I OSK 3059/19

I OSK 3059/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 616/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-14
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Finansów~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 134 § 2 i art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 616/19 sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2018 r. nr [...]; 3. odstępuje od zasądzenia od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. odstępuje od zasądzenia od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 616/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 stycznia 2019 r. nr DLI.6.4615.184.2018.AS/HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 23 listopada 2017 r. nr 448/11/2017 (dalej decyzja z 23 listopada 2017 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ‘ronda’ z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach zadania pn. Przebudowa ul. [...] na odc. od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...]". Na realizację ww. inwestycji przeznaczono, m. in., nieruchomość położoną w m.st. Warszawa, w dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczoną jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0317 ha, wydzieloną z działki nr [...] o pow. 0,1744 ha.
Decyzją z 31 października 2018 r. nr DLI.1.6621.1.2018.AN.23 Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) uchylił decyzję z 23 listopada 2017 r. w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 448/11/2017 z 23 listopada 2017 r.
Decyzją z 19 lipca 2018 r. nr 3034/2018 (dalej decyzja z 19 lipca 2018 r.) Wojewoda Mazowiecki: 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 284.661,00 zł za prawo własności działki nr [...] o pow. 0,0317 ha, położonej w m.st. Warszawie w dzielnicy [...], obręb [...], przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego, stanowiącej własność A.S.; 2. odmówił powiększenia ustalonego w punkcie 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości; 3. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do wypłaty na rzecz R. S.A., ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w ustalonym w tej decyzji terminie [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody].
Decyzją z 15 stycznia 2019 r. nr DLI.6.4615.184.2018.AS/HB (dalej decyzja z 15 stycznia 2019 r.) Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania Miasta Stołecznego Warszawy, utrzymał w mocy decyzję z 19 lipca 2018 r.
W uzasadnieniu Minister podniósł, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą na realizację celu publicznego nieruchomość stanowił operat szacunkowy [zamienny z korektą] z 12 czerwca 2018 r. (dalej Operat; w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. (dalej biegła).
W Operacie wskazano, że w sąsiedztwie szacowanej nieruchomości znajdują się grunty zagospodarowane i zurbanizowane. Sama działka zawiera naniesienia budowlane: teren utwardzony żwirem - 222 m2; teren utwardzony kostką Bauma 63,5 m2; brama z prętów stalowych o wymiarach 4,3 m na 1,8 m; ogrodzenie z prętów stalowych o długości 6 m i wys. 1,2 m; ogrodzenie z prętów stalowych na cokole betonowym 6 m +6 m. Na tej nieruchomości są naniesienia roślinne: dwa świerki i lipa. Działka ma dojazd z drogi publicznej; jest wyposażona w pełną infrastrukturę techniczną.
Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegła podała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla dzielnicy [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonego uchwałą nr XCII/2346/2014 z 16 października 2014 r. szacowana nieruchomość ma przeznaczenie U (tereny usług; [s. 7 pkt 6 Operatu - uw. NSA]). Dokonana przez biegłą analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w dzielnicy [...] wykazała, że ceny gruntów budowlanych są wyższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki budowlanej pod drogę nie zwiększa jej wartości. Biegła określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę.
Do oszacowania wartości nieruchomości zastosowano podejście kosztowe, metodę odtworzeniową, technikę wskaźnikową, a do oszacowania wartości 1 m² gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.
Za okres badania przyjęto transakcje z lat 2016-2017. Za obszar rynku przyjęto dzielnicę Wawer w Warszawie. W wyniku analizy wytypowano 13 transakcji, których ceny transakcyjne nieruchomości podobnych przyjęte do wyceny nieruchomości przedmiotowej oscylowały na poziomie od 520,13 zł do 1130,32 zł za m[2] gruntu. Cena średnia wyniosła 774,61 zł/ m2.
Biegła ustaliła, że w stosunku do przedmiotowej działki głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (30%), możliwości inwestycyjne (30%), sąsiedztwo, otoczenie (20%), parametry działki (10%), infrastruktura techniczna (10%). Ocenę cech nieruchomości przyjętych do porównania (o cenie maksymalnej i minimalnej) zamieszczono na s. [13-]14 Operatu.
Rozpatrując zebrany materiał dowodowy, a w szczególności Operat z 12 czerwca 2018 r., Minister uznał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. W ocenie Ministra, opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu [Rady Ministrów] z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985, dalej rozporządzenie - uw. NSA], opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie wybranych do porównania.
Minister nie podzielił zarzutu, że wartość 1 m² szacowanej nieruchomości jest zawyżona. Wskazał, że biegła dokonała analizy transakcji z rynku gruntów budowlanych, tj. usługowych i usługowo-mieszkaniowych; ustaliła cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca wskazała, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od atrakcyjności lokalizacji, dopuszczalnej wysokości zabudowy i dostępności komunikacyjnej. Odnosząc się do lokalizacji, najniższe ceny transakcyjne dotyczyły gruntów położnych na wschodnio-południowych obrzeżach dzielnicy, zaś najwyższe dotyczyły terenów w sąsiedztwie dzielnicy [...], na osiedlu [...] i [...]. Ze względu na sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości, biegła jako tereny najatrakcyjniejsze wskazała obszar znajdujący się przy ul. [...] i przy ul. [...]. Zbiór transakcji porównawczych składał się z transakcji dotyczących nieruchomości znajdujących się w dzielnicy [...], dokonanych w latach 2016-2017. Nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłą analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Na tej podstawie Minister uznał, że biegła prawidłowo uzasadniła wybór nieruchomości, tworzących zbiór transakcji porównawczych i prawidłowo określiła cechy różniące nieruchomości. W ocenie Ministra, wskazanie w odwołaniu szeregu transakcji nieruchomości, bez podania daty ich finalizacji ani położenia tych nieruchomości, czy innych istotnych cech nieruchomości, nie jest wystarczające do podważenia dokonanej przez biegłą wyceny.
Minister podkreślił, że każda nieruchomość ma indywidualne cechy, które wyróżniają ją względem pozostałych. Nie można tylko na podstawie wartości innych nieruchomości, bez znajomości ich cech i wykazania podobieństwa, wysnuwać wniosku o wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Każda z wycen jest przeprowadzana indywidualnie, a biegły bierze pod uwagę cały szereg czynników wpływających na wartość nieruchomości.
Prezydent nie załączył do odwołania żadnego dowodu świadczącego o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeb ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jeżeli skarżący uznał, że Operat budzi jego wątpliwości, winien był przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn) lub operat szacunkowy sporządzony na [jego] zlecenie (wyrok NSA z 22.7.2014 r. I OSK 2498/13). Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał [w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na złożyło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając decyzji z 15 stycznia 2019 r. naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na skierowaniu decyzji do podmiotu nieistniejącego;
2. art. 7, 77 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy z 12 czerwca 2018 r., który jest obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi;
3. prawa materialnego: art. 154 ust. 1 i 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm.) przez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, podczas gdy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości, biegły winien, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjąć powyższe kryterium.
Skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z: a. pisma B. S.A. z 7 grudnia 2018 r. na okoliczność wejścia przez ten Bank w prawa i obowiązki po R. S.A.; b. operatu szacunkowego z 8 lutego 2019 r. na okoliczność faktycznej wartości nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], a w konsekwencji na okoliczność ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość; c. wypisu z 30 stycznia 2019 r. ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy" przyjętego uchwałą nr LXXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. na okoliczność że działka ew. nr [...] położona jest w obszarze "korytarz drogi" (ul. [...]), nie zaś pod usługi jak wskazuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 12 czerwca 2018 r.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów (k. 2-7, 10-57 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 58-59 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 616/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja z 15 stycznia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody o ustaleniu odszkodowania w wysokości 284 661,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w m.st. Warszawa w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...], o pow. 0,0317 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego, nie naruszała prawa.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego obarczenia zaskarżonej decyzji wadą rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanej wadliwości decyzji organu odwoławczego skarżący upatrywał w skierowaniu tej decyzji do R. S.A., który - jako podmiot nieistniejący - nie mógł być adresatem zaskarżonej decyzji, gdyż od 31 października 2018 r. wszelkie jego prawa i obowiązki przejął B. S.A. Dokonując oceny wskazanego naruszenia Sąd I instancji podniósł, że poza sporem pozostaje, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do zmiany podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania - wobec wstąpienia z mocy prawa przez B. S.A. w prawa i obowiązki R. S.A. Jest bezspornym, że w zaskarżonej decyzji jako podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania Minister wskazał R. S.A., a nie jego następcę prawnego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji zaadresowanego do R. S.A., ul. [...], decyzję tę skutecznie odebrał jego następca prawny (B. S.A., ul. [...]) będący podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania. W tych okolicznościach faktycznych nie można uznać by w wyniku opisanego uchybienia Ministra powstały skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, w szczególności doszło do naruszenia praw R. S.A. lub praw jego następcy prawnego, który odebrał zaskarżoną decyzję - a tylko w takim przypadku można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia skład orzekający wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony dnia 12 czerwca 2018 r., na zlecenie Wojewody, przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. Prawidłowość powyższej wyceny zakwestionował skarżący podnosząc, że narusza ona przepisy ugn i rozporządzenia.
Powołane przepisy określają sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizację celu publicznego. Wynika z nich, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 1-4 ugn).
Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 ugn). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ugn). W rozporządzeniu przewidziano, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe są uzależnione od ich przeznaczenia przed przejęciem pod drogi publiczne.
W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia [w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu kontrolowanych decyzji - uw. NSA]).
Po analizie operatu szacunkowego z 12 czerwca 2018 r. Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że Operat nie zawiera wad powodujących naruszenie wskazanych wyżej przepisów ugn i rozporządzenia.
Z treści wyceny wynika, że badając przeznaczenie planistyczne przedmiotowej nieruchomości biegła wskazała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla dzielnicy Wawer nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, biegła określiła przeznaczenie nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonego uchwałą nr XCII/2346/2014 z 16 października 2014 r., zgodnie z którym szacowana nieruchomość ma przeznaczenie U (tereny usług).
Treść Operatu potwierdza, że biegła dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych budowlanych na terenie dzielnicy [...] w Warszawie i gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi na terenie całej Warszawy. Analiza ta wykazała, że ceny gruntów budowlanych są wyższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. W związku z powyższym biegła stwierdziła, że przeznaczenie działki budowlanej pod drogę nie zwiększa jej wartości. Biegła określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawę określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę.
Z Operatu wynika, że do oszacowania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności biegła zastosowała podejście kosztowe, metodę odtworzeniową, technikę wskaźnikową, a do oszacowania wartości 1 m² gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Za okres badania przyjęła transakcje z lat 2016-2017; za obszar rynku dzielnicę Wawer w Warszawie. W wyniku analizy biegła wytypowała 13 transakcji, których ceny transakcyjne nieruchomości podobnych przyjęte do wyceny nieruchomości przedmiotowej oscylowały na poziomie od 520,13 zł do 1130,32 zł za m[2] gruntu. Cena średnia wyniosła 774,61 zł/m2. Biegła ustaliła, że w stosunku do przedmiotowej działki głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (30%), możliwości inwestycyjne (30%), sąsiedztwo, otoczenie (20%), parametry działki (10%), infrastruktura techniczna (10%). Ocenę cech nieruchomości przyjętych do porównania (o cenie maksymalnej oraz minimalnej) zamieszczono na s. [13-]14 Operatu.
Powyższe potwierdza ocenę Ministra, że biegła, zgodnie z wymogami prawa, wskazała podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne a także przedstawiła tok obliczeń i ich wynik końcowy. Opisała sposób wyceny nieruchomości, przedstawiła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Prawidłowości ocenianego dowodu w postaci operatu szacunkowego nie mogły podważyć zarzuty skargi, koncentrujące się na wadliwych ustaleniach operatu dotyczących doboru przyjętych do porównań nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa ze względu na brak kategorii drogowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, operat szacunkowy stanowi sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom (wyrok NSA z 21. 12.2009 r. I OSK 1087/09). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w całości podzielił. Operat szacunkowy ma charakter dowodu kwalifikowanego ze względu na jego specjalistyczny charakter i okoliczność, że jest on sporządzany przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego, którego status zbliżony jest do statusu zawodów zaufania publicznego. Z tego powodu dowód ten nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez organ administracji publicznej. Jednocześnie konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia biegłego do wyceny, metody i techniki szacowania przyjętych przez niego, choć sam ich wybór należy do rzeczoznawcy, który nie może w tym zakresie działać dowolnie. Dowód z operatu szacunkowego podlega przede wszystkim ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W ramach swych uprawnień organ może ocenić, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Zarówno organ administracji, jak też sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ podmioty te nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które ma rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca majątkowy samodzielnie dokonuje wyboru określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości. Wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki również stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej i wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Podniesione przez skarżącego w toku postępowania odszkodowawczego zarzuty koncentrowały się w całości na podważaniu prawidłowości ustalonego przez biegłą zbioru transakcji porównawczych, który to posłużył do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jak trafnie zauważył Minister, podważanie zawartych w operacie szacunkowym ustaleń odnoszących się do aspektów merytorycznych operatu mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdyż to do niej należy ocena prawidłowości merytorycznej operatu szacunkowego. O taką ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Skarżący będący podmiotem publicznym, a nadto reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, winien zdawać sobie sprawę z istnienia tego rodzaju instrumentu oceny operatu szacunkowego, jak również z możliwości przedłożenia do sprawy kontrooperatu, do którego orzekające w sprawie organy musiałyby się odnieść. Z żadnej z tych możliwości skarżący na etapie postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w postępowaniu administracyjnym nie skorzystał, choć podniesione przezeń w odwołaniu zarzuty jednoznacznie wkraczały w merytoryczną zawartość przedłożonej w sprawie opinii, tyle że dla ich wyjaśnienia wymagane były specjalistyczna wiedza i umiejętności. W tej sytuacji formułowanie przez Miasto Stołeczne Warszawa tego rodzaju wniosków dowodowych dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego jest całkowicie spóźnione i w żadnej mierze nie mogło uruchomić w postępowaniu przed sądem administracyjnym oczekiwanego przez skarżącego uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 ppsa.
Niezasadne okazały się podniesione skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ugn, § 36 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Akta sprawy potwierdzają, że organ podjął wszelkie działania niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał cały materiał dowodowy, a dokonana przez niego ocena tego materiału, w tym ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego z 12 czerwca 2018 r., nie nosi cech dowolności. Organ szczegółowo wyjaśnił motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa (k. 89, 102-107 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez r. pr. T.S.1, zaskarżając wyrok I SA/Wa 616/19 w całości, zarzucając wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa - naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096, ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 28, 29, 30 § 4 i art. 40 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że skierowanie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 stycznia 2019 r. nr DLI.6.4615.184.2018.AS/HB do R. S.A., jest tożsame ze skierowaniem decyzji do jego następcy prawnego, z tej tylko przyczyny, że następca prawny, tj. B. S.A. podjął kierowaną do poprzednika korespondencję, podczas gdy w rzeczywistości są to dwa odmienne podmioty praw i obowiązków, co w konsekwencji skutkowało nieważnością decyzji jako skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania;
2. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28, 29, 30 § 4 i art. 40 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że skierowanie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 stycznia 2019 r. nr DLI.6.4615. 184.2018.AS/HB do R. S.A., jest tożsame ze skierowaniem decyzji do jego następcy prawnego, tj. B. S.A., jak również przyjęcie, że podjęcie korespondencji kierowanej do poprzednika, który utracił byt przez następcę prawnego może sanować dokonane przez organ czynności, podczas gdy w rzeczywistości są to dwa odmienne podmioty, a jeden z nich jako nieistniejący nie mógł być stroną w sprawie co w konsekwencji jest tożsame ze skierowaniem decyzji do osoby prawnej nieistniejącej i jako takie skutkowało nieważnością decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez zaniechanie uchylenia decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego, a przede wszystkim nie dokonano właściwej oceny operatu szacunkowego, nie uzasadniając przy tym należycie okoliczności, na podstawie których Sąd uznał wiarygodność, logiczność, jasność, zupełność i zgodność z prawem operatu szacunkowego przyjętego do ustalenia odszkodowania;
4. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § i 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez bezzasadne pominięcie przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowodów z:
a. kontroperatu szacunkowego z 8 lutego 2019 r.;
b. wypisu z dnia 30 stycznia 2019 r. ze Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXXll/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.
skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa i rzetelna analiza kompletnego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie zawiera oczywiste błędy i uchybienia;
5. art. 134 § 1 w zw. z 151 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi bez rozpoznania podniesionej w niej kwestii niezgodności przeznaczenia działki [...] z obrębu [...] przyjętego w operacie szacunkowym, na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie (U- tereny usług) ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (GP/I - droga klasy głównej ruchu przyspieszonego ul. [...]), rzutującej na ocenę prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego do ustalenia odszkodowania, a więc i prawidłowość zaskarżonej decyzji;
6. art. 141 § 4 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez:
a. wadliwość i sprzeczność uzasadnienia, z którego z jednej strony wynika, że czynności rzeczoznawcy majątkowego "mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom", a następnie kompletne pominięcie treści wypisu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy jednoznacznie wskazującego na odmienne, niż przyjęte przez biegłego przeznaczenie nieruchomości, a także
b. bezpodstawne wskazanie, że podniesione względem operatu szacunkowego "zarzuty koncentrowały się w całości na podważeniu prawidłowości ustalonego przez biegłą zbioru transakcji porównawczych, który posłużył do wysokości odszkodowania" i nie odniesienie się do wskazanej przez skarżącego kwestii niezgodności ustaleń operatu z treścią Studium,
co miało wpływ na niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zastosowanie § 36 ust. 3 w miejsce § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm.).
7. art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 poz. 2204 ze zm.) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że operat szacunkowy z 12 czerwca 2018 r. został sporządzony prawidłowo mimo przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, tymczasem zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (GP/I - droga klasy głównej ruchu przyspieszonego ul. [...]), biegły winien zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjąć powyższe kryterium (drogowe).
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 ppsa; k. 111-117v akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniami z: 13 października 2022 r. i 15 lutego 2023 r. sygn. I OSK 3059/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; k. 140, 155-167 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Mając na uwadze podniesione w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie wszystkie z nich stanowiły podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 28, 29, 30 § 4 i art. 40 § 1 kpa (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.
Trafnie Sąd I instancji uznał, że wskazanie w pkt 3 decyzji Wojewody z 19 lipca 2018 r. (utrzymanej następnie w mocy decyzją Ministra z 15 stycznia 2019 r.), R. S.A. (wskazanego w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w dziale IV jako wierzyciel hipoteczny), zamiast B. S.A., będącego następcą prawnym R. S.A., jako podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania określonego w pkt 1 decyzji Wojewody, nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego konieczność stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W sprawie jest niesporne, że jeszcze przed wydaniem decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji doszło do zmiany podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania. B. S.A. z siedzibą w Warszawie wstąpił z mocy prawa na podstawie art. 531 § 1 w zw. z art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych z dniem podziału R. S.A., w prawa i obowiązki R. S.A. określone w planie podziału (zaakceptowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego oraz zarejestrowanego w rejestrze przedsiębiorców KRS). Dotyczyło to także praw i obowiązków wynikających z umowy pożyczki nr MG1720600162 z 25 lipca 2017 r., ujętej w ramach wpisu hipoteki umownej w dziale IV księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, w której jako właścicielka wpisana była A.S. na rzecz R. S.A. (k. 10 akt sądowych) i przez to związanej z decyzją Wojewody, a następnie ze stanowiącą bezpośredni przedmiot kontroli decyzją z 15 stycznia 2019 r. Wskutek opisanej wyżej transformacji podmiotowej, decyzja skierowana przez organ do R. S.A, została odebrana przez B. S.A. jako podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania. Ten fakt znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji. Nie sposób zgodzić się z kasatorem, że Minister wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo w sposób rażący. Tego rodzaju kwalifikowane naruszenie prawa ma bowiem miejsce, gdy jest ono oczywiste, a okoliczności naruszenia są bezsporne. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy i nie wymaga wykładni, ani interpretacji. Rażąco naruszony może być bowiem wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest ewidentnie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa, gdy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Innymi słowy, naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Wynika stąd, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Krótko mówiąc, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie 156 § 1 pkt 2 kpa może dotyczyć tylko przypadków nie budzącego żadnych wątpliwości bezprawia, które w ramach rozpatrywanego zarzutu nie miało jednak miejsca. Nie ulega wątpliwości, że B. S.A. wstąpił w prawa i obowiązki wierzyciela hipotecznego ujawnionego w dziale IV księgi wieczystej (dawnego R. S.A., wykreślonego z KRS dopiero 4 lutego 2019 r. - już po wydaniu zaskarżonej decyzji; bezsporne; k. 4v akt sądowych) i jest uprawniony do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1c uzrid .
Takie działanie Ministra nie mogło zostać zakwalifikowane jako wypełniające przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie byłby uzasadniony, gdyby B. S.A. nie stanowił następcę prawnego R. S.A. Tymczasem przesyłkę podjął B. S.A. (jako następca prawny R. S.A.), który wprawdzie nie został wskazany w osnowie decyzji Wojewody, ale który z mocy prawa wstąpił w ogół praw i obowiązków majątkowych poprzednika (wierzyciela hipotecznego, ujawnionego w dziale IV księgi wieczystej). Charakterystyczne, że będący profesjonalistą B. S.A. nie wywiódł skargi od decyzji z 15 stycznia 2019 r. ani skargi kasacyjnej od wyroku I SA/Wa 616/19.
W konsekwencji zarzuty 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 ppsa może polegać na zawarciu w uzasadnieniu wyroku takich części składowych, które nie mogą być w nim umieszczone. Z naruszeniem powołanej normy mamy do czynienia, gdy Sąd I instancji nie umieści w treści uzasadnienia wskazanych elementów, albo jeśli poszczególne składniki nie są sformułowane w sposób wyczerpujący.
W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd I instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną. Kasator, w ramach tego zarzutu, starał się bowiem zakwestionować poczynione w sprawie ustalenia stanu faktycznego, co - w jego ocenie - miało wpływ na niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zastosowanie § 36 ust. 3 zamiast § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985). Sąd I instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podnoszone w skardze i stanowisko strony przeciwnej. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ppsa, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego analizując pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiada ono dyspozycji art. 141 § 4 ppsa.
Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, zm. z 2017 r. poz. 1509 i z 2018 r. poz. 2348) oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez ich niewłaściwe zastosowanie. Nietrafnie Sąd I instancji zaaprobował stanowiska organów administracyjnych przyjmujące, że będący podstawą do ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z 12 czerwca 2018 r., został sporządzony prawidłowo.
Podstawy normatywne decyzji w niniejszej sprawie, a więc także i sporządzanego dla potrzeb postępowania operatu szacunkowego, stanowiły regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.). Przepisy te, na mocy art. 12 ust. 5 uzrid, nakazują - w odniesieniu do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wraz z wydanymi na ich podstawie aktami wykonawczymi. Jednocześnie ustawodawca zastrzega tutaj odpowiednie stosowanie art. 18 uzrid, ustalającego szczegółowe zasady oraz tryb procedury w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w związku z planowaną realizacją inwestycji drogowej.
Ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). W brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania spornych decyzji, a więc także sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, art. 154 ust. 2 ugn stanowił, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 154 ust. 3 ugn w kontrolowanej sprawie nie miał zastosowania.
Szczegółowe kwestie związane m. in. z wyceną oraz określaniem wartości nieruchomości normowało, znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985). Regulacje powołanego aktu wykonawczego różnicowały zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, warunkując je od ich przeznaczenia przed przejęciem pod drogi publiczne.
W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).
W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia).
Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że operat szacunkowy został sporządzony dnia 12 czerwca 2018 r., a biegła dokonała wyceny działki nr [...] o pow. 0,0317 ha, położonej w m. st. Warszawa w dzielnicy [...], obręb [...], przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego, uwzględniając jej stan na dzień 23 listopada 2017 r., tj. na dzień wydania przez Wojewodę decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ‘ronda’ z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach zadania pn. Przebudowa ul. [...] na odc. od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...]". W operacie przyjęto w ramach uwarunkowań planistycznych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy uchwalonego uchwałą nr XCII/2346/2014 z 16 października 2014 r. (s. 7 pkt 6 Operatu). Biegła, w ramach opisu i analizy rynku nieruchomości, przyjęła dla potrzeb wyceny lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych budowalnych na terenie dzielnicy [...] w Warszawie i gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi na terenie całej Warszawy, a następnie lokalny rynek nieruchomości gruntowych inwestycyjnych niezabudowanych jako prawo własności o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-mieszkaniową (s. 8-15 Operatu). Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla dzielnicy [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co - w ocenie Sądu I instancji - uprawniało biegłą do określenia przeznaczenia ww. nieruchomości według ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonego uchwałą nr XCII/2346/2014 z 16 października 2014 r. (dalej Studium z 2014 r.). W myśl postanowień Studium z 2014 r., szacowana nieruchomość miała przeznaczenie U (tereny usług). Mimo, że biegła wskazała: "[...] Ostatecznie dla potrzeb oszacowania wartości rynkowej gruntu zastosowano § 36.4. RRM" [...]" (s. 8 Operatu), organy obu instancji i Sąd I instancji nie dostrzegły, że biegła nieprawidłowo zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ze znajdującego się w aktach sądowych wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/06 Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. (dalej Studium z 2006 r.; k. 11-15 akt I SA/Wa 616/19) wynika, że obszar, w którym położona jest przedmiotowa działka ew. nr [...] "znajduje się w korytarzu drogi (ul. [...]). [...] Obszar, na którym znajduje się działka, oznaczony jest symbolem GP/I - droga klasy głównej ruchu przyspieszonego (ul. [...])[...]". Wprawdzie zostało to ujawnione dopiero na etapie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale jednak faktem jest, że wedle zasady aktualności w operacie szacunkowym należało uwzględnić cechy nieruchomości podobnych, przyjmując jako właściwe kryterium przeznaczenie porównywanych nieruchomości pod inwestycje drogowe zamiast nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Wobec braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 154 ust. 2 ugn), przy czym biegła wzięła omyłkowo pod uwagę inne Studium - z 2014 r., i nietrafnie przyjęła przeznaczenia szacowanej działki nr 30/1 - U (tereny usług), miast prawidłowo - GP/I (przeznaczenie drogowe).
Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu kontrolowanych decyzji).
W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 905, nb 7; J. Jaworski - tamże, s. 1038, nb 2).
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (zd. 1 in princ. ustępu 4 § 36 rozporządzenia), skoro była położona na terenach przeznaczonych w Studium z 2006 r., w korytarzu drogi publicznej (symbol GP/I - droga lasy głównej ruchu przyspieszonego - ul. [...]). Wartość rynkową określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia). Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W kontrolowanej sprawie było możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, bowiem przemawia za tym wystarczająca liczba transakcji nieruchomościami drogowymi (biegła wskazała 12 przykładowych transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym; s. 8 Operatu).
Tym samym biegła winna była, po ustaleniu drogowego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, przyjąć w pierwszej kolejności do jej wyceny ceny transakcyjne nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku lokalnego. Gdyby liczba tego typu transakcji na rynku lokalnym okazała się niewystarczająca, dopiero wówczas należałoby porównywać ceny nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku regionalnego.
Zgodnie ze zd. 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązującego dla tej nieruchomości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, winno być ostatecznością. Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego. Należy zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego a § 26 ust. 2 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia te jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie (wyrok NSA z 13.2. 2013 r. I OSK 1642/11; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17.9.2014 r. II SA/Rz 566/14, Lex 1510485). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 (wyrok NSA z: 13.2.1013 r. I OSK 1642/11, Lex 1356962; 24.1.2012 r. I OSK 1468/11; 17.10.2014 r. I OSK 446/13, Lex 1598202). Orzecznictwo to zachowało pełną aktualność pod rządem znowelizowanego rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi lex specialis do § 26 ust. 1 rozporządzenia.
Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają przesłanki z art. 151 ust. 1 ugn. W doktrynie trafnie wskazuje się, że mimo, że cena jako nieodzowny element sprzedaży przez dokonanie przez rzeczoznawcę analizy transakcji na rynku ma istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, pojęcie ceny nie jest tożsame z pojęciem wartości nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1031, nb 3). Ustawowa cecha podobieństwa nieruchomości zrównana została z porównywalnością nieruchomości przez pryzmat elementów wymienionych w art. 4 pkt 16 ugn. W szczególności takim istotnym elementem jest przeznaczenie nieruchomości, które "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (§ 36 ust. 4 zd. 1 in medio) rozporządzenia, ustala się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium gminnego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie w oparciu o rodzaj przeznaczenia wynikającego z tej decyzji (wyrok NSA z 17.2.2017 r. I OSK 917/15, Lex 2273713). Także w art. 134 ust. 2 ugn ustawodawca wskazał, że "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej [...] przeznaczenie [...]". Nieruchomości podobne w kontrolowanym postępowaniu to takie, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy, wpływające na jej wartość.
W orzecznictwie i piśmiennictwie jednoznacznie wskazuje się, że wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11. 2017 r. I OSK 965/17; oba wyroki akceptowane przez M. Wolanina, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 232, nb 6; wyroki NSA z: 9.6.2017 r. I OSK 2329/15; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 4.12.2019 r. I OSK 3372/18; 12.5.2022 r. I OSK 1692/21; 23.2.2023 r. I OSK 2934/19).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 903-904, nb 5).
Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ., ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operat trafnie został przez Prezydenta i Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 560-565 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanym postępowaniu nie sprostały. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia; uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 8.5.2014 r. II SA/Łd 125/14). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 26.7.2017 r. I OSK 2665/15). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - tamże, s. 1046, nb 2; s. 1056, nb 7).
Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji nie odpowiadają prawu. Wydając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organy nie dokonały wystarczająco wnikliwej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Świadczy to o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Omówione powyżej mankamenty Operatu w ocenie składu orzekającego NSA, winny były skłonić organy do podjęcia działań ukierunkowanych na uzyskanie operatu szacunkowego sporządzonego z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Organy błędnie podzieliły operat szacunkowy, naruszając § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, jak i art. 154 ust. 1 i 2 ugn, co następnie nietrafnie zaakceptował Sąd I instancji. Skoro w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji nie powinien był oddalać skargi (art. 151 ppsa).
W tej sytuacji Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia podnoszonego w skardze kasacyjnej art. 133 § 1 ppsa. Przepis ten reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 ppsa może dojść, jeśli Sąd I instancji wychodzi poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydaje wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pomija istotną część tych akt lub też opiera orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Zarazem wymaga podkreślenia, że na akta sprawy składają się nie tylko akta zebrane i przekazane sądowi przez organ administracyjny, ale i materiał zawarty w aktach sądowych. W dniu wydawania wyroku I SA/Wa 616/19, Sądowi I instancji znany był fakt sklasyfikowania nieruchomości jako drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego, gdyż stosowny wypis i wyrys ze studium przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/06 Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. został załączony do skargi (k. 11-15 akt sadowych). Wobec tego uprawnia to do konkluzji, że doszło do naruszenia obowiązku określonego w art. 133 § 1 ppsa. Jest to o tyle istotne, że dokumenty załączone do skargi determinowały podstawę prawną operatu, a w efekcie prawidłowość ukształtowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.
Nie sposób jednak uwzględnić zarzutu naruszenia art. 106 § 1 i 5 ppsa w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 106 § 1 ppsa stanowi, że po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Przepis ten zatem nakazuje zreferowanie sprawy w sposób zwięzły, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Oznacza to, że sędzia sprawozdawca przedstawia stan sprawy w sposób skrócony, zwracając szczególną uwagę na kwestie sporne, podnoszone przez stronę skarżącą. Nie ma obowiązku dokładnego referowania treści akt sprawy administracyjnej, decyzji, skargi i pism składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ale obowiązek przedstawienia istoty problemu. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powyższego przepisu w bezzasadnym pominięciu dowodów skutkujących oddaleniem skargi. Takie stanowisko w ocenie NSA należy uznać za nietrafne. Sąd I instancji przeprowadził na rozprawie dowód z dokumentów wniesionych już po uruchomieniu sądowej kontroli spornych decyzji tyle, że nie wyciągnął z tego prawidłowych wniosków. Na gruncie powyższego przepisu nie jest bowiem możliwe kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego. Przepis ten w istocie wskazuje na kolejność czynności dokonywanych przez sędziego sprawozdawcę po wywołaniu sprawy. W świetle powyższych rozważań, w rozpoznawanej sprawie, brak jest dostatecznych przesłanek, aby uznać, że działanie Sądu I instancji opisane w skardze kasacyjnej naruszało art. 106 § 1 ppsa.
Wedle art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wiarygodność i moc dowodów sąd ocenia według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Z kolei w myśl art. 106 § 5 ppsa, do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 106 § 5 ppsa zawiera więc odesłanie nie tylko do przepisów Kpc, ale i do art. 106 § 3 tej ustawy ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W ślad za tym należy zaznaczyć, że po pierwsze, sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego. Po drugie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być dopuszczony dowód, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że zarzut kasacyjny naruszenia art. 106 § 3 i 5 ppsa mógłby polegać na ich niezastosowaniu i nie rozpoznaniu wniosku dowodowego skarżącego. Nie służy on ponadto zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Tymczasem, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji przeprowadził na rozprawie dowód z odpisów dokumentów załączonych do skargi (k. 3-7, 10-15, 16-55, 88-88v akt sądowych), ale nie wyprowadził z nich prawidłowych konkluzji.
Sąd I instancji na tym etapie postępowania nie miał obowiązku odnosić się do dokumentu prywatnego (sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.B. dnia 8 lutego 2019 r. - już po wydaniu zaskarżonej decyzji). Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym, nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym, jedynie "dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 kpc; podobnie art. 53 rpa; Z. Janowicz - op. cit., s. 226-227, uw. 5, 6). Kontroperat ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalisty w danej dziedzinie i podlega ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), nie zaś jak dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa). Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108). Złożenie operatu z 8 lutego 2019 r. było działaniem spóźnionym.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa - uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 3059/19 (art. 153 ppsa). Wojewoda zbierze materiał dowodowy, uwzględniając przy tym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na podstawie aktualnego stanu faktycznego, w tym przede wszystkim aktualnych uwarunkowań planistycznych (Wojewoda zobowiąże Prezydenta m.st. Warszawy do złożenia do akt administracyjnych aktualnych aktów planistycznych, wskazujących na przeznaczenia przedmiotowej działki, wraz z odpowiednimi wyrysami) i regulacji prawnych, także podustawowych aktów wykonawczych. Wojewoda przeprowadzi dowód z nowego operatu i zadba, by w postępowaniu uczestniczyły wszystkie podmioty, legitymujące się aktualnie interesem prawnym
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 ppsa, odstępując od zasądzenia ich zwrotu od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego kasacyjnie w całości. Na podstawie art. 206 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego w całości. Skarżący jest profesjonalistą, mającym pełny dostęp do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów planistycznych. Przedłożenie wypisu i wyrysu Studium z 2006 r. dopiero na etapie postępowania sądowego jednoznacznie wpłynęło na błędy operatu i błędy organów administracji publicznej obu instancji.