I OSK 3069/23

I OSK 3069/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 20/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-03-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1692
art. 2 ust. 1, 9, 15b, 15c i 15d
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 438
art. 27g ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 1 i 2, art. 188, art. 193, art. 209, art. 210, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 20/23 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 25 listopada 2022 r., nr SKO.II.41/1394/ŚR.DW/2022 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia 6 października 2022 r., nr GOPS/8250/DW/O/51/2022.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE WYROKIEM Z 30 MARCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ E. G. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W CHEŁMIE Z 25 LISTOPADA 2022 R. W PRZEDMIOCIE DODATKU WĘGLOWEGO.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem złożonym 6 września 2022 r. skarżąca wystąpiła o wypłatę dodatku węglowego.
Decyzją z 6 października 2022 r. Wójt Gminy W. odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego. Swoje stanowisko uzasadnił faktem, że deklaracją z 11 sierpnia 2022 r. skarżąca jako źródło ogrzewania wskazała bojler elektryczny, natomiast zgłoszenie jako źródła ogrzewania pieca kaflowego na paliwo stałe nastąpiło dopiero deklaracją z 30 sierpnia 2022 r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z 25 listopada 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, przyjmując, że dla rozpatrzenia wniosku istotne znaczenie miała deklaracja dotycząca źródła ogrzewania zgłoszona 11 sierpnia 2022 r.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko organów o związaniu deklaracją z 11 sierpnia 2022 r. należało uznać za prawidłowe. Podkreślił przy tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości składania korekt deklaracji, ani innych narzędzi umożliwiających jakiekolwiek zmiany czy to w formie uzupełnienia, uściślenia, doprecyzowania czy innych modyfikacji uprzednio złożonych deklaracji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź "zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi i przyznanie prawa do dodatku węglowego" oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika nieopłaconych w całości ani części kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo pismem z 27 października 2023 r. pełnomocnik oświadczył, że zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 poz. 1692, z późn. zm.), dalej: udw, w zw. art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), dalej: ustawa o wspieraniu termomodernizacji, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że datą wiążącą dla organu przyznającego świadczenie w postaci dodatku węgłowego jest rodzaj ogrzewania lokalu mieszkalnego zgłoszony w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. i pominięcie wniosku skarżącej z 30 sierpnia 2022 r. będącego aktualizacją stanu faktycznego w gospodarstwie domowym związany ze zmianą sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego;
2) art. 2 ust. 15b-15d udw przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w gospodarstwie domowym skarżącej nastąpiła zmiana sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego i skarżąca złożyła drugi wniosek i w przypadku wątpliwości organ rozpoznający wniosek mógł skorzystać ze środków mu przysługujących tj. wywiadu środowiskowego w gospodarstwie domowym wnioskującej;
3) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich błędną wykładnię i wydanie orzeczenia uwzględniając stan faktyczny na dzień 11 sierpnia 2022 r. a nie na dzień wydania postanowienia przez organ drugiej instancji tj. 25 listopada 2022 r.
Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej rozszerzył argumentację na poparcie poszczególnych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 udw dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Jednocześnie w myśl art. 2 ust. 15b-15d udw, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (art. 2 ust. 15b udw). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c udw). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d udw).
Analiza powyższych przepisów wskazuje, że w sytuacji, w której mogą zaistnieć wątpliwości co do rzeczywistego źródła ogrzewania wynikające m.in. z faktu złożenia w krótkim odstępie czasu rozbieżnych deklaracji, organy prowadzące postępowanie wyjaśniające mają obowiązek ustalenia stanu sprawy, przeprowadzając wywiad środowiskowy. Z uwagi na obowiązywanie art. 2 ust. 15b-15d udw nie można bowiem przyjąć – co zdaje się sugerować Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – że wywiad środowiskowy przeprowadzany jest wyłącznie w sytuacji, gdy pod określonym adresem prowadzonych jest więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a do 30 listopada 2022 r. brak było możliwości ustalenia odrębnego adresu dla poszczególnych lokali (gospodarstw domowych).
Opisana powyżej sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Odnotować bowiem należy, że skarżąca deklaracją z 11 lipca 2022 r. wykazała, że główne źródło ogrzewania w zajmowanym przez nią budynku stanowi bojler elektryczny, tj. źródło ogrzewania niedające podstaw do przyznania dodatku węglowego, a następnie deklaracją z 30 sierpnia 2022 r. dokonała zmiany źródła ogrzewania na piec kaflowy objęty zakresem zastosowania analizowanej ustawy. W sytuacji zatem gdy zachodziły wątpliwości czy zmiana deklaracji nie miała miejsca wyłącznie na potrzeby uzyskania dodatku węglowego i odpowiadała rzeczywistości, organy powinny zweryfikować stan rzeczywisty w drodze wywiadu środowiskowego. Odnotować w tym miejscu także należy, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przyjęcia, że dodatek węglowy może zostać przyznany wyłącznie w związku ze źródłem ogrzewania wpisanym do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. Zauważyć bowiem należy, że art. 2 ust. 1 udw przewiduje wprawdzie, że przyznanie dodatku węglowego możliwe jest w odniesieniu do określonego rodzaju źródła ogrzewania, które zostało wpisane lub zgłoszone do wspomnianej ewidencji do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji. Oznacza to, że źródło zgłoszone do ewidencji po raz pierwszy po 11 sierpnia 2022 r. uprawnia do uzyskania wspomnianego dodatku. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 27g ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji zgłoszenie to musi dotyczyć źródła ogrzewania, które nie zostało wcześniej zgłoszone do ewidencji, a nie adresu, pod którym jest ono uruchamiane. Na marginesie powyższej uwagi wskazać należy, że nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zgodnie z którym przepisy nie przewidują zmiany czy to w formie uzupełnienia, uściślenia, doprecyzowania czy innych modyfikacji uprzednio złożonych deklaracji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 27g ust. 4 ustawy o wspieraniu termomodernizacji w przypadku zmiany danych o źródłach ogrzewania podanych w deklaracji właściciel lub zarządca budynku lub lokalu jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia, w którym zaistniała zmiana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że dodatek węglowy może zostać przyznany na podstawie zaktualizowanej deklaracji, o ile zgłoszone źródło ogrzewania spełnia wymogi wynikające z art. 2 ust. 1 udw a deklaracja i wpis w ewidencji odpowiadają stanowi rzeczywistemu.
W konsekwencji powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 ust. 15b-15d udw.
Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 9 udw w zw. art. 27a ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji. Zgodnie z art. 2 ust. 9 udw wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Odnotować w tym miejscu należy, że terminowe złożenie wniosku przez skarżącą nie było kwestionowane przez organy na żadnym etapie postępowania. Oznacza to, że uzasadnienie tego zarzutu wskazujące na pominięcie deklaracji skarżącej z 30 sierpnia 2022 r. nie przystaje do podstawy prawnej zarzutu wskazanej przez autora skargi kasacyjnej. Podstawa ta – z uwagi na treść art. 183 § 1 ppsa – nie może zostać skorygowana przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie uzasadnienia zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2515/23).
W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 15 kpa. W rozpoznawanej sprawie podstaw uchylenia zaskarżonych decyzji należało upatrywać bowiem w nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez brak dostatecznego wyjaśnienia, jakiego źródła ogrzewania dotyczył wniosek skarżącej z 6 września 2022 r., a nie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 kpa. W rozpoznawanej sprawie brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej o przyznanie dodatku węglowego nie została rozpoznana w dwóch instancjach. Również w odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami prawnymi zarzutów skargi kasacyjnej i nie może samodzielnie korygować ani modyfikować tych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa i art. 2 ust. 15b udw w zw. z art. 182 § 2 i § 3 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji zobowiązane będą uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące możliwości złożenia korekty deklaracji źródła ogrzewania i przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.