I OSK 3052/15

I OSK 3052/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2088/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-06-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1782
art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2088/14 w sprawie ze skargi M. N. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. N. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
UZASADNIENIE:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2088/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. N. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), delegował M. N., specjalistę Wydziału [...] Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, w 6 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 10%, z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji.
Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] przedłużono czas delegowania do 12 miesięcy.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zwolniono skarżącą M. N. z dniem [...] czerwca 2014 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] czerwca 2014 r. mianowano na równorzędne stanowisko, specjalisty Zespołu Obsługi [...] Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji – bez zmiany składników uposażenia.
Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, orzekł o odwołaniu skarżącej – specjalisty Zespołu Obsługi [...] Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji – z dniem [...] lipca 2014 r. z delegowania do czasowego pełnienia służby w Wydziale do [...] Komendy Stołecznej Policji oraz orzekł o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lipca 2014 r. o przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...].
Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Niezależnie od tego Komendant Rejonowy Policji [...], rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 104 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2 i § 10 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażeń oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), mianował skarżącą od dnia [...] lipca 2014 r., na stanowisko specjalisty Zespołu [...] Komendy Rejonowej Policji [...], w 6 grupie uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, z dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł i dodatkiem stołecznym.
Powyższe mianowanie uzasadniono koniecznością zapewniania prawidłowej realizacji zadań we wspomnianej komórce organizacyjnej. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w trybie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.".
Od powyższego rozkazu personalnego skarżąca wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając organowi I instancji naruszenie m.in. art. 32 ust. 1 w związku z art. 36 ustawy o Policji, poprzez ich bezzasadne zastosowanie, co skutkowało mianowaniem jej na stanowisko niższe od dotychczas zajmowanego, art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż wobec wadliwości rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], od którego strona wniosła odwołanie, wadliwy jest także rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].
Mianowanie na wskazane stanowisko służbowe nie spełnia, zdaniem skarżącej, przymiotu równorzędności w stosunku do stanowiska zajmowanego przez policjantkę przed przeniesieniem, tj. specjalisty Zespołu [...] Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji. Brak równorzędności stanowisk dotyczy zakresu kompetencji, zakresu czynności, obowiązków i warunków pracy, wynikających z karty opisu stanowiska pracy.
Policjantka wskazała, że podjęte rozstrzygnięcie uniemożliwia jej wykonywanie pracy w dotychczasowym obszarze działania, wyspecjalizowania i faktycznego zainteresowania oraz skutkuje degradacją, w związku z mianowaniem jej w strukturze jednostki Policji usytuowanej najniżej w hierarchii struktur Policji. Odwołująca się podniosła, że została ponadto pozbawiona należnego dodatku specjalnego w wysokości 10%.
Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], w sprawie mianowania skarżącej na stanowisko specjalisty [...] Komendy Rejonowej Policji [...].
Komendant Stołeczny Policji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że będący podstawą mianowania przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest przepisem kompetencyjnym, wskazującym organ właściwy do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Nie określa on kryteriów i przesłanek merytorycznych, które uzasadniają podejmowanie decyzji w tych sprawach.
Natomiast art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, nakłada na policjantów obowiązek podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej. Organ wskazał, że służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza – nawet bez jego zgody. Oznacza to dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć.
Odnosząc się do zarzutu braku równorzędności stanowisk Komendant stwierdził, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", lecz należy uznać, że stanowisko równorzędne charakteryzują następujące łączne cechy: - takie same parametry uposażenia zasadniczego, - rodzaj przyznanego dodatku oraz - taki sam stopień etatowy. Zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych określa tabela zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych stanowiąca załącznik nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym załącznikiem do stanowiska specjalisty (poz. 83) – zarówno pełniącego służbę w Komendzie Głównej Policji, jak i w Komendzie Rejonowej Policji – przypisany jest stopień etatowy nadkomisarza oraz 6 grupa zaszeregowania. W związku z tym, iż wskazane stanowisko jest stanowiskiem wykonawczym, przypisany jest do niego dodatek służbowy. Zatem, w odniesieniu do obydwu zajmowanych przez policjantkę stanowisk (aktualnego i poprzednio zajmowanego) elementy, które przesądzają o ich równorzędności są identyczne to: grupa zaszeregowania (6 grupa) oraz odpowiadająca jej stawka uposażenia zasadniczego (w wysokości [...]zł) wyrażona w postaci mnożnika kwoty bazowej (1,75), stopień etatowy (nadkomisarz) oraz dodatek służbowy w kwocie [...] zł., a więc w tej samej kwocie, jak przed przeniesieniem. Zatem różnica sprowadza się tylko do przyznania jej w aktualnym stanie prawnym i faktycznym – dodatku stołecznego w wysokości 20% kwoty bazowej i pozbawienia jej dodatku specjalnego w wysokości 10% kwoty bazowej, bowiem w myśl § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. policjantowi pełniącemu służbę w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji, wykonującemu lub nadzorującemu czynności związane z rozpoznawaniem, zwalczaniem lub analizą przestępczości zorganizowanej oraz rozpoznawaniem lub analizą zagrożeń terrorystycznych – przysługuje dodatek specjalny w wysokości do 30% kwoty bazowej. Organ wyjasnił, że wobec niepełnienia przez stronę służby na stanowisku w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji, uprawniającym do dodatku specjalnego – dodatek ten jej nie przysługuje.
Organ odwoławczy wskazał też, że zaskarżonym rozkazem personalnym, organ I instancji przyznał ww. dodatek stołeczny, co jest zgodne z § 10 ust. 1 cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., zgodnie z którym policjantowi pełniącemu służbę na stanowisku etatowym w Komendzie Stołecznej Policji, bądź w innej jednostce organizacyjnej Policji, której terytorialny zasięg działania objęty jest terytorialnym zasięgiem działania Komendanta Stołecznego Policji, przysługuje dodatek stołeczny w wysokości 20% kwoty bazowej, a więc dwukrotnie większego, a zatem w aktualnym stanie prawnym i faktycznym jest to sytuacja dla strony korzystniejsza pod względem finansowym.
Za chybione organ uznał zarzuty i twierdzenia strony, dotyczące braku doświadczenia strony do pracy w pionie dochodzeniowo – śledczym oraz braku możliwości wykorzystania nabytego doświadczenia, albowiem jego zdaniem skarżąca spełnia wymagania do mianowania jej na stanowisko specjalisty [...] Komendy Rejonowej Policji [...].
Na rozkaz personalny z dnia [...] września 2014 r. nr [...], skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z:
1. art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego,
2. art. 77 § 1-3 k.p.a., poprzez niezebranie w sprawie dowodów, a w konsekwencji ich błędną ocenę,
3. art. 80 k.p.a., poprzez ocenę niepełnego materiału dowodowego przez Komendanta Stołecznego Policji,
4. art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego,
5. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej, co do materiałów postępowania oraz uniemożliwienie złożenia wniosków dowodowych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zakwestionował zaskarżony rozkaz personalny i podniósł, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie przeprowadzono postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., co w pełni uzasadnia zarzut obrazy art. 138 § 2 k.p.a., zwłaszcza nie powiadomiono jej o wszczęciu postępowania, uniemożliwiono jej wzięcie udziału w postępowaniu i uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, którego nie było.
W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z mającym jedynie kompetencyjny charakter art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.
Natomiast, jak wskazał Sąd I instancji, mający uznaniowy charakter przepis art. 36 ust. 1 i 2 ww. ustawy stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.
Sąd ten stwierdził, że nie jest uprawniony do ingerencji w decyzję organu Policji o przeniesieniu z urzędu policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, o ile decyzja ta nie nosi cech dowolności, co w sprawie nie występuje, a stanowisko organów związane z przeniesieniem skarżącej zostało wyczerpująco uzasadnione.
Sąd ten wskazał, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i przeniesienie go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce jest dopuszczalne, o ile to zwolnienie i przeniesienie nastąpi wyłącznie na stanowisko równorzędne, co wynika a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym ustawodawca określił obligatoryjne i fakultatywne przesłanki przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe.
Sąd ten stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca została zwolniona ze stanowiska specjalisty w Komendzie Głównej Policji i przeniesiona do Komendy Rejonowej Policji [...], z zachowaniem składników uposażenia i stopnia etatowego.
W zakresie oceny, czy skarżąca została przeniesiona na stanowisko równorzędne, Sąd I instancji odwzorował ustalenia i wywody organu odwoławczego. W szczególności uznał za istotne z punktu widzenia uznania, że skarżącą przeniesiono na stanowisko równorzędne, jest łączne zachowanie następujących jego cech: - takiego samego parametru uposażenia zasadniczego, rodzaju przyznanego dodatku oraz takiego samego stopnia etatowego. Dokonując analizy w tym zakresie Sąd ten uznał, ze cechy te zachowano, ponieważ skarżąca zachowała dotychczasowe parametry w zakresie: - w 6 grupy zaszeregowania, - mnożnika 1,75 kwoty bazowej, - uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł. oraz - dodatku służbowego w kwocie [...] zł.
W ocenie Sądu I instancji różnica w uposażeniu skarżącej, sprowadza się tylko do posiadanego przez funkcjonariuszkę przed przeniesieniem dodatku specjalnego i przyznania jej w aktualnym stanie prawnym i faktycznym – dodatku stołecznego. Jako bezzasadny zarzut Sąd ocenił pozbawienia strony dodatku specjalnego w wysokości 10% kwoty bazowej bowiem w myśl § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. policjantowi pełniącemu służbę w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji - w którym skarżąca nie pełni już służby - przysługuje dodatek specjalny w wysokości do 30% kwoty bazowej. Jak wskazał Sąd I instancji, przyznanie dodatku stołecznego znajduje oparcie w § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., zgodnie z którym policjantowi pełniącemu służbę na stanowisku etatowym w Komendzie Stołecznej Policji, bądź w innej jednostce organizacyjnej Policji, której terytorialny zasięg działania objęty jest terytorialnym zasięgiem działania Komendanta Stołecznego Policji, przysługuje dodatek stołeczny w wysokości 20% kwoty bazowej.
Sąd ten stwierdził też, że nie zmieniły się również warunki służby skarżącej, polegające np. na zmianie formy pełnienia służby np. poprzez zmianę czasu służby policjanta. Nie doszło zatem do naruszenia postanowień treści art. 36 ust. 1 ustawy o Policji.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, która podnosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że organ nie wziął pod uwagę posiadanych przez nią kwalifikacji i nabytych umiejętności, Sąd ponownie wskazał, że poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje polityka kadrowa kierownictwa Policji i kwestie przesunięć kadrowych funkcjonariuszy i dlatego stwierdzenie przez organ I instancji, że przeniesienie w danym wypadku funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe jest uzasadnione koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań w podległej jednostce, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, należy uznać za wystarczające umotywowanie rozkazu personalnego pod kątem interesu służby (interesu społecznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1014/10, op. cit.).
Sąd I instancji uznał, że zarzut dotyczący naruszenia przez Komendanta Rejonowego Policji [...], art. 10 § 1 k.p.a., nie jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. W istocie z akt administracyjnych nie wynika, aby organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i wezwał ją do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednak w cenie Sądu, wada tego rodzaju w niniejszej sprawie nie mogła mieć istotnego wpływu na jej końcowy wynik, albowiem postępowanie odwoławcze nie sprowadza się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz do ponownego rozpoznania sprawy włącznie z zarzutami i wnioskami strony przedstawionymi w odwołaniu.
Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publik. ONSA i WSA 2006/6/157) zawarł akceptowaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie tezę, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", orzekł oddalił skargę.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, wg. norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku - nie rozpoznania - zarzutu obrazy art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1-3 k.p.a., 80 k.p.a. i 81 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść skarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest czynny udział strony, który może nastąpić po powiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie i złożenia wniosków. Argumentowano, że
Należy wskazać, że ustawodawca po to umieścił gwarancje procesowe strony już na etapie postępowania w I instancji, aby organ administracji mógł zgromadzić pełny materiał w celu ustalenia prawidłowo stanu faktycznego, na podstawie którego, na zasadzie uznania administracyjnego, wydaje decyzję.
A contrario jeżeli organ nie zapewnił w elementarny (kodeksowy) sposób udziału w postępowaniu, np. nie wysłuchał strony lub nie podjął żadnych kroków w celu weryfikacji twierdzeń (zarzutów) strony, to orzekał na niepełnym materiale, więc nawet hipotetycznie nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wydana decyzja obarczona jest wadami nieusuwalnymi. nawet, jeżeli wynika z uznania administracyjnego, które de facto może być błędne.
Zarzucono, że w przedmiotowej sprawie skarżąca w skardze do WSA w Warszawie wskazała zakres uchybień opartych na obrazie art. 138 § 2 k.p.a..w zw. z art. 77 § 1-3 k.p.a., 80 k.p.a. i 81 k.p.a., co do których nie odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co w konsekwencji może oznaczać, że nie objęło tychże zarzutów rozpoznaniem.
Wskazano, że gdyby organy obydwu instancji dochowały należytej staranności w zakresie gwarancji procesowych skarżącej, to po pierwsze byłaby pewność, że procedują na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, natomiast po drugie, że uznanie administracyjne skarżonych decyzji ma faktyczne oparcie w zgromadzonych materiałach.
Wywodzono, że pominięcie gwarancji procesowych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie uznania organów Policji, prowadzi do nieprawdziwego spostrzeżenia, w świetle obowiązującego systemu prawnego, że gwarancje procesowe strony postępowania administracyjnego nie mają żadnego znaczenia w kontekście uznania administracyjnego, co jest wprost przeciwne do ratio legis kodeksu obowiązującego od 55 lat i nie podlegającego znaczącym nowelizacjom.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy skarżąca wskutek zaskarżonych przez nią orzeczeń, tj. rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2014 r., oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2014 r., została mianowana na równorzędne, czy też niższe stanowisko służbowe. Zagadnienie to było o tyle istotne, że o ile przeniesienie policjanta na równorzędne stanowisko służbowe nie jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek wymogów prawnie uregulowanych (poza wymogami odnoszącymi się do właściwości organów), to przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe, uzależnione jest od spełnienia warunków, które określa przepis art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji. Do warunków tych należą: - wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe (art. 38 ust. 1); - orzeczenie trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, jeżeli nie ma możliwości mianowania policjanta na stanowisko równorzędne (art. 38 ust. 2 pkt 1); - nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej (art. 38 ust. 2 pkt 2); - niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy (art. 38 ust. 2 pkt 3); - likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko (art. 38 ust. 2 pkt 4); - niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko (art. 38 ust. 2 pkt ); oraz - prośba policjanta w tym zakresie (art. 38 ust. 3).
W ocenie Sądu I instancji przy dokonywaniu oceny, czy stanowisko służbowe, na które skarżąca została mianowana odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego, poza polem rozważań sądu pozostaje ocena racjonalności i celowości przeniesienia konkretnego funkcjonariusza na inne stanowisko. Sąd I instancji uznał za istotne z punktu widzenia uznania, że skarżącą przeniesiono na stanowisko równorzędne, jest łączne zachowanie następujących jego cech: - takiego samego parametru uposażenia zasadniczego, rodzaju przyznanego dodatku oraz takiego samego stopnia etatowego. Dokonując analizy w tym zakresie Sąd ten uznał, ze cechy te zachowano, ponieważ skarżąca zachowała dotychczasowe parametry w zakresie: - w 6 grupy zaszeregowania, - mnożnika 1,75 kwoty bazowej, - uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł. oraz - dodatku służbowego w kwocie [...] zł. Sąd ten wyjaśnił też, z jakich przyczyn pozyskanie przez skarżącą dodatku stołecznego w miejsce dodatku specjalnego nie zmienia oceny, co do równorzędności służbowego stanowiska dotychczasowego i nowego. Sąd I instancji wskazał też, że nie zmieniły się warunki pracy skarżącej i odniósł się do jej zarzutów, co do pominięcia przez organ posiadanych przez nią kwalifikacji i umiejętności, zajmując stanowisko, że poza kontrolą sądu pozostaje polityka kadrowa kierownictwa Policji.
W skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane tak wyrażone stanowisko Sądu I instancji, ani też nie zarzucono naruszenia w jakikolwiek sposób wyżej przytoczonego przepisu art. 38 ustawy o Policji.
Wobec okoliczności, że z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, przez co nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania podstaw kasacyjnych, ani ich poszerzania, swoje merytoryczne rozważania musi ograniczyć do oceny przedstawionych w niej zarzutów, które w istocie dotyczą jedynie zarzutu błędnego sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji, a więc naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co polega na pominięciu rozpoznania zawartego w skardze zarzutu obrazy art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1-3 k.p.a., 80 k.p.a. i 81 k.p.a.
Tak postawiony zarzut należy ocenić, jako niezasadny.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków, co nie miało jednak miejsca.
Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 32 ust. 1 (przepis kompetencyjny, wskazujący właściwy organ do dokonania przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe) i art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, oraz omówił instytucję przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe, wyjaśniając warunki dopuszczalności rozstrzygnięcia w tym zakresie, w szczególności w aspekcie zagadnienia równorzędności nowego stanowiska w stosunku do poprzednio zajmowanego, wyjaśniając, dlaczego jego zdaniem, skarżąca została przeniesiona na stanowisko równorzędne z poprzednio zajmowanym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób oczywisty, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania kontroli podjętych przez organy rozstrzygnięć i nie wymaga uzupełnienia, choć Sąd I instancji nie wyraził w sposób dodatkowy i odrębny poglądu o bezzasadności zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organy art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1-3 k.p.a., 80 k.p.a. i 81 k.p.a., co zresztą jest usprawiedliwione okolicznością, że zarzuty zawarte w skardze, ograniczyły się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów i ich treści, które w ocenie skarżącej zostały naruszone. Nie wskazano, jaki materiał dowodowy organ winien zebrać, na jaką okoliczność i jakie ma to znaczenia dla wyniku sprawy, tzn. zaniechano wykazania, że gdyby organ ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego.
Sąd I instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił, jak również odniósł się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącej. Ponadto przy ustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd ten ustosunkował się też w istocie do zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a., polegającego na uniemożliwieniu wypowiedzenia się skarżącej w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego.
W konsekwencji, wbrew opisowi naruszenia zawartemu w omawianej podstawie kasacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydaniu tego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Należy też dodać, że nie tylko zarzuty zawarte w skardze ograniczyły się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów i ich treści, które w ocenie skarżącej zostały naruszone, ale też dotyczy to zarzutów skargi kasacyjnej. Nie wskazano w niej, jaki materiał dowodowy organ winien był zebrać, na jaką okoliczność, przedstawienia jakiej argumentacji pozbawiono skarżącą i jakie ma to znaczenia dla wyniku sprawy. Powyższe zaniechanie, naruszające ponadto przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wymagający wskazania wpływu naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy, powoduje brak możliwości merytorycznej weryfikacji zasadności postawionych zarzutów w tym zakresie.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.