I OSK 3063/23

III SA/Łd 306/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-08-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 3063/23 - Wyrok NSA z 2025-11-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 20 ust. 1, art. 22, art. 24 ust. 2b .it. h
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 10 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Drożdż po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2023 roku nr GiK-II.7221.17.2019 w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 kwietnia 2023 r., nr GiK-II.7221.17.2019 Łódzki Wojewódzki
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania S.Z. od decyzji Starosty Sieradzkiego z 2 sierpnia 2022 r., znak; GK.6620.467.2021 w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, powiat sieradzki województwo łódzkie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Jak wynika z akt sprawy 25 października 2021 r. S.Z. wystąpił do Starosty Sieradzkiego z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, powiat sieradzki województwo łódzkie, polegającej na przywróceniu zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków do stanu przed przeprowadzoną aktualizacją użytków gruntowych wykonaną w 2008 r. Do wniosku załączył kserokopie aktów notarialnych zawartych umów darowizny i sprzedaży, decyzji, zaświadczeń i oraz cywilnych umów kupna - sprzedaży, które w ocenie wnioskodawcy potwierdzają, że działka o nr [...] powinna być wykazana w operacie ewidencji gruntów i budynków jako grunt rolny zabudowany.
Decyzją z 8 grudnia 2021 r. Starosta Sieradzki odmówił zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie użytków gruntowych wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, powiat sieradzki, województwo łódzkie. Po rozpoznaniu odwołania S.Z. od powyższej decyzji, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z uwagi na naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, 79 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., decyzją z 24 marca 2022 r. uchylił w całości decyzję Starosty Sieradzkiego z 8 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. Starosta Sieradzki wezwał S.Z. do dostarczenia dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez geodetę uprawnionego przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynikałyby wnioskowane zmiany i która będzie stanowiła podstawę do wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...], miasta Sieradza.
W odpowiedzi na powyższe pismo 10 czerwca 2022 r. strona przedstawiła dokumentację geodezyjną wykonaną przez geodetę uprawnionego, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 8 czerwca 2022 r., pod numerem P.1014.2022.1231 oraz "Opracowanie dotyczące istniejącego zagospodarowania działki nr [...] wraz ze skróconą oceną techniczną obiektów budowlanych znajdujących się na działce oraz z ich zdjęciami". Powyższa dokumentacja, w ocenie strony stanowi podstawę do wprowadzenia żądanych zmian tj. przywrócenia wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków do stanu przed aktualizacją użytków gruntowych wykonaną w 2008 r.
Decyzją z 2 sierpnia 2022 r. Starosta Sieradzki odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, powiat sieradzki, województwo łódzkie wskazując, że w 2019 r. przed organem toczyło się postępowanie w sprawie dotyczącej wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki, polegającej na przywróceniu zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków do stanu przed przeprowadzoną aktualizacją użytków gruntowych wykonaną w 2008 r. Powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją Starosty Sieradzkiego z 5 lutego 2019 r. o odmowie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza przy ul. A.3, odnośnie użytków gruntowych Bi - inne tereny zabudowane i Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi decyzją z 20 maja 2019 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 680/19 oddalił skargę S.Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z 20 maja 2019 r. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie o sygn. akt I OSK 560/20.
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ ustalił, że dla części działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, przy ul. A. 3, na której wykazano użytek Bp, została wydana decyzja Starosty Sieradzkiego z 12 września 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kategoria obiektu budowlanego I - budynki mieszkalne jednorodzinne. W dniu udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywał i w dalszym ciągu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr V/46/2003 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 19 lutego 2003 r., z którego wynika, że dla terenu osiedla "B.", część działki nr [...], dla której rozpoczęto proces inwestycyjny posiadała przeznaczenie IMN-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa ww. budynku została rozpoczęta, a budynek do chwili obecnej nie został oddany do użytkowania. Zasięg konturu Bp został wyznaczony zgodnie z treścią projektu zagospodarowania działki, na którym brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie możliwości wyznaczenia konturu Br. W części działki, na której po przeprowadzonej w 2017 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych wykazano użytek Bi, doprowadzono zapis użytku gruntowego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zasięg konturu został wyznaczony zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr V746/2003 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 19 lutego 2003 r. dla terenu osiedla "B.", w którym część przedmiotowej działki wykazana w ewidencji gruntów jako Bi posiada przeznaczenie 1PP-tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Na terenie przedmiotowej działki w czasie sporządzania miejscowego planu i w trakcie jego obowiązywania prowadzona była działalność niezwiązana z produkcją rolniczą, a budynki znajdujące się na działce w granicach obecnego konturu Bi służyły w całości do działalności nierolniczej (tj. m.in. Ax.), co zostało uwzględnione podczas opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym czasie nastąpiło faktyczne wyłączenie części przedmiotowej działki z użytkowania rolniczego, uwzględnione w nowo opracowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W czasie zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej działce nie funkcjonowała zabudowa zagrodowa (brak budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego). Dodatkowo w przeprowadzonym w 2008 r. opracowaniu geodezyjnym, polegającym na założeniu ewidencji budynków i lokali dla miasta Sieradza, na przedmiotowej działce wykazano budynki o funkcji 103-budynki handlowo-usługowe i 109-pozostałe budynki mieszkalne. Nie wykazano budynków służących do produkcji rolniczej o funkcji 108-budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa według KŚT.
Organ stwierdził, że załączone opracowanie wykonane przez inż. S.M., które jak wynika z treści sprawozdania technicznego operatu geodezyjnego Nr [...] stanowiło podstawę do wprowadzenia zmian budynkowych, nie spełnia wymogów określonych prawem i nie może stanowić podstawy do dokonania zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej p.g.i.k. ujawnione nowe dane dotyczące zmian gruntowych i budynkowych byłyby zasadne gdyby zostały poparte dokumentacją architektoniczno-budowlaną w postaci projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na realizację zabudowy zagrodowej lub na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalającego na realizację zabudowy zagrodowej na przedmiotowej działce oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania istniejących na działce budynków lub ich części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu
Na gruntach rolnych zabudowanych powinny znajdować się budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, co powinno wynikać z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, a nie jak w tym przypadku, wykorzystywane do prowadzenia takiej działalności, jak wynika z treści przedstawionego opracowania które zdaniem organu, stanowi niewiążącą prawnie opinię. Opracowanie geodezyjne winno opierać się tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych obrazujących dokonane zmiany w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stanu prawnego danego gruntu. Wnioskodawca nie przedstawił innej dokumentacji istniejącej w obrocie prawnym, będącej podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, którą organ mógłby uwzględnić w postępowaniu na korzyść strony.
Od powyższej decyzji S.Z. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 24 ust. 2b lit. h p.g.i.k. poprzez nierozpatrzenie załączonej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W załączonym wykazie zmian gruntowych i budynkowych sporządzonym przez biegłego sądowego geodetę działka została sklasyfikowana jako R - grunt orny, Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, Br - grunty rolne zabudowane oraz S - sady. Załączona dokumentacja spełnia ustawowe wymagania do dokonania aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr [...];
2. art. 24 ust. 2b p.g.i.k. poprzez nierozpatrzenie dowodów załączonych do wniosku z 25 października 2021 r., które wskazują jednoznacznie, że teren działki jest sklasyfikowany jako RIVb - Grunt rolny oraz BRVIb i BRV - Grunt rolny zabudowany. Ponadto budynek umiejscowiony na działce ma oznaczenie G - budynek-gospodarstwa rolnego;
3. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wpisu w ewidencji zgodnie z wnioskiem z 25 października 2021 r. pomimo tego że budynki były i są wykorzystywane do produkcji rolniczej w szczególności do przechowywania sprzętu (maszyn, urządzeń rolniczych) i inwentarza rolniczego (nawozów i nasion itd.) co wynika ze załączonych dowodów;
4. załącznika nr 1 do cyt. powyżej rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wpisu w odniesieniu do klasyfikacji gruntu na działce jako Br - grunt rolny zabudowany i de facto odmówienie funkcjonalnego, jako całości, wykorzystania rolniczego, trwale połączonego z innymi gruntami rolnymi w prowadzonym wspólnie z moimi rodzicami gospodarstwie rolnym, które tworzy zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.
5. art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę zmiany w ewidencji powołując się na ustalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy przepis ten pozwala na wykorzystywanie terenu w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania zgodnie z tym planem. W załączonych dokumentów wynika, że teren działki wraz z budynkami miał charakter rolniczy na wiele lat przed uchwaleniem obecnego planu zagospodarowania przestrzennego;
6. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób proporcjonalny, równy i bezstronny. Starosta Sieradzki w decyzji z 8 grudnia 2021 r. stwierdził, że wymagana jest dodatkowa dokumentacja geodezyjna do przeprowadzenia zmian w ewidencji jednakże nie wezwał do uzupełnienia wniosku przed wydaniem decyzji i nie sprecyzował w uzasadnieniu jaka dokumentacja geodezyjna jest wymagana do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Decyzją z 24 marca 2022 r. organ odwoławczy uchylił decyzję starosty i zobowiązał do określenia wymaganej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Starosta Sieradzki pismem 12 kwietnia 2022 r. wezwał skarżącego do dostarczenia, w ciągu 2 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, dokumentacji geodezyjnej, wykonanej przez geodetę uprawnionego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. 9 czerwca 2022 r. skarżący załączył dokumentację geodezyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego która stanowi podstawę do wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce o nr [...] i pomimo poniesienia dodatkowych kosztów związanych z zamówieniem wymaganej dokumentacji geodezyjnej starosta odmówił dokonania zmian i nie wyjaśnił przyczyn odmowy;
7. art. 75 oraz art 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przedstawionych dowodów pomimo, że dowody spełniają ustawowe wymagania do zmiany ewidencji gruntów i budynków.
8. art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, które dowody starosta uznał za udowodnione, a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skarżący nadmienił również, że nawiązanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wcześniejszej decyzji wydanej w sprawie przedmiotowej działki jest bezzasadne, ponieważ wniosek z 25 października 2021 r. zawiera dowody nieznane i niezbadane wcześniej przez Starostę Sieradzkiego. W związku z powyższym wniosek powinien być ponownie w sposób obiektywny i bezstronny rozpatrzony. Skarżący podniósł również, że nie został poinformowany o zmianach w ewidencji dla przedmiotowej działki dokonanych podczas aktualizacji użytków gruntowych wykonanej w 2008 r.
Wskazaną na wstępie decyzją z 4 kwietnia 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że rodzaj użytku na działce ewidencyjnej określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z lp. 5 tabeli będącej załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, do gruntów rolnych i zabudowanych (oznaczonych symbolem Br) zalicza się grunty zajęte pod:
1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej,
w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych:
2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki.
3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej,
1. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:
1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;
2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz.1326).
2. W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Do terenów mieszkaniowych (gruntów zabudowanych i zurbanizowanych) zgodnie z lp. 13 tabeli będącej załącznikiem nr 1 do rozporządzenia (oznaczonych symbolem B) zalicza się grunty niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5:
1) zajęte pod budynki mieszkalne;
2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;
3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Kontur terenów mieszkaniowych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy.
Kategorię budynków określa załącznik do ustawy - Prawo budowlane. Do kategorii II, zgodnie z załącznikiem do ww. ustawy zalicza się budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Do kategorii I budynków, zgodnie z załącznikiem do ww. ustawy zalicza się budynki mieszkalne jednorodzinne.
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania ustalono, że na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z 2 lutego 1994 r. skarżący nabył nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie [...] miasta Sieradza o powierzchni 2.2199 ha stanowiącą w całości grunty orne wraz z 4 budynkami gospodarczymi o konstrukcji stalowej. Decyzją z 12 września 2008 r. Starosta Sieradzki dla części działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, przy ul. A. 3, na której wykazano użytek Bp, zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kategoria obiektu budowlanego I - budynki mieszkalne jednorodzinne. W dniu udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywał i w dalszym ciągu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr W46/2003 Rady Miejskiej w Sieradzu z 19 lutego 2003 r., z którego wynika, że dla terenu osiedla "B.", część działki nr [...], dla której rozpoczęto proces inwestycyjny posiadała przeznaczenie lMN-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa budynku została rozpoczęta, a budynek do chwili obecnej nie został oddany do użytkowania. Zasięg konturu Bp został wyznaczony zgodnie z treścią projektu zagospodarowania działki, na którym brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie możliwości wyznaczenia konturu Br; w części działki, na której po przeprowadzonej w 2017 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek, zabudowanych wykazano użytek Bi, doprowadzono zapis użytku gruntowego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zasięg konturu został wyznaczony zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr V/46/2003 Rady Miejskiej w Sieradzu z 19 lutego 2003 r. dla terenu osiedla "B.", w którym część przedmiotowej działki wykazana w ewidencji gruntów jako Bi posiada przeznaczenie 1 PP-tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Na terenie przedmiotowej działki w czasie sporządzania miejscowego planu i w trakcie jego obowiązywania prowadzona była działalność niezwiązana z produkcją rolniczą, a budynki znajdujące się na działce w granicach obecnego konturu Bi służyły w całości do działalności nierolniczej (Ax.), co zostało uwzględnione podczas opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym czasie nastąpiło faktyczne wyłączenie części przedmiotowej działki z użytkowania rolniczego, uwzględnione w nowo opracowanym planie. W czasie zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej działce nie funkcjonowała zabudowa zagrodowa (brak budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego). Dodatkowo w przeprowadzonym w 2008 r. opracowaniu geodezyjnym, polegającym na założeniu ewidencji budynków i lokali dla miasta Sieradza, na przedmiotowej działce wykazano budynki o funkcji 103-budynki handlowo-usługowe i 109-pozostałe budynki mieszkalne. Nie wykazano budynków służących do produkcji rolniczej o funkcji 108-budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa według KŚT.
19 sierpnia 2021 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Sieradza z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu osiedla "B" położonego w rejonie ulic: B. i POW w Sieradzu, w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] w sprawie zamiaru sposobu użytkowania 6 obiektów magazynowych produktów przemysłowych na budynki magazynowe płodów rolnych i sprzętu rolniczego, usytuowanych na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. A. w obrębie ewidencyjnym [...] miasta Sieradza.
Pismem z 9 września 2021 r. Prezydent Miasta Sieradza poinformował skarżącego, że przedmiotowa działka leży w granicach obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu osiedla "B." położonego w rejonie ulic B. i POW w Sieradzu przyjętego uchwałą Nr V/46/2003 z 19 lutego 2003 r. W powyższym planie przedmiotowa działka posiada przeznaczenie: IMN-zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; IPP-działalność produkcyjna, usługowa, obsługa transportu o uciążliwości w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny; lKL-ulica lokalna. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy nie może naruszać ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Zgodnie z zapisami Studium dla działki o nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]) ustala się przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o dominującej funkcji-zabudowa jednorodzinna z udziałem usług publicznych i komercyjnych. Tylko takie, wymienione wyżej przeznaczenie może być rozważane w sytuacji sporządzania nowego planu. Jednocześnie Prezydent Miasta Sieradza wskazał, że skutkiem uchwalenia planu miejscowego nie jest nakazanie natychmiastowej realizacji zagospodarowania zgodnego z tym, które określono w planie. Prezydent Miasta Sieradza wskazał że art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem. W związku z powyższym, w ocenie organu przystąpienie do sporządzenia zmiany przedmiotowego planu nie jest zasadne.
Decyzją z 8 kwietnia 2022 r. Starosta Sieradzki zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru sposobu użytkowania 6 obiektów magazynowych produktów przemysłowych na budynki magazynowe płodów rolnych i sprzętu rolniczego, usytuowanych na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. A. w obrębie ewidencyjnym [...] miasta Sieradza. Po rozpatrzeniu odwołania S.Z. decyzją z 23 maja 2022 r. Wojewoda Łódzki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ wskazał również, że poza ww. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie [...] miasta Sieradza, powiat sieradzki skarżący nie posiada nieruchomości rolnych i nie prowadzi gospodarstwa rolnego.
Podkreślił, że o możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych decyduje charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych (a nie wykorzystywanych) do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego (zgodnie z cyt. rozporządzeniem), albo uprawdopodobnione wybudowanie takich budynków w przyszłości na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy. Ewentualnie, jeśli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że grunt przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową. Przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych.
W przypadku, gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Pomimo, że skarżący opłaca podatek rolny, na co wskazują załączone dokumenty w postaci: zaświadczenia Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 1 października 2021 r. z którego wynika, że w latach 1994-2018 od działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza, zgodnie z ówczesną klasyfikacją gruntów figurującą w ewidencji gruntów i budynków na dzień wydania decyzji wymiarowych skarżący płacił podatek rolny; decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 1 marca 2000 r. stwierdzającej podleganie przez S.Z. ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz kserokopii notarialnych umów darowizny i sprzedaży, pisma urzędowe oraz cywilne umowy kupna - sprzedaży dołączone do wniosku ww. dotyczącego wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków z dnia 25 października 2021 r., to jednak przedmiotowa działka nie stanowi gruntu rolnego zabudowanego, wskazanego w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia lp. 5.
Załączone do wniosku opracowanie wykonane przez inż. S.M., które jak wynika z treści sprawozdania technicznego (operat geodezyjny Nr [...]) stanowiło podstawę do wprowadzenia zmian budynkowych, nie spełnia wymogów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określającego zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych oraz załącznika do ustawy - Prawo budowlane określającego kategorie obiektów budowlanych. W związku z powyższym nie może stanowić podstawy do dokonania zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2b p.g.i.k., ujawnione nowe dane dotyczące zmian gruntowych i budynkowych byłyby zasadne, gdyby zostały poparte dokumentacją architektoniczo-budowlaną w postaci projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na realizację zabudowy zagrodowej lub na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalającego na realizację zabudowy zagrodowej na działce nr [...] oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania istniejących na działce budynków lub ich części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, że na gruntach rolnych zabudowanych powinny znajdować się budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, co powinno wynikać z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, a nie jak w tym przypadku wykorzystywane do prowadzenia takiej działalności. Dokumentacja geodezyjna załączona do wniosku o wprowadzenie wnioskowanej zmiany, powinna zostać sporządzona na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych (dokumentacji architektoniczno-budowlanej), które byłyby podstawą do wprowadzenia zmian w stosunku od stanu ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 24 ust. 2b lit. h p.g.i.k. poprzez nierozpatrzenie załączonej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W załączonym wykazie zmian gruntowych i budynkowych sporządzonym przez biegłego sądowego geodetę działka została sklasyfikowana jako R - grunt orny, Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, Br -grunty rolne zabudowane oraz S - sady. Załączona dokumentacja spełnia ustawowe wymagania do dokonania aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr [...];
- art. 24 ust. 2b p.g.i.k. poprzez nierozpatrzenie załączonych dowodów, które wskazują jednoznacznie, że teren nieruchomości jest sklasyfikowany jako RIVb - Grunt rolny oraz BRVIb i BRV - Grunt rolny zabudowany. Ponadto budynek umiejscowiony na działce ma oznaczenie G - budynek gospodarstwa rolnego. Dokumenty załączone do wniosku spełniają ustawowe wymagania do dokonania aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr [...];
- załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wpisu w ewidencji pomimo, że budynki są przeznaczone i wykorzystywane do produkcji rolniczej w szczególności do przechowywania sprzętu (maszyn, urządzeń rolniczych) i inwentarza rolniczego (nawozów i nasion itd.) co wynika ze załączonych dowodów;
- załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wpisu w odniesieniu do klasyfikacji gruntu na działce jako Br - grunt rolny zabudowany i de facto odmówienie im funkcjonalnego, jako całości, wykorzystania rolniczego, trwale połączonego z innymi gruntami rolnymi w prowadzonym gospodarstwie rolnym, które tworzy zorganizowaną całość gospodarczą a grunty są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej;
- art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z załączonych dokumentów wynika, że teren działki wraz z budynkami miał przeznaczenie rolnicze przed i po uchwaleniu obecnego planu zagospodarowania przestrzennego.
obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj.
- art. 7, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie oraz niepodejmowanie żadnych realnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, tj. nie odniesienie się do złożonych dokumentów potwierdzających rolnicze przeznaczenie nieruchomości wraz z budynkami. Naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób proporcjonalny, równy i bezstronny. Starosta Sieradzki decyzją z 8 grudnia 2021 r. odmówił dokonania wpisu w ewidencji z uwagi na brak dodatkowej dokumentacji geodezyjnej do przeprowadzenia zmian w ewidencji jednakże nie wystąpił o uzupełnienie wniosku przed wydaniem decyzji i nie sprecyzował w uzasadnieniu jaka dokumentacja geodezyjna jest wymagana do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. W następstwie decyzji z 24 marca 2022 r. Starosta Sieradzki wezwał skarżącego do dostarczenia, w ciągu 2 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, dokumentacji geodezyjnej, wykonanej przez geodetę uprawnionego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. 9 czerwca 2022 r. skarżący złożył dokumentację geodezyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego która stanowi podstawę do wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce o nr [...], zgodnie z żądaniem Starosty Sieradzkiego. Pomimo poniesienia dodatkowych kosztów związanych z zamówieniem wymaganej dokumentacji geodezyjnej Starosta Sieradzki odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji i nie wyjaśnił przyczyn odmowy. Nie rozpoznano wszystkich przedstawionych dowodów pomimo że dowody spełniają ustawowe wymagania do zmiany ewidencji gruntów i budynków. Brak jest również wskazania, które dowody organ uznał za udowodnione a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
- art. 8, art. 11 , art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności sprawy w sposób dowolny, jednostronny, uproszczony, przeprowadzony bez wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwy, skutkujący wydaniem decyzji dla strony skarżącej niezgodnej z prawem, niekorzystnej, naruszającej prawa i interesy. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i niewyczerpujące, sprowadza się do opisu toku dotychczas przeprowadzonego postępowania oraz przepisów prawa nie odnosi się do treści wszystkich zarzutów stawianych zaskarżonemu rozstrzygnięciu, a w konsekwencji uniemożliwia kontrolę decyzji oraz zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. Kategoryczna ocena przeznaczenia i sposobu wykorzystania budynków i urządzeń posadowionych na nieruchomości została dokonana w sytuacji, gdy nikt z organu administracji nie był obecny na nieruchomości, nie dokonał faktycznej weryfikacji co do tego, jak budynki na nieruchomości są faktycznie wykorzystywane i jakie jest ich przeznaczenie nawet gdy złożona dokumentacja geodezyjno - kartograficzna jasno określa przeznaczenie i wykorzystanie jako rolnicze. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do zarzutów naruszenia załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 24 ust. 2b lit. h p.g.i.k. oraz art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podtrzymuje decyzję Starosty Sieradzkiego powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomijając okoliczność, że art. 35 pozwala na wykorzystywanie terenu w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania zgodnie z tym planem. Z załączonych dokumentów jasno wynika, że teren działki wraz z budynkami miał charakter rolniczy na wiele lat przed uchwaleniem obecnego planu zagospodarowania przestrzennego.
W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sieradzkiego lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sieradzkiego, wobec wydania ich z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 4 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu z oględzin przeprowadzonych 21 czerwca 2023 r. na nieruchomości położonej w Sieradzu przy ul. A., działka o nr ewid. [...] przez pracowników Urzędu Miasta Sieradz w sprawie wznowionego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wymiaru podatku rolnego za 2018 r. zakończonego ostateczną decyzją z 8 lutego 2018 r. oraz ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu podatku rolnego i podatku od nieruchomości za lata 2018 -2021.
Postanowieniem z 10 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., dopuścił dowód z dokumentu w postaci protokołu z oględzin nieruchomości przeprowadzonych 21 czerwca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu (decyzji), czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z 4 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] miasta Sieradza przy ul. A. 3, odnośnie użytku gruntowego Bi – inne tereny zabudowane i Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), dalej p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.), dalej rozporządzenie.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych
3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest zatem tylko zbiorem informacji (art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.i.k.), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to zatem, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno - techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów, organy ewidencyjne nie są natomiast uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji (por. m.in. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/16, dostępne; cbois.nsa.gov.pl).
Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (tj. decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. Samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 167/19, Lex nr 2678394, WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 467/15, Lex nr 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są zatem obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 620/08, Lex nr 535252).
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:
1) grunty rolne;
2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione;
3) grunty zabudowane i zurbanizowane;
4) grunty pod wodami;
5) tereny różne.
Stosownie do treści § 9 ust. 3 rozporządzenia, grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, dzielą się na:
1) tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B;
2) tereny przemysłowe, oznaczone symbolem Ba;
3) inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem Bi;
4) zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem Bp;
5) tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem Bz;
6) użytki kopalne, oznaczone symbolem K;
7) tereny komunikacyjne, w tym:
a) drogi, oznaczone symbolem dr,
b) tereny kolejowe, oznaczone symbolem Tk,
c) inne tereny komunikacyjne, oznaczone symbolem Ti,
d) grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, oznaczone symbolem Tp.
W myśl § 10 rozporządzenia, zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z lp. 5 tabeli, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia, do gruntów rolnych i zabudowanych (oznaczonych symbolem Br) zalicza się grunty zajęte pod:
1)budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych:
2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki.
3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej,
2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:
1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;
2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz.1326).
3) W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Zgodnie z lp. 13 tabeli będącej załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, do terenów mieszkaniowych (oznaczonych symbolem B) zalicza się grunty niewchodzące w gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w lp. 5:
1) zajęte pod budynki mieszkalne;
2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;
3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Kontur terenów mieszkaniowych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy.
Kategorie budynków określa załącznik do ustawy - Prawo budowlane. Kategoria I – obejmuje budynki mieszkalne jednorodzinne. Do kategorii II zgodnie z załącznikiem zalicza się budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, jakiego rodzaju użytkiem gruntowym jest działka o nr ewid. [...] położona w obrębie [...] miasta Sieradza przy ul. A. 3 o powierzchni 2,2199 ha. W ocenie organów ww. działka nie stanowi gruntu rolnego zabudowanego, natomiast skarżący stoi na stanowisku, że działka, w tym znajdujące się na niej zabudowania zostały posadowione na gruncie w celu prowadzenia działalności rolniczej, zawsze wykorzystywane były rolniczo przez skarżącego, jak i jego rodziców i jako całość funkcjonalna i gospodarcza powinny być oznaczone symbolem "Br".
Na wstępie należy wyjaśnić, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że dla części działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Sieradza przy ul. A. 3, na której wykazano użytek Bp, została wydana decyzja Starosty Sieradzkiego nr AB.7351/593/2008 z 12 września 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kategoria obiektu budowlanego I - budynki mieszkalne jednorodzinne. W dniu udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązywał i dalej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Nr V/46/2003 Rady Miejskiej w Sieradzu z 19 lutego 2003 r., z którego wynika, że dla terenu osiedla "A.", część działki o nr [...], dla której rozpoczęto proces inwestycyjny posiadała przeznaczenie 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa ww. budynku została rozpoczęta, a budynek do chwili obecnej nie został oddany do użytkowania, czego strona nie kwestionowała w toku postępowania. Zasięg konturu Bp został wyznaczony zgodnie z treścią projektu zagospodarowania działki, na którym brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie możliwości wyznaczenia konturu Br. W części działki, na której po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych wykazano użytek Bi, doprowadzono zapis użytku gruntowego do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zasięg konturu został wyznaczony zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP) dla terenu osiedla "A.", przyjętym uchwałą Nr V/746/2003 Rady Miejskiej w Sieradzu z 19 lutego 2003 r., w którym część działki o nr [...] obręb [...] wykazana w ewidencji gruntów jako Bi posiada przeznaczenie 1PP - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Trzeba zaznaczyć, że na terenie przedmiotowej działki w czasie sporządzania miejscowego planu i w trakcie jego obowiązywania prowadzona była działalność niezwiązana z produkcją rolniczą, a budynki znajdujące się na działce w granicach obecnego konturu Bi służyły w całości do działalności nierolniczej (m.in. Ax.), co zostało uwzględnione podczas opracowywania miejscowego planu. W 2003 r. nastąpiło faktyczne wyłączenie części działki z użytkowania rolniczego, uwzględnione w nowo opracowanym MPZP. W momencie zatwierdzania MPZP, na przedmiotowej działce nie funkcjonowała zabudowa zagrodowa, brak było budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego.
W przeprowadzonym w 2008 r. opracowaniu geodezyjnym polegającym na założeniu ewidencji budynków i lokali dla miasta Sieradza, na przedmiotowej działce wykazano (czego skarżący również nie podważył) budynki o funkcji: 103 - budynki handlowo-usługowe i 109 - pozostałe budynki niemieszkalne. Nie wykazano natomiast budynków służących do produkcji rolniczej o funkcji 108-budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, wg KŚT. W 2008 r. nie zmieniono zapisu odnośnie użytku gruntowego, gdyż nie było to przedmiotem umowy, jednak już w tym czasie była podstawa do ujawnienia zapisu Bi zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do powyższych zmian skarżący nie wniósł żadnych uwag.
19 kwietnia 2017 r. Starosta Sieradzki rozpoczął prace geodezyjne, mające na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych, położonych m. in. w obrębie [...] miasta Sieradza. W trakcie prac modernizacyjnych ich wykonawca – Bx. sp. z o.o. z Z. ustalił, że na przedmiotowej działce nr [...] w obrębie [...] miasta Sieradza znajdują się: budynek mieszkalny w trakcie budowy oraz inne budynki niemieszkalne zaliczone do PKOB jako budynki przemysłowo magazynowe oraz pozostałe budynki niemieszkalne. Na przedmiotowej działce nie stwierdzono budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, a wymienione zabudowania nie zostały wykazane jako budynki i urządzenia związane z produkcją rolną. Przyjęto zatem, że działka ta nie stanowi gruntu rolnego zabudowanego. Informacja o ww. pracach została wywieszona na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń: Starostwa Powiatowego w Sieradzu, Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Sieradzu oraz Urzędu Miasta Sieradza i była opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Sieradzu. Projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków m.in. dla ww. obrębu został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w terminie od 11 do 29 września 2017 r. w siedzibie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Sieradzu. Skarżący we wskazanym wyżej terminie nie wniósł uwag do projektu operatu opisowo – kartograficznego, a zatem po upływie ustawowego terminu, tj. 21 października 2017 r. projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków i został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 8 stycznia 2018 r., pod pozycją 72. W terminie 30 dni od dnia ogłoszenia skarżący także nie wniósł zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowej działki. W konsekwencji dane dotyczące zaliczenia gruntów działki nr [...] do poszczególnych użytków gruntowych stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, a tym samym zarzuty pod adresem samej modernizacji nie mogą być skuteczne.
Oznacza to także, że dokumenty w postaci aktów notarialnych zawartych umów darowizny i sprzedaży, decyzji, zaświadczeń i oraz cywilnych umów kupna - sprzedaży, na które powołuje się skarżący we wniosku inicjującym postępowanie, jak i w skardze uwzględnione zostały już w toku ww. modernizacji i obecnie nie mogą stanowić podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Należy także podkreślić, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1558/10, aprobowany przez E. Stefańską w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 343, uw. 11).
Prawidłowa jest również ocena organów, którą zaakceptował WSA w Łodzi w wyroku z 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 680/19, a następnie NSA w wyroku z 11 lipca 2023 r., sygn. I OSK 560/20, że załączone przez skarżącego również w toku niniejszego postępowania ww. dokumenty w postaci aktów notarialnych na okoliczność nabycia przez stronę nieruchomości rolnej, umów sprzedaży pojazdów mających na celu potwierdzenie prowadzenia działalności rolniczej, czy dowody opłat podatku rolnego, nie mogą być podstawą do zakwalifikowania gruntu jako rolnego.
Z treści cyt. powyżej lp. 5 tabeli, stanowiącej załącznik do rozporządzenia wynika, że o możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych decyduje charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych (a nie wykorzystywanych) do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego, albo też jeżeli z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie mogą być budowane takie budynki i urządzenia.
W przypadku, gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane takie budynki i urządzenia.
Przytoczone zasady oznaczania użytków gruntowych na potrzeby ewidencji gruntów i budynków wprowadzają szczegółowe definicje poszczególnych użytków gruntowych, w tym gruntów rolnych o symbolu "Br". Oznaczenie użytków gruntowych w ewidencji i budynków nie zależy zatem od subiektywnego stanowiska właściciela gruntu, czy organu lecz od tego, czy dany grunt odpowiada przytoczonej powyżej definicji legalnej gruntu rolnego.
W rozpatrywanej sprawie ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania ww. działki wynika, że brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie możliwości wyznaczenia konturu Br. Przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych.
Sąd podzielił także stanowisko organów, że przedstawione przez skarżącego opracowanie sporządzone przez inż. S.M. dotyczące istniejącego zagospodarowania działki nr [...], obręb [...] wraz z ze skróconą oceną techniczną obiektów budowlanych znajdujących się na działce oraz dokumentacją fotograficzną, które stanowiło podstawę do sporządzenia przez geodetę uprawnionego W.G. "Wykazu zmian gruntowych i budynkowych", który został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 8 czerwca 2022 r., pod Nr P.1014.2022.1231 nie spełnia wymogów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz w załączniku do ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym, jak słusznie uznały organy nie może stanowić podstawy do aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2b p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Należy jednak wyjaśnić, że samo przyjęcie dokumentacji nie wywołuje skutków w zakresie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Przyjmowanie dokumentacji obrazującej zakończone prace geodezyjne jest zadaniem administracyjnym starosty uregulowanym szczegółowo w art. 12b p.g.i.k., nakierowanym na weryfikację poprawności wykonanych prac geodezyjno-kartograficznych, które kończy się:
1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu;
2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8);
3) czynnością nieprzyjęcia opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni.
Samo przyjęcie dokumentacji do zasobów nie prowadzi zatem do automatycznej zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do dokonania zmian uruchamiane jest odrębne postępowanie, w którym uprzednie przyjęcie dokumentacji do zasobu nie posiada nawet mocy prejudycjalnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, Lex nr 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego (materiału źródłowego) mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.
Stosownie do treści z cyt. powyżej art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k., aktualizacja danych zawartych w ewidencji następuje na wniosek zainteresowanego podmiotu na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ale pod warunkiem, że dokumentacja ta jest odpowiednia do przeprowadzenia wnioskowanej zmiany. Wskazane ograniczenia co do materiałów i okoliczności, na podstawie których można zmienić rodzaju użytku gruntowego powoduje, że organy prawidłowo oceniły, że przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 8 czerwca 2022 r. "Wykaz zmian gruntowych i budynkowych", sporządzony przez geodetę uprawnionego W.G. nie może stanowić podstawy do wnioskowanej przez skarżącego zmiany (aktualizacji) użytków gruntowych na działce o nr ewid. [...] z "Bp" na "Br".
Należy wskazać, że deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów, rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach. Stąd też organ ewidencyjny związany jest treścią ostatecznej decyzji Starosty Sieradzkiego z 12 września 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w której dla części działki nr [...] wykazano użytek Bp. Z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową część działki wynika, że teren ten posiada przeznaczenie 1MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa ww. budynku została rozpoczęta, a budynek do chwili rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji nie został oddany do użytkowania. Zasięg konturu Bp został wyznaczony zgodnie z treścią projektu zagospodarowania działki, na którym brak jest oznaczenia zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie, możliwości wyznaczenia konturu Br. W części działki, na której po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych działek zabudowanych, wykazano użytek Bi, doprowadzono zapis użytku gruntowego do zgodności z przepisami rozporządzenia, a zasięg konturu został wyznaczony zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym część działki o nr [...], wykazana w ewidencji gruntów jako Bi, posiada przeznaczenie 1PP - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Zaliczenie budynków do określonej kategorii, które następuje zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane ma charakter wiążący dla innych organów, w tym dla organu ewidencyjnego, z zaliczenia budynku do określonej kategorii wiążą się bowiem określone skutki prawne.
Prawidłowo zatem przyjęły organy, że o możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych decyduje charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych (a nie wykorzystywanych) do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego albo uprawdopodobnione wybudowanie takich budynków w przyszłości na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy. Ewentualnie możliwość taka istnieje również, jeśli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że grunt przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową. Jak wynika natomiast z akt sprawy, skarżący wywodzi swoje oczekiwania odnośnie do charakteru zabudowy, a w konsekwencji do możliwości zaliczenia spornych gruntów jako rolne z operatu sporządzonego przez geodetę W.G., która w treści ww. dokumentu wskazała na zmianę atrybutu opisanych w nim budynków z "pozostałe budynki niemieszkalne" na "108 – budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa". Zwrócić jednak należy uwagę, że zmiana ta została dokonana na podstawie opracowania inż. S.M., sporządzonego na zlecenie skarżącego, które to opracowanie de facto zostało następnie włączone przez geodetę do operatu i przekazane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Geodeta nie wskazał jednak podstaw prawnych i faktycznych określających rolę tego opracowania dla sporządzonego przez siebie operatu, co jest o tyle istotne, że zmiana przeznaczenia (sposobu użytkowania) budynku jest następstwem określonej procedury administracyjnej, a nie wyłącznie skutkiem swoistej inwentaryzacji terenu, a taki charakter w istocie należy przypisać ww. opracowaniu inż. S.M. Z tego powodu organy słusznie oceniły, że zmiana atrybutów w operacie nie została poparta żadnym dokumentem, który formalnie by ją uzasadniał. Z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.k.i.g. wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Przy czym ust. 2c ww. przepisu przewiduje, iż w przypadku odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje to w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to zatem, że w sytuacji powzięcia przez organ wątpliwości i zastrzeżeń dotyczących materiałów źródłowych mających stanowić podstawę aktualizacji, organ przeprowadza postępowanie administracyjne z uwzględnieniem wszystkich wynikających z tego reguł. W kontekście niniejszej sprawy nie jest zatem słuszne twierdzenie, że organ pozbawiony był prawa oceny dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez W.G. z tego tylko powodu, że została ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organy wprawdzie nie badają tej dokumentacji pod względem merytorycznym, ale są uprawnione do jej oceny z formalnego punktu widzenia, w tym w zakresie tego, czy zawarte w niej treści i wnioski mają należyte oparcie prawne, o czym była mowa na wstępie tego akapitu. Braki w tym zakresie podważają spójność operatu, bowiem czynią go nielogicznym, skoro zawarte w nim wnioski i rekomendacje nie są wynikiem związku przyczynowo - skutkowego, polegającego na tym, że nastąpiło określone zdarzenie prawne, wobec czego zasadna jest też określona zmiana w danych ewidencyjnych, których to zdarzenie dotyczyło, np. zmiana charakteru zabudowy znajdującej się na gruncie. Tymczasem w przedmiotowym operacie taką zmianę "zadekretowano", bez wskazania stosownych ku temu podstaw. Ocena organów w tym zakresie nie była zatem dowolna, lecz wynikała z oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co odpowiada dyspozycji art. 80 k.p.a.
W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b lit. h i art. 24 ust. 2b p.k.i.g., rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Przedstawionej powyżej oceny nie jest również w stanie podważyć dopuszczony przez sąd dowód z dokumentu w postaci protokołu z oględzin działki o nr ewid. [...] przeprowadzonych 21 czerwca 2023 r. przez pracowników Urzędu Miasta Sieradz w sprawie wznowionego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wymiaru podatku rolnego za 2018 r. zakończonego ostateczną decyzją z 8 lutego 2018 r. oraz ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu podatku rolnego i podatku od nieruchomości za lata 2018 -2021. Skarżący pomija fakt, że przepisy prawa dotyczące zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntów odsyłają m.in. do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których treść warunkuje zaliczenie gruntu zabudowanego do gruntów rolnych zabudowanych (Br). O możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych, wbrew stwierdzeniom skarżącego nie decyduje bowiem okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego na danym terenie (tj. rolnicze wykorzystywanie terenu, posiadanie maszyn rolniczych, itp.), ale charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych (a nie wykorzystywanych) do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego, która powinna wynikać z dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej przedmiotowej działki.
Wnioskując o dokonanie aktualizacji (zmiany) w ewidencji gruntów i budynków skarżący nie przedstawił dokumentów, z których wynikałoby, że po dacie zdarzeń prawnych w oparciu, o które zostały w operacie ewidencyjnym ujawnione aktualne wpisy dotyczące przedmiotowej działki, nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia świadczące o zmianie tych danych, które podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym organ nie miał podstaw prawnych do wprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego zmian.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd zaaprobował ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji i ocenę zebranych w sprawie dowodów. Organy nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W postępowaniu aktualizacyjnym, toczącym się na podstawie art. 24 ust. 2a i 2b p.g.i.k. i przepisów cyt. rozporządzenia ustawodawca z uwagi na specyfikę i cel postępowania aktualizacyjnego odstąpił od zasady, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązującym w ogólnym postępowaniu rozpoznawczym, na rzecz sformalizowanego katalogu dowodów, wymienionych w art. 24 ust. 2a i 2b p.g.i.k. i cyt. rozporządzeniu. Nie doszło również do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., bowiem organy nie miały podstaw by w postępowaniu aktualizacyjnym dopuścić dowód z oględzin nieruchomości. W postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli uregulowanej w art. 8 § 1 k.p.a.) ani zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Organy obu instancji nie naruszyły też zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zajęte w sprawie stanowisko organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Z powyższych przyczyn zarzuty postawione w skardze są niezasadne. Sąd ponadto nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
d.cz.