I OSK 3065/19

I OSK 3065/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1772/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-07-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. L. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1772/17, uzupełnionego wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. I SA/Wa 1772/17 w sprawie ze skarg A. L. oraz T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1772/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę A. L. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z 19 września 2017 r. nr KOC/5520/Go/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1772/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w punkcie pierwszym sprostował oczywistą niedokładność w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1772/17 w oznaczeniu strony skarżącej w ten sposób, że w miejsce słów "sprawy ze skargi A. L." wpisuje "sprawy ze skarg A. L. i T. M.". Jednocześnie w punkcie drugim uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1772/17 w ten sposób, że w miejsce słów "oddala skargę" wpisuje "oddala skargi".
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją z 19 września 2017 r. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2, art. 17 pkt 1 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako k.p.a.) w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych: uchyliło decyzję Kolegium z 12 września 2014 r., sygn. KOC/4130/Go/09 o stwierdzeniu nieważności decyzji nr GKM-IN//6210/342/70/JB wydanej przez Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu 30 lipca 1970 r. o odmowie ustanowienia na rzecz byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip jako "[...] (działki nr ew. 46/3 i 45/2 z obrębu - 301) o pow. 1187 m² i na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 30 lipca 1970 r. o odmowie ustanowienia na rzecz byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].
W uzasadnieniu wskazano, iż nieruchomość położona przy ul. [...] obecnie stanowiąca działki ewidencyjne nr 46/3 i 45/2 z obrębu 0301, znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279; dalej "dekret") stanowiła własność M. S. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. Warszawę (Dz. U. Nr 6. poz. 43) w dniu 25 listopada 1948r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W terminie dekretowym tj. w dniu 21 maja 1949 r. M. S. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości.
Ww. decyzją z 30 lipca 1970 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do ww. gruntu spadkobiercom po zmarłej M. M. [...] – H. z d. [...] T. i J. M. wskazując, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe - spółdzielcze, wielokondygnacyjne na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 517/70 z 25 marca 1970 r. dla Spółdzielni "[...]" a zatem korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w dniu 28 września 2009 r. wystąpili J. S. i U. M. Sporna nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek ew. 46/3 i 45/2 stanowiących własność [...]. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. 46/3 jest Y. Sp. z o.o. z siedzibą w B., zaś użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. 45/2 jest Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 13 stycznia 1972 r.).
Decyzją z 12 września 2014 r., znak KOC/4130/Go/09, Kolegium działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. pierwotnie stwierdziło nieważność decyzji dekretowej.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli P. G., M. Z. i i S. Z. zarzucając, że dotychczasowi właściciele nieruchomości przy ul. [...] nie byliby w stanie spełnić wymogów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1945 r. i później. W toku postępowania w miejsce zmarłej J. S., do sprawy wstąpiła Skarżąca – A. L. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Podał, że decyzja dekretowa z 30 lipca 1970 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości została wydana na podstawie art. 7 dekretu. Przewidywał on, iż byłym właścicielom przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (obecnie użytkowania wieczystego). Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego przy czym punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania obowiązujący w dniu orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I SA 2415/03, LEX nr 191287, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, LEX nr 47874, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1200/11, LEX nr 964947).
Kolegium podało dalej, iż wg Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwalą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z 10 lipca 1969 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze stanowiącym tereny ośrodków usługowych II stopnia i MW, stanowiących tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy. Konkretyzacja tej funkcji nastąpiła w decyzji nr 517/70 o lokalizacji szczegółowej z 25 marca 1970 r ustalającej lokalizację szczegółową zespołu budynków mieszkalnych na terenie [...] przy ul. [...] o pow. ca 1,5 ha. Teren ten w dacie orzekania był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, wielokondygnacyjne dla Spółdzielni "[...]". Odnośnie do kwestii decyzji lokalizacyjnej organ wyjaśnił, że taka decyzja wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, powinna stanowić obok samego planu zagospodarowania dokument będący podstawą do wydania rozstrzygnięć dekretowych. W tym zakresie powołał się na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. Lex nr 463485). Organ podał także, że w dacie orzekania przez Prezydium Rady Narodowej [...] obowiązywał art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; pierwotnie art. 51, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."), który stanowił, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, można odmówić przyznania prawa własności czasowej, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a tenże przepis dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta – gdy nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub została przeznaczona dla organizacji spółdzielczej, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Ponieważ art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. dawał możliwość wydania dekretowej decyzji odmownej - organ przyjął, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, że w kwestionowanej decyzji z 1970 r. nie powołano odpowiednich przepisów ww. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Wskazał tu na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") w której stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych. W konsekwencji organ przyjął, że podstawą do odmowy przyznania własności czasowej mogły być okoliczności wskazane w art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w związku z art. 3 tejże ustawy, a nie tylko niemożność pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania.
W konkluzji organ wyjaśnił także, iż brak powołania w kontrolowanym orzeczeniu konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, bądź daty uchwalenia) nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. skoro plan był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, opublikowanym i powszechnie znanym. W tym zakresie organ poparł swoje stanowisko treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 766/10 oraz wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (źródło CBOSA).
Skargę na opisaną na wstępie decyzję Kolegium złożyła Skarżąca oraz T. M. Sprawy z ww. skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W swojej skardze Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 3 tejże ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające odmowę ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego;
2. art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie było możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego,
3. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych kwestii, w tym kwestii czy korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania;
4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z 30 lipca 1970 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z 30 lipca 1970 r. i o zasądzenie kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1772/17 Sąd I instancji oddalił skargę A. L.
Sąd zaznaczył, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art. 156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja dekretowa z 1970 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca uzasadniała swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ dekretowy, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., (sygn. akt I OSK 2217/17, źródło CBOSA), w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Po drugie, jak wskazano w ww. wyroku NSA, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w
samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi w zasadzie sprowadzają się do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w nawiązaniu do kwestii stricte procesowych związanych z decyzją dekretową a więc odnośnie do ustaleń organu dekretowego i uzasadnienia tej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1970 r. a więc z orzeczeniem wydanym prawie pół wieku temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) - winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w ramach zarzutów skargi Skarżąca akcentuje brak wyartykułowania w uzasadnieniu decyzji dekretowej z 1970 r., na jakim planie miejscowym opierał się organ dekretowy negatywnie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. A zatem w istocie zarzuty te sprowadzają się do braku zupełności uzasadnienia orzeczenia pojmowanego według współczesnych standardów. Tymczasem aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy dekretowe, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., Skarżąca musiałaby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, w ramach kontrargumentów do tez stawianych przez Kolegium, iż obligatoryjnym elementem decyzji dekretowej było określenie wprost planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), na którym organ opierał decyzję odmowną, a i to nie stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, negując prawidłowość zaskarżonej decyzji w dalszej kolejności Skarżąca winna wykazać, ze sporna decyzja z 1970 r. (a w konsekwencji i decyzja Kolegium) jest rażąco wadliwa z uwagi na to że wbrew obowiązującym na ww. terenie przepisom planu zagospodarowania uznawała przeznaczenie nieruchomości pod spółdzielcze budownictwo wielomieszkaniowe wielokondygnacyjne gdy tymczasem plan ten bądź też inne obowiązujące w tym czasie akty planistyczne przewidywały inny cel niż ten, który został określony w zaskarżonej decyzji Kolegium. Negując ustalenia organu dekretowego, a następnie Kolegium, co do przeznaczenia nieruchomości w planie oraz akcentując wewnętrzne sprzeczności pomiędzy planem a zaświadczeniem lokalizacyjnym Skarżąca zarzuciła, iż organ nie ustalił, czy prawidłowe zagospodarowanie gruntu przy ul. [...], wymagało pozbawienia prawa użytkowania wieczystego dawnych właścicieli. W ocenie Sądu I instancji, jednak trzeba podkreślić, że tak sformułowane zarzuty, wskazujące na brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy – w postępowaniu nadzwyczajnym nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji sprzed pół wieku z obrotu prawnego. Formułując w ten sposób zarzuty pod adresem organu nadzoru Skarżąca nie wyjaśniła bowiem, jak w jej ocenie dotychczasowy sposób użytkowania przez właścicieli dałby się pogodzić z budową wielokondygnacyjnego osiedla mieszkaniowego. Innymi słowy Skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu ani nie wyartykułowała argumentu wskazującego na inne ustalenia niż poczynił to organ. Zarzuty "niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" bez wskazania podstaw do tego rodzaju twierdzenia czy też kierunku postępowania dowodowego, które organ miałby przeprowadzić - nie są wystarczające do uznania wadliwości decyzji nadzorczej. Rolą organu nadzoru nie jest bowiem poszukiwanie wadliwości decyzji z 1970 r. poprzez prowadzenie wnikliwego postępowania dekretowego od początku. Wadliwości decyzji administracyjnej nie można bowiem domniemywać. Rolą organu nadzoru jest zatem (ewentualnie) wyeliminowanie wadliwego aktu administracyjnego z obrotu - pod warunkiem jednak, że jego wadliwość jest oczywista i widoczna "gołym okiem", a przy tym nieakceptowalna w demokratycznym państwie prawa.
Konkludując Sąd I instancji wskazał, że nie można zatem w tej sytuacji uznać za zasadny zarzutu, iż organ przeprowadził niewystarczające postępowanie wyjaśniające a przez to naruszył zasady wynikające z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście obszernego (jedynie częściowo przywołanego w tym miejscu) uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu I instancji niezrozumiałe są zarzuty skargi wskazujące na to, iż organ nie odniósł swoich rozważań do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji dekretowej. Nie można w szczególności przyjąć, iż w sprawie nie dokonano "ustaleń w przedmiocie obowiązującego w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego" skoro organ przywołał konkretny plan z 1969 r. i przytoczył treść jego przepisów w nawiązaniu do terenu objętego kontrolowaną sprawą. Wobec tego zarzuty skargi, w ocenie Sądu I instancji, jako generalnie negujące prawidłowość ustaleń organu, nie wprowadzają żadnego istotnego punktu zaczepienia, w oparciu o który byłoby możliwe postawienie Kolegium zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. czy art. 77 k.p.a. W konsekwencji w skardze nie wyartykułowano też argumentów przemawiających za naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a tym bardziej przemawiających za rażącym i oczywistym naruszeniem tych przepisów. Uzasadnienie decyzji Kolegium punkt po punkcie odnosi się do stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją z 1970 r. Szeroko opisuje zarówno kwestie formalne jak i merytoryczne, stanowisko zawarte w tej decyzji Kolegium poparło przywołując dodatkowo ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, i stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W szczególności zasadnie wskazał organ, że pominięcie w orzeczeniu z 1970 r. danych identyfikujących plan z 1969 r. wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia, jednakże tego rodzaju uchybienie w procedurze administracyjnej nie może być traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym". Za "rażące" bowiem uznać najeży tylko takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Brak szczegółowego uzasadnienia orzeczenia dekretowego nie stanowi o nieważności tegoż orzeczenia. Z kolei brak w skardze rzeczowych argumentów, które wskazywałyby na wadliwość zaskarżonej decyzji – czyni niemożliwym ustosunkowanie się do zarzutów rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Skarżąca neguje negatywną decyzję organu dekretowego i negatywną decyzję organu nadzoru podnosząc, że w ich wyniku doszło do naruszenia prawa w sposób, który nie może ona być akceptowany w praworządnym państwie. Skarga nie precyzuje jednak wprost jaki przepis prawa materialnego został naruszony rażąco, a jedynie neguje zupełność ustaleń obu organów choć i to – na dużym poziomie ogólności. Rolą organu nadzoru było zbadanie czy sporna decyzja z 1970 r. została oparta o przepisy obowiązujące w dacie jej wydawania a nie czy regulacja dekretowa jest do pogodzenia ze współczesnymi standardami ochrony własności w kontekście normatywnej ingerencji państwa w to prawo. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium przedstawiło stan faktyczny i przywołało obowiązujące w omawianym zakresie przepisy a także ich wykładnię ukształtowaną przez orzecznictwo na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Skarga natomiast generalnie neguje ustalenia organu bądź wskazuje na brak ustaleń, jednak nie zawiera jakiegokolwiek wywodu wskazującego w szczególności na to, w jaki sposób ówcześni właściciele czy też ich spadkobiercy mieliby wówczas jak i obecnie "w dotychczasowy sposób" korzystać z terenu Spółdzielni mieszkaniowej [...] w W. W związku z powyższym Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.
Pismem z 30 lipca 2018 r. Skarżący T. M. wniósł o uzupełnienie ww. wyroku poprzez rozpoznanie jego skargi.
Jednocześnie skargę kasacyjną od wyroku wniosła A. L oraz T. M.
Skarżąca kasacyjnie A. L. zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
a) art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku art. 3 tej ustawy - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
- przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy oprócz przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu odmowa przyznania prawa własności czasowej mogła nastąpić także ze względu na cele z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a w konsekwencji bezzasadnym pominięciu w niniejszej sprawie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, który to przepis w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób wyłączny i wyczerpujący zarazem decydował o przesłankach przyznania bądź odmowy przyznania prawa własności czasowej;
- uznaniu, iż możliwość realizacji celu użyteczności publicznej, budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (w sprawie niniejszej zespołu budynków mieszkalnych) przez dotychczasowego właściciela ma znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy istotne jest to, czy grunt może być wykorzystany a nie, że jest lub będzie wykorzystywany na cele ww. określone w planie zabudowania, ewentualnie jest on niezbędny na ww. cele
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w postępowaniu nadzorczym prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona w całości z uwagi na to, iż dawny właściciel mógł realizować cel wskazany w decyzji o lokalizacji szczegółowej z przeznaczeniem na lokalizacje zespołu budynków mieszkalnych.
W związku z powyższym wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Skarżący kasacyjnie T. M. zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:
a) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie dla obszaru nieruchomości decyzji o lokalizacji szczegółowej stanowić może podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego podczas gdy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego może znajdować uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planów miejscowych, zaś wydane dla obszaru nieruchomości decyzje o lokalizacji szczegółowej jako wskazujące na jeden z wielu dopuszczalnych sposobów wykorzystywania nieruchomości (a nie na sposób jedyny) pozostawały dla rozpoznania wniosku dekretowego bez znaczenia;
b) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie dla nieruchomości decyzji o lokalizacji szczegółowej przewidującej budowę budynków wielorodzinnych stanowi o niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji z 19 września 2017 r.
2) art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu , poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny może wynikać z decyzji lokalizacyjnej i w konsekwencji bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 30 lipca 1970 r. podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła znajdować uzasadnienie jedynie w postanowieniach miejscowych planów obowiązujących w dacie podejmowania rozstrzygnięcia dekretowego i to z treści miejscowego planu (a nie decyzji lokalizacyjnej) powinno wynikać, uzasadniające ew. odmowę uwzględniania wniosku dekretowego, przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi T. M. po połączeniu do wspólnego rozpoznania wspólnie ze skargą A. L. (postanowienie z 28 marca 2018 r.);
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
a) błędne ustalenie stanu faktycznego w świetle którego w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji w obrocie prawnym pozostawała, konkretyzując postanowienia planu miejscowego, wyznaczająca wyłączny dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości decyzja o lokalizacji szczegółowej z 25 marca 1970 r. ustalająca lokalizację szczegółową zespołu budynków mieszkalnych, jak również wadliwego ustalenia, iż następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości nie mogli wykorzystywać należących do nich nieruchomości przeznaczając je zgodnie z celem określonym ww. decyzją;
b) nieustalenie i nieuzasadnienie czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z uchwałą NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 było niezbędne.
Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Kolegium z 19 września 2017 r., uchylającą decyzję Kolegium z 12 września 2014 r., ewentualnie: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W dniu 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1772/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w punkcie pierwszym sprostował oczywistą niedokładność w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1772/17 w oznaczeniu strony skarżącej w ten sposób, że w miejsce słów "sprawy ze skargi A. L." wpisuje "sprawy ze skarg A, L. i T. M.". Jednocześnie w punkcie drugim uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1772/17 w ten sposób, że w miejsce słów "oddala skargę" wpisuje "oddala skargi" .
W uzasadnieniu uzupełnienia wyroku Sąd I instancji przestawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyrokiem z 21 listopada 2018 r. w trybie art. 157 § 3 p.p.s.a. Sąd uzupełnił wyrok z 24 lipca 2018 r. poprzez oddalenie skargi T. M., a w sentencji ww. wyroku w miejsce słów "oddala skargę" nadał treść "oddala skargi". Jednocześnie w pkt. 1 ww. wyroku działając na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. - Sąd postanowieniem sprostował oczywistą niedokładność w ww. wyroku z 24 lipca 2018 r. poprzez prawidłowe oznaczenie skarżących. Pierwotnie wyrok wskazywał, iż dotyczy skargi jedynie A. L. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, należało sprostować, gdyż prawidłowe oznaczenie stron Skarżących winno uwzględniać połączenie spraw ze skarg A. L. i T. M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w swojej skardze na decyzję Kolegium z 19 września 2017 r. T. M. zarzucił organowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne uchylenie decyzji Kolegium w [...] z 12 września 2014 r. oraz odmowę stwierdzenia nieważności, pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 30 listopada 1970 r., w świetle których odmowa przyznania prawa do nieruchomości w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego znajdowała uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planów miejscowych, zaś wydane dla obszaru nieruchomości decyzje o lokalizacji szczegółowej jako wskazujące na jeden z wielu dopuszczalnych sposobów wykorzystywania nieruchomości (a nie na sposób jedyny) pozostawały dla jego rozpoznania bez jakiegokolwiek znaczenia;
b) art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez jego błędne zastosowanie przez uznanie, że uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny może wynikać jedynie z decyzji lokalizacyjnej i, w konsekwencji, bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 30 lipca 1970 r., podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła znajdować uzasadnienie jedynie w postanowieniach miejscowych planów obowiązujących w dacie podejmowania rozstrzygnięcia dekretowego i to z treści miejscowego planu (a nie decyzji lokalizacyjnej) powinno wynikać, uzasadniające ew. odmowę uwzględniania wniosku dekretowego, przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,
II. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
a) błędne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ustalenie stanu faktycznego, w świetle którego w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji w obrocie prawnym pozostawała, konkretyzując postanowienia planu miejscowego, wyznaczająca wyłączny dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości decyzja o lokalizacji szczegółowej z 25 marca 1970 r., ustalająca lokalizację szczegółową zespołu budynków mieszkalnych, jak również wadliwego ustalenia, iż następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości nie mogli wykorzystywać należących do nich nieruchomości przeznaczając je zgodnie z celem określonym ww. decyzją,
b) nieustalenie i nieuzasadnienie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z uchwałą NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, było niezbędne. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji wskazał, że skarga T. M., podobnie jak skarga A. L., nie zasługiwała na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art. 156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja dekretowa z 1970 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że Skarżący uzasadniał swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ dekretowy, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. W kontekście badania zaistnienia przesłanki warunkującej stwierdzenie nieważności ww. decyzji należy podkreślić, iż oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a przekroczenie prawa musi zaistnieć w sposób jasny i niedwuznaczny.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1970 r. a więc z orzeczeniem wydanym prawie pół wieku temu. Sąd I instancji wskazał, że ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, jak wskazano już w uzasadnieniu wyroku z 24 lipca 2018 r. - winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. Sąd zaznaczył przy tym, że podkreślał to już w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę A. L. Zresztą obie skargi są zbieżne gdy chodzi o zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji w odniesieniu do oceny decyzji dekretowej z 1970 r. W skardze zarzucono, iż negatywna decyzja dekretowa została oparta o decyzję lokalizacyjną z 1970 r. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w 1970 r. Zdaniem Sądu I instancji, negując prawidłowość decyzji Kolegium Skarżący winien wykazać, ze sporna decyzja z 1970 r. (a w konsekwencji i podlegająca ocenie Sądu decyzja Kolegium) jest rażąco wadliwa z uwagi na to że wbrew obowiązującym na ww. terenie przepisom planu zagospodarowania przestrzennego z 1969r. uznawała przeznaczenie nieruchomości pod spółdzielcze budownictwo wielomieszkaniowe wielokondygnacyjne - gdy tymczasem plan ten bądź też inne obowiązujące w tym czasie akty planistyczne przewidywały inny cel niż ten, który został określony w zaskarżonej decyzji Kolegium - a przy tym był to cel, który dawał możliwość pogodzenia z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Negując ustalenia organu dekretowego, a następnie Kolegium, co do przeznaczenia nieruchomości w planie oraz akcentując wewnętrzne sprzeczności pomiędzy planem a decyzją lokalizacyjną Skarżący podnosił, iż odmowa uwzględnia wniosku dekretowego mogła znaleźć uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planu miejscowego. Skarżący zarzucił w szczególności, że jeżeli z treści planu nie wynika przeznaczenie nieruchomości na jeden z celów określonych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to brak było podstaw do zastosowania art. 54 powołanej ustawy, a decyzja o lokalizacji szczegółowej zespołu budynków mieszkalnych z 25 marca 1970 r. nie mogła być samoistną przyczyną odmowy uwzględniania wniosku dekretowego. Sąd I instancji wskazał także, że Skarżący przywołał w tym zakresie uchwałę NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08: zgodnie z którą "przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu".
W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi nie są zasadne. Wskazał przy tym, że jak jednoznacznie wskazał w poprzednio sporządzonym uzasadnieniu, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniosło się do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji dekretowej. Organ przywołał konkretny plan z 1969 r. i przytoczył treść jego przepisów w nawiązaniu do terenu objętego kontrolowaną sprawą. Wobec tego zarzuty skargi, jako generalnie negujące prawidłowość ustaleń organu, nie wprowadzają żadnego istotnego elementu, który uzasadniałby skuteczne postawienie Kolegium zarzutu naruszenia art. 7 kpa czy art. 77 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, należało przyjąć, iż w skardze nie wyartykułowano argumentów przemawiających za naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu a tym bardziej przemawiających za rażącym i oczywistym naruszeniem tych przepisów przez organ orzekający w 1970 r. Uzasadnienie decyzji Kolegium punkt po punkcie odnosi się do stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją dekretową z 1970 r. Szeroko opisuje zarówno kwestie formalne jak i merytoryczne, stanowisko zawarte w tej decyzji Kolegium poparło przywołując dodatkowo ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, i stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Podobnie jak Skarżąca, Skarżący neguje negatywną decyzję organu dekretowego i negatywną decyzję organu nadzoru podnosząc, że w ich wyniku doszło do naruszenia prawa w sposób, który nie może ona być akceptowany w praworządnym państwie. Skarga nie precyzuje jednak wprost jaki przepis prawa materialnego został w 1970 r. naruszony rażąco tj. w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości. Skarga neguje jedynie zupełność ustaleń organu nadzoru i to - na dużym poziomie ogólności tj. bez odniesienia się do postanowień wiążącego w sprawie planu zagospodarowania z 1969 r.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek sporna negatywna decyzja z 1970 r. gdy chodzi o zupełność jej uzasadnienia może budzić wątpliwości to jednak ranga zarzutów natury procesowej, jakie można jej postawić, nie uzasadnia wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Poza kwestią planu z 1969 r. pozostaje jeszcze oczywista treść art. 3 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Całokształt tego uregulowania w konfrontacji z art. 7 ust. 2 dekretu został przez Kolegium przedstawiony w sposób jasny i wyczerpujący. Organ przywołał obowiązujące przepisy w tym zakresie i wyjaśnił, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego była dopuszczalna z uwagi na uregulowania ww. ustawy. Określały one przesłanki wywłaszczenia, które z uwagi na przepisy dekretu skutkujące szczególnym "wywłaszczeniem" - nie miały zastosowania w mieście st. Warszawie. Przepisy dopuszczały jednak wydanie negatywnej decyzji odmownej w sytuacji gdy na gruntach dekretowych przewidziano zabudowę pod budownictwo wielomieszkaniowe. Art. 3 tej ustawy dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta - gdy nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub została przeznaczona dla organizacji spółdzielczej, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Wszystkie te okoliczności i podstawy prawne organ analizował i przedstawiał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał zarówno na przepisy planu miejscowego, które stanowiły osobną przesłankę do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego; ale i na przepisy ww. ustawy z 1958 r. z powołaniem się na decyzję lokalizacyjną, nie pozostającą zresztą w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości w planie z 1969 r. W tej sytuacji decyzji dekretowej z 1970 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa - gdyż znajduje ona oparcie w dwóch osobnych podstawach prawnych, mianowicie w art. 7 ust. 2 dekretu i dodatkowo w art. 54 ww. ustawy z 1958 r. Żaden z tych przepisów w ocenie organu nie został naruszony a tym bardziej w sposób rażący. Ocenę tę w stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji w całości podzielił. Ponownie podkreślił, że rolą organu nadzoru było zbadanie czy sporna decyzja dekretowa z 1970 r. została oparta o przepisy obowiązujące w dacie jej wydawania. Kolegium przedstawiło stan faktyczny i przywołało obowiązujące w omawianym zakresie przepisy a także ich wykładnię ukształtowaną przez orzecznictwo na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Skarga natomiast generalnie neguje ustalenia organu bądź wskazuje na brak ustaleń, jednak nie zawiera jakiegokolwiek wywodu wskazującego w szczególności na to, w jaki sposób ówcześni właściciele też ich spadkobiercy mieliby wówczas jak i obecnie "w dotychczasowy sposób" korzystać z terenu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. (gdy uwzględnić decyzję o lokalizacji szczegółowej) bądź też z terenu "ośrodków usługowych II stopnia i terenów mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy" - jeśli zważyć na jednoznaczne przepisy planu z 1969 r. W ocenie Sądu I instancji, aby możliwe było podważenie decyzji dekretowej z 1970 r. Skarżący winien był wykazać rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu w powiązaniu z przepisami planu. Tymczasem skarga sprowadza się do określenia konkurencyjności przepisów planu i decyzji lokalizacyjnej jak i zanegowania samej decyzji lokalizacyjnej z 1970r., która w powiązaniu z art. 54 ust. 2 ustawy z 1958 r. stanowiła całkowicie osobną, dodatkową, negatywną przesłankę do uwzględnienia wniosku dekretowego. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, obie te przesłanki nie były konkurencyjne wobec siebie, lecz w realiach kontrolowanej sprawy, stanowiły dwie niezależne podstawy uzasadniające nieuwzględnienie wniosku dekretowego.
Sąd I instancji w całości podtrzymał przy tym argumentację wyartykułowaną w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżącej A. L.. Skarga T. M. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. z tych samych powodów. Ogólne zanegowanie po 50-ciu latach ustaleń organu dekretowego bez wskazania na rażące naruszenie prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie wyartykułowanego stanu faktycznego i prawnego sprawy - gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości dekretowej w dacie orzekania w 1970 r. nie może stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu. W sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury. Strona skarżąca neguje ustalenia organu nadzoru wskazując na brak wykazania niemożliwości korzystania z nieruchomości w sposób określony w planie bądź w decyzji lokalizacyjnej. W postępowaniu nadzorczym organ nie prowadzi tego rodzaju postępowania jak organ orzekający w trybie zwykłym. Tryb nadzoru ma za zadanie wykazać, że ustalenia organu orzekającego w 1970r. rażąco naruszały prawo materialne, co w sprawie nie miało miejsca.
Skargę kasacyjną od powyższego uzupełnienia wyroku wniósł Skarżący T. M., zaskarżając go w części oddalającej jego skargę.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:
1) art. 7 ust.1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:
a) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie dla obszaru nieruchomości decyzji o lokalizacji szczegółowej stanowić może podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego podczas gdy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego może znajdować uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planów miejscowych, zaś wydane dla obszaru nieruchomości decyzje o lokalizacji szczegółowej jako wskazujące na jeden z wielu dopuszczalnych sposobów wykorzystywania nieruchomości (a nie na sposób jedyny) pozostawały dla rozpoznania wniosku dekretowego bez znaczenia;
b) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie dla nieruchomości decyzji o lokalizacji szczegółowej przewidującej budowę budynków wielorodzinnych stanowi o niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji z 19 września 2017 r.,
2) art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu , poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny może wynikać z decyzji lokalizacyjnej i w konsekwencji bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 30 lipca 1970 r., podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła znajdować uzasadnienie jedynie w postanowieniach miejscowych planów obowiązujących w dacie podejmowania rozstrzygnięcia dekretowego i to z treści miejscowego planu (a nie decyzji lokalizacyjnej) powinno wynikać, uzasadniające ew. odmowę uwzględniania wniosku dekretowego, przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
a) błędne ustalenie stanu faktycznego w świetle którego w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji w obrocie prawnym pozostawała, konkretyzując postanowienia planu miejscowego, wyznaczająca wyłączny dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości decyzja o lokalizacji szczegółowej z 25 marca 1970 r. ustalająca lokalizację szczegółową zespołu budynków mieszkalnych, jak również wadliwego ustalenia, iż następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości nie mogli wykorzystywać należących do nich nieruchomości przeznaczając je zgodnie z celem określonym ww. decyzją,
b) nieustalenie i nieuzasadnienie czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z uchwałą NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 było niezbędne.
Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Kolegium z 19 września 2017 r., uchylającą decyzję Kolegium z 12 września 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty Skarżących, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skargi kasacyjne nie zasługiwała na uwzględnienie.
W związku z faktem, iż skargi kasacyjne od wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., jak i skarga kasacyjna od orzeczenia z dnia 21 listopada 2018 r. zawierają tożsame zarzuty zostaną one rozpoznane łącznie.
Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zagadnienia zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu w zw. art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.. Zdaniem Skarżących kasacyjnie takie przeznaczenie jest do pogodzenia z korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę, tymczasem Sąd I instancji błędnie uznał, że prawidłowym była odmowna stwierdzenia nieważności tzw. odmownych decyzji dekretowych, ponieważ te nie naruszyły prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910)
Instytucja prawna stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd jej stosowanie powinno mieć miejsce w wyjątkowym, niebudzących wątpliwości przypadkach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie nastąpiła, bowiem organy wydając w roku 1970 decyzje odmawiające spadkobiercom po zmarłej M. M. II [...] – H. z d. [...] T. i J. M. ustanowienia w trybie art. 7 ust. 2 dekretu użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy - prawidłowo wskazały, że korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie nie jest bowiem kwestionowane ustalenie, że w chwili, gdy poprzedniczce prawnej Skarżących kasacyjnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwalą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z 10 lipca 1969 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze stanowiącym tereny ośrodków usługowych II stopnia i MW, stanowiących tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy. Konkretyzacja tej funkcji nastąpiła w decyzji nr 517/70 o lokalizacji szczegółowej z 25 marca 1970 r ustalającej lokalizację szczegółową zespołu budynków mieszkalnych na terenie [...] przy ul. [...] o pow. ca 1,5 ha. Teren ten w dacie orzekania był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, wielokondygnacyjne dla Spółdzielni "[...]".
Wydaje się natomiast dość oczywiste, iż w panujących ówcześnie realiach nie było możliwości realizacji takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego przez osoby fizyczne. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wprost, że stanowisko sprowadzające się do poglądu, jakoby możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania nie oznaczała, że owo "korzystanie" musi być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione, nie jest trafne. Przy takim rozumieniu bowiem tego przepisu praktycznie zawsze można by twierdzić, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie. Można by było bowiem przecież zawsze wykazywać, że chociaż wprawdzie były właściciel (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować, to jednak mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. W takiej jednak sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) służyłoby nie realizowaniu celu wskazanego w planie, a zupełnie innemu, jakim byłoby prowadzenie przez byłego właściciela rozmaitej działalności gospodarczej. Taka sytuacja byłaby zatem niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i - w istocie rzeczy - prowadziłaby do jego obejścia. Z tego powodu należy przyjąć, że przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) - w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu - musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 233/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2949/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2684/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 20001/16; i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 315/19, źródło CBOSA).
Jeżeli przyjąć, że "plan zabudowania" z art. 7 ust. 2 dekretu to plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 89/17, źródło CBOSA). Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przeznaczenie określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej było prawidłowe.
W orzecznictwie sądów administracyjnych od kilku już lat prezentowane jest stanowisko, iż przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Dlatego przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych, po wejściu w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mógł mieć zastosowanie art. 54 tej ustawy (w brzmieniu pierwotnym art. 51 ust. 1). Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W orzecznictwie podnosi się, że wprawdzie konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym okresie czasu mogła mieć ona miejsce także w innych aktach planowania. Możliwość stosowania przywołanego art. 54 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jako podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 315/19, źródło CBOSA).
W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należało uznać za niezasadny.
Również zarzut naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi T. M. po połączeniu do wspólnego rozpoznania wspólnie ze skargą A. L. (postanowienie z 28 marca 2018 r.) jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96 ONSA 1997/3/104). Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia decyzją z 30 lipca 1970 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do ww. gruntu spadkobiercom po zmarłej M. M. – H. T. i J. M. wskazując, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe - spółdzielcze, wielokondygnacyjne na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 517/70 z 25 marca 1970 r. dla Spółdzielni "[...]" a zatem korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu. I w takim też zakresie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. mógłby być usprawiedliwiony tylko w tym przypadku, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powoła w niej dowody, które zostały przez Sąd pominięte względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1066/08, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., sygn.. akt II GSK 703/08, źródło CBOSA). W niniejszej sprawie takie uchybienia nie miały miejsca. Skargi T. M. oraz A. L. zawierały tożsame zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prostując oczywistą niedokładność w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r. odniósł się szczegółowo do zarzutów T. M. analogicznie jak to uczynił wobec zarzutów A. L. w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (petitum skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.