I OSK 306/21

I OSK 306/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Po 222/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-08-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 102 ust. 1 i 2, art. 39 pkt 1-3 i art. 41 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Dnia 10 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 222/20 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 222/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2020 r. r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., a mianowicie art. 102 ust. 1 i 2 i art. 39 pkt 1-3 i art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2019.1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s., przez dokonanie niewłaściwej wykładni i błędne uznanie, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie leczenia stomatologicznego w kwocie 1.800,00 zł,
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., mając na uwadze art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z nieuwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszej instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego art. 102 ust. 1 i 2 i art. 39 pkt 1-3 i art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s.;
2. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń, nieodnoszących się do stanu sprawy, stawianych zarzutów oraz stanowisk stron, a także na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącą, sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i nieodnoszący się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów oraz orzekania na podstawie niekompletnej dokumentacji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. mając na uwadze art. 7, art. 80 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że brak jest przesłanek do przyznania zasiłku celowego na pokrycie leczenia stomatologicznego w kwocie 1.800,00 zł skarżącej, podczas gdy okoliczności sprawy przeczą ustaleniom Sądu;
4. art. 134 i art. 151 p.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności, o których mowa powyżej niniejszej skargi, skutkującego oddaleniem skargi oraz polegającym przy tym na wadliwym wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji wobec naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z błędną oceną stanu faktycznego, na którą wpływ miało ww. zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego;
5. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń, nieodnoszących się do stanu sprawy, stawianych zarzutów oraz stanowisk stron, a także na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącego, a także wskazując, iż sporządzone uzasadnienie wyroku nastąpiło w sposób lakoniczny i nieodnoszący się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów oraz orzekania na podstawie niekompletnej dokumentacji;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zarówno organ drugiej instancji oraz pierwszej instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znacznie dla jej rozstrzygnięcia;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a i w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji zaniechał dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji wydania przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a., zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., zasady zbierania w sposób wyczerpujący i rozpatrywania całego materiału dowodowego w sprawie, a także zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w postaci braków uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji;
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 75, art. 80, art. 7, art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi sytuacji błędnego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości wydania przez organ drugiej instancji decyzji, a w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji, iż decyzja organu pierwszej instancji została wdana zgodnie z przepisami prawa;
10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75, art. 80, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji nierozpatrzenia przez organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji całego materiału dowodowego, a tym samym nieuwzględnienie interesu społecznego, w szczególności interesu skarżącej;
11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75, art. 80, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji dokonania przez organ odwoławczy i organ pierwszej instancji, dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i przyjęcie bezpodstawnie, że zachodzą podstawy do odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie leczenia stomatologicznego w kwocie 1.800,00 zł;
12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 77 i art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji zaniechania zebrania przez organ administracyjny w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia sprawy i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znacznie dla jej rozstrzygnięcia;
13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 3, art. 77, art. 80 i art. 11 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało oparte o udokumentowane fakty, które mają znaczenie w sprawie oraz nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji do zaprezentowanych przez skarżącą argumentów podniesionych i dowodów przedstawionych w toku postępowania administracyjnego;
14. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji nierozpatrzenia przez organ administracyjny całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego oraz dokonania przez organ administracyjny dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i przyjęcie bezpodstawnie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania skarżącej i zachodzą przesłanki do odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie leczenia stomatologicznego w kwocie 1.800,00 zł;
15. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i mylną oraz niepełną wykładnię stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji oraz pierwszej instancji, błędnie uznając, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia żądania skarżącej i zachodzą przesłanki do odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie leczenia stomatologicznego w kwocie 1.800,00 zł;
16. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji niezapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz organem drugiej instancji, a w szczególności zarówno organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji zaniechał przed wydaniem decyzji umożliwienia skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
17. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 15, art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest niepełne i ogólnikowe, nie zawierające jakiegokolwiek odniesienia do zgłoszonych przez skarżącą argumentów;
18. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy prowadzone postępowanie administracyjne odbyło się w sposób niebudzący zaufania do organów oraz nie ustalono rzeczywistego stanu faktycznego oraz dokonano dowolnej oceny zgromadzonego materiału, w tym pominięto zarzuty zgłoszone przez skarżącą i nie odniesiono się do argumentacji skarżącej przez organ pierwszej instancji oraz drugiej instancji;
19. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia;
20. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 78, art. 80, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji wydając zaskarżone decyzje zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a tym samym uwzględniły interes społeczny, w szczególności interes skarżącej oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do państwa i władzy publicznej, a tym samym wykazały należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do utrzymania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w mocy;
21. art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. przez niepodjęcie przez Sąd pierwszej instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pobieżny i lakoniczny;
22. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 78, art. 80, art. 7 i art. 8 k.p.a. praz art. 193 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji wydając zaskarżone decyzje zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a tym samym uwzględniły interes społeczny, w szczególności interes skarżącej oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do państwa i władzy publicznej, a tym samym wykazały należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do utrzymania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w mocy,
23. art. 145 i art. 133 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tego co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącą, przyjmując bezkrytycznie, że zarówno organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe oraz dokonały prawidłowo ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji prawidłowo wydały decyzje.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także w całości decyzji organu drugiej instancji i w całości decyzji organu pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Nadto wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej wyznaczonemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, a nadto o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, motywując zajęte stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić przypomnieniem, iż skarżąca wnioskiem z dnia [...] października 2019 r., a później także w czasie wywiadu środowiskowego z dnia [...] października 2019 r. wniosła o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości 1.800,00 zł. Wobec ustalenia organów, iż skarżąca uzyskuje świadczenie emerytalno-rentowe, które we wrześniu 2019 r., a więc w miesiącu poprzedzającym wniosek o przyznanie pomocy, wynosiło 825,90 zł netto, skonstatowano przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Wykluczało to możliwość przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego (art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego organy administracji zbadały dodatkowo możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazła. Stosownie bowiem do treści art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Po przeanalizowaniu sytuacji skarżącej organy obu instancji doszły do przekonania, że sytuacja ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s., uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanej pomocy także na podstawie tegoż przepisu. Sąd I instancji, w wyniku rozpoznania skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu, potwierdził prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ust. 1 u.p.s. występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości Specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy pomimo uzyskiwania dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe, strona nie jest w stanie uzyskać potrzebnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (vide: W.Maciejko, P.Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07; wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11; wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., I OSK 179/18; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2018 r., I OSK 3072/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oceniając spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w okolicznościach badanej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż sytuacja życiowa skarżącej jest trudna ze względu na jej stan zdrowia i niepełnosprawność ale jednocześnie jest to sytuacja stabilna z uwagi na posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Sytuacja ta nie jest zaskakująca. Znana jest organom pomocowym od dłuższego czasu, od kiedy skarżąca korzysta z pomocy opieki społecznej. Sytuacja skarżącej w ocenie Sądu I instancji nie jest sytuacją, która mogłaby zostać zakwalifikowano jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., a zatem odmawiając przyznania świadczeń na gruncie powyższego przepisu organy pomocowe nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Powyższe zarysowanie przebiegu dotychczasowego postępowania wydaje się konieczne w związku ze sposobem sformułowania zarzutów kasacyjnych. Ich analiza prowadzi do wyraźnego wniosku, iż zostały one sformułowane w sposób tak bardzo ogólny i pozbawiony jakichkolwiek odniesień do konkretnych, istotnych okoliczności niniejszej sprawy, że nie jest możliwa na ich podstawie efektywna kontrola zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 176 § 1 pkt 2) w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem autora kasacji – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny, a nadto wskaże na czym owo naruszenie polegało.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów wypada także zauważyć, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, skoro jednak zaskarżonym wyrokiem rozstrzygano w przedmiocie legalności decyzji podjętej częściowo w ramach uznania administracyjnego, to do podniesionych zarzutów kasacyjnych należy odnieść się łącznie.
Jakkolwiek w skardze kasacyjnej jako naruszony wskazano przepis art. 39 pkt 1-3 (winno być ust. 1 – 3) u.p.s., a także przepisy k.p.a. tyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy (m.in. art. 7, art. 77, art. 75, art. 78 k.p.a.), to jednak postawione zarzuty nie podważają ustalenia o przekroczeniu przez skarżącą kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Ponieważ powyższa okoliczność zdecydowała o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego to uznać należy, iż w skardze kasacyjnej nie została podważona kluczowa okoliczność braku możliwości przyznania zasiłku na podstawie art. 39 ust. 1 – 3 u.p.s. Nietrafny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia tegoż przepisu.
Następnie należy zauważyć, iż decyzja wydana na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54).
W ujęciu praktycznym zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma zatem kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych tyczących poprawności zastosowania w sprawie zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i rozwiniętej w dalszych przepisach Rozdziału 4, Działu II k.p.a. należy zauważyć, iż kwestionując ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia sprawy poszczególnymi zarzutami kasacyjnymi objęto każdorazowo po kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Również i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.
Analizując treść poszczególnych zarzutów w powyższym zakresie wypada przyjąć, iż autor kasacji kwestionuje ustalenia faktyczne sprawy i ich ocenę dokonaną w toku postępowania administracyjnego. Wniosek taki można wyprowadzić z treści zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o nr 1, 3, 6 – 15, 17 – 20 i 22. Zarzucając wady w zakresie ustalonej podstawy faktycznej wyrokowania skarga kasacyjna nie wskazuje jednak, jakie konkretne okoliczności faktyczne zostały pominięte w toku przeprowadzonego dowodzenia, jak i nie podaje, na czym polegały wady w przeprowadzonej ocenie tych okoliczności, które zostały ustalone jako podstawa faktyczna wyrokowania. Nie wskazuje na wady w ocenie wzajemnych relacji pomiędzy konkretnymi dowodami i nie podważa ich wiarygodności, w szczególności w konfrontacji z zasadami doświadczenia życiowego lub zasadami logiki. Nie sposób zatem dociec, co w ocenie autora kasacji stanowi rzeczywisty stan faktyczny sprawy, którego nie udało się ustalić w toku dotychczasowego postępowania. Tym samym nie można potwierdzić trafności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2. art. 80, art. 81, podnoszonych w kontekście nieprawidłowo ustalonej podstawy faktycznej wyrokowania. W konsekwencji nietrafne są także zarzuty naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 15 k.p.a. Podobnie, niepodważenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, niezasadnym czyni zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. podnoszony w kontekście wadliwego uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie, a także zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. podnoszone w zakresie wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.
W powyższym kontekście nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową tylko wtedy gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej ów zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: H.Knysiak-Molczyk, [w:] H.Knysiak-Molczyk (red.), A.Golęba, T.Kiełkowski, K.Klonowski, M.Romańska, Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz, WK 2015, uwaga 10 do art. 10; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 842/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro skarga kasacyjna nie zawiera wskazania, jakie to konkretne czynności procesowe mogłyby podważyć ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia sprawy, to zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. należy uznać za bezzasadny.
Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 141 § 1 i 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast pewne mankamenty uzasadnienia wyroku polegające m.in. na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się nadto, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Okoliczności tego rodzaju nie są przywoływane w skardze kasacyjnej. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem stawiając powyższe zarzuty autor kasacji jedynie w sposób generalny sygnalizuje wadliwość zastosowania ww. przepisów, nie łącząc tego ze wskazaniem, na czym konkretnie polegała wadliwość sporządzonego uzasadnienia, tj. do jakich konkretnie zarzutów skarżącej nie odniesiono się w motywach zaskarżonego wyroku, jakie ustalenia poczynione w toku postępowania są sprzeczne lub nie odnoszą się do stanu sprawy, lub też w jakim konkretnie zakresie ustalony stan faktyczny sprawy odbiega od stanu rzeczywistego, to już sam sposób sformułowania skargi kasacyjnej uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a.
Wadliwości zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a. a także art. 133, art. 134 i art. 145 p.p.s.a. należy natomiast upatrywać w błędnym określeniu naruszonych przepisów, pomijającym przybliżenie konkretnych jednostek redakcyjnych. Jak już była o tym mowa, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzuty kasacyjne tyczące naruszenia art. art. 133, art. 134 i art. 145 p.p.s.a. nie czynią zadość powyższemu wymaganiu.
Nie można natomiast odnaleźć w okolicznościach sprawy podstawy do oceny prawidłowości zastosowania art. 193 Konstytucji RP i art. 105 § 1 k.p.a. Autor kasacji także nie wskazuje w czym upatruje naruszenia konstytucyjnej podstawy prawnej do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Nie odwołuje się także do okoliczności wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.