska wymieniono w nim trzech pracowników, których wyłączenia w sprawie domagała się strona, to trzeba zauważyć, że składając wniosek o wyłączenie T. P. powołała się na pismo z dnia 17 stycznia 2005 r. oraz wskazała dwie podstawy wyłączenia (z mocy prawa, na wniosek strony), co może rodzić wątpliwości, czy oprócz osób wyraźnie wymienionych w piśmie z dnia 18 listopada 2005 r. wniosek nie dotyczył wyłączenia też innych osób, być może wskazanych w piśmie z dnia 17 stycznia 2005 r., tym bardziej że z treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, iż tak właśnie było.
W aktach sprawy brak jest jednak pisma skarżącej z dnia 17 stycznia 2005 r. na jakie powołuje się składając wniosek o wyłączenie co oznacza, że nie jest wiadomo kogo w istocie dotyczy ten wniosek
Niewyjaśnienie przez organy administracji publicznej tej kwestii i wydanie decyzji naruszało art. 7 i art. 8 k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nadto trzeba przypomnieć, że wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, iż wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.
Za nietrafny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowienia z dnia [...] podpisanego z upoważnienia Wójta Gminy przez sekretarza J. W., a dotyczącego odmowy wyłączenia od udziału w postępowaniu pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.
O wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia.
Postanowienie rozstrzygające wniosek strony o wyłączenie pracowników powinno w swej sentencji wskazywać pracowników, których wyłączenia dotyczył wniosek. Brak imiennego wymienienia osób podlegających wyłączeniu lub których wyłączenia odmówiono, czyni postanowienie wadliwym, bowiem nie pozwala ustalić w stosunku do jakich osób wniosek został rozpoznany, czym narusza przepis art. 124 § 1 k.p.a.
W przypadku wniosku strony złożonego na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. o wyłączenie pracownika, czy pracowników, niewymienienie w postanowieniu personalnie osób objętych żądaniem wyłączenia powoduje, że postanowienie nie zawiera istotnego składnika jakim jest rozstrzygnięcie.
Sąd pierwszej instancji stwierdzając taką nieprawidłowość w rozpoznawanej sprawie, z mocy art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był uprawniony do uchylenia postanowienia.
Stosownie do powołanego przepisu, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Niewątpliwie postanowienie rozstrzygające wniosek o wyłączenie jest aktem podjętym w sprawie, której dotyczy skarga, o jakim mowa w cytowanym przepisie.
Należy zgodzić się natomiast ze skargą kasacyjną, iż postanowienie rozstrzygające o wyłączeniu pracownika może wydać osoba działająca z upoważnienia wójta.
Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiącym, że wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w imieniu wójta lub burmistrza, a także art. 268a k.p.a., który przewiduje, iż organ administracji państwowej może upoważnić pracowników w kierowanej jednostce organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, należało uznać, że o wyłączeniu danego pracownika może orzekać osoba działająca z upoważnienia bezpośredniego przełożonego tegoż pracownika. W tej kwestii wypowiedział się już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1666/97 (LEX nr 45128).
Powyższe nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odniesienie się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, z uwagi na niekompletność materiału dowodowego, jest niemożliwe.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.