I OSK 3041/23

I OSK 3041/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 188/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-08-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 188/23 w sprawie ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sądu Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 188/23, oddalił skargę Gminy W. (Gmina) na bezczynność Wojewody D. (Wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] kwietnia 2023 r. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D.(dalej też jako organ/wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W., własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obręb B. jako działka nr [...], [...], w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako; u.P.w.u.s. Gmina wniosła w sprawie o stwierdzenie, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie Wojewody do wydania, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne, zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z [...] września 2017 r. Gmina poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s., z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę, własności opisanej wyżej nieruchomości.
Gmina wskazała, że pismem z [...] maja 2019 r. Wojewoda zwrócił się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. SA o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem [...] maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości.
W piśmie tym Wojewoda przywołał orzeczenia NSA z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 oraz z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OPS 4/17 przesądzające jednoznacznie o zasadności komunalizacji gruntów, co do których brak jest udokumentowanego decyzją zarządu P. i wskazał na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na ocenę stanu prawnego nieruchomości. Pismo doręczone zostało również Prezydentowi W., podmiotowi, który reprezentuje Gminę i gospodaruje mieniem komunalnym. W związku z powyższym należy uznać, że powołane pismo stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej przez Wojewodę w sprawie i zmierzającej do skompletowania materiału dowodowego, a dzień [...] maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia postępowania. Jednocześnie skarżący zauważył, że choć ustawodawca nie określił wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu, to zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że za właściwy uznać należy dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (tak m.in. NSA w orzeczeniach o sygn. akt SA 654/81 oraz SA 152/81). Powołując się na treść art. 35 § 3 k.p.a. autor skargi wskazał, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Gmina liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda powinien zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. Dlatego należało uznać, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności. Niezależnie od powyższego autor skargi wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wskazane wystąpienie do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. SA. Wojewoda nie poinformował też o ewentualnym udzieleniu przez P. odpowiedzi na pismo wzywające do przedłożenia żądanej dokumentacji. Nie podjął również jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Skarżący zauważył przy tym, że kwestia wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów faktu przekazania nieruchomości w zarząd lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego P. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji wskazanych gruntów. Tylko bowiem w sytuacji gdy przysługujący P. tytuł prawny do nieruchomości może zostać potwierdzony w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznać można, że grunt ten nie należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie nie podlega komunalizacji.
Dalej autor skargi powołując się na ciążący na organach administracji obowiązek dążenia do eliminowania przypadków niepewności co do prawa, wskazał, że w sytuacji gdy zwłoka w wydaniu decyzji byłaby szkodliwa dla interesu publicznego prawo materialne wręcz nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu bez oczekiwania na wniosek stron (por. B. Adamiak (w:) Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2001, s. 137). Nawet zatem w przypadku gdy wymagany byłby wniosek strony ustawodawca z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego pozwolił na wszczęcie postępowania z urzędu celem uregulowania stanu prawnego w możliwie najkrótszym czasie. Podkreślić zatem należy, że w sytuacjach, w których ustawodawca z uwagi na interes publiczny dostrzega koniczność sprawnego działania organów państwowych, wyposaża je w możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, działanie Wojewody w niniejszym postępowaniu zdecydowanie przeczy tej zasadzie. Odnosząc się do stanowiska zawartego w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2023 r., które zostało wydane w wyniku rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia złożonego przez Gminę ponaglenia, autor skargi zaznaczył, że Gmina nigdy nie zarzucała Wojewodzie, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia postępowania na skutek złożonego przez nią pisma z [...] września 2017 r. Zarzut bezczynności wysunięty wobec Wojewody jest wynikiem wykazania, że postępowanie zostało wszczęte w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, tj. skierowania do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. SA wystąpienia z [...] maja 2019 r. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że Wojewody otrzymał od Gminy komplet dokumentacji dotyczącej nieruchomości. Powyższe potwierdza, że w dniu skierowania przez Wojewodę wystąpienia do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. SA organ dysponował już szeroką wiedzą na temat nieruchomości, dlatego zdecydował o wszczęciu postępowania i rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy. Upływ terminów procesowych należy zatem liczyć do 9 maja 2019 r. i od tego też dnia dokonywać oceny prawidłowości działań podejmowanych w postępowaniu przez Wojewodę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z [...] września 2017 r. Gmina poinformowała, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. przez Gminę, własności opisanej na wstępie nieruchomości. W ocenie Wojewody, powyższe wystąpienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. Traktując to pismo jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie, Wojewoda nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego, co za tym idzie brak jest biegu terminów procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. (obowiązującym do 16 kwietnia 2020 r.) "w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio". Pismo z [...] maja 2019 r. nie było natomiast czynnością w skonkretyzowanej podmiotowo i przedmiotowo sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nabycia działki nr [...] przez Gminę. Nie powołano się w nim na fakt wszczęcia postępowania, nie powołano podstawy procesowej właściwej dla pism w toku wszczętego postępowania, np. dla wezwania. Podkreślono natomiast, że będzie dokonana ocena zebranych danych pod kątem istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Ponadto autor odpowiedzi na skargę zauważył, że pismo z [...] maja 2019 r. skierowane zostało do wiadomości Prezydenta, nie sprecyzowano w nim jednak, że chodzi o Prezydenta jako organ reprezentujący Gminę. Prezydent jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a tego rodzaju nieruchomości dotyczyło wystąpienie Wojewody. Wbrew też stanowisku zawartemu w skardze, w ocenie organu, przekazane przez Gminę dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa), dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że organ dysponował "szeroką wiedzą na temat nieruchomości". Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii czy P. dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem ani w dniu wpływu do organu pisma Gminy z [...] września 2017 r., ani w dniu otrzymania do wiadomości pisma Wojewody z [...] maja 2019 r., postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. Adresowane do P. SA pismo z [...] maja 2019r., stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu wobec Gminy czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy k.p.a. Powołane przez stronę skarżącą pismo z [...] maja 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P. SA, w związku z licznymi wystąpieniami Gminy, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] października 2023 r. – w uzupełnieniu skargi kasacyjnej – zrzeczono się rozprawy.
Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 61 § 4 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której to postępowanie dotyczy,
- art. 35 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy czyli nie dopuścił się bezczynności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze podniesiono, że pismo z dnia [...] maja 2019 r. stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie i zmierzającej do skompletowania materiału dowodowego, a dzień [...] maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia przedmiotowego postępowania. Wobec tego – zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy – Wojewoda D. dopuścił się bezczynności. W toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał bowiem żadnej aktywności – ponad w/w pismo z dnia [...] maja 2019 r. zawierające wystąpienie do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S.A.
Skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała, że do Wojewody przekazany został komplet dokumentacji dotyczącej nieruchomości, co potwierdza, że w dniu skierowania przez Wojewodę wystąpienia do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S.A., organ dysponował już szeroką wiedzą na temat nieruchomości, dlatego zdecydował o wszczęciu postępowania i rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, prowadzących do uchylenia zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46).
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powyższych wymogów nie spełnia, gdyż jej autor nie sformułował zarzutów w odniesieniu zaskarżonego wyroku. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Przechodząc zatem do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania przewidziane przez przepis art. 61 § 4 K.p.a. ma formę pisemną. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania ma określony cel, którym jest przede wszystkim poinformowanie stron o tym, że rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw. Obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Co prawda przepisy prawa nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jednak w świetle wynikającego z art. 61 § 4 K.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona.
Należy się zgodzić z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wyżej opisaną sytuacją.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.P.w.u.s., gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Natomiast w myśl art. 17a ust. 3 w/w ustawy, w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości.
Jeżeli zatem przepis art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. w dniu złożenia pisma Gminy do Wojewody ([...] września 2017 r.) stanowił, iż w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi wojewodzie do dnia 31 grudnia 2005 r., postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, wojewoda wszczyna z urzędu, to powyższe expressis verbis wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności, a w konsekwencji ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dalszym skutkiem przyjętej konstrukcji oficjalności postępowania jest brak możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi bowiem, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W sytuacji gdy norma prawa materialnego ustanawia wszczęcie postępowania z urzędu (zasada oficjalności), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Samo bowiem przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania nie prowadzi do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 u.P.w.u.s.
W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżąca kasacyjnie Gmina poinformowała Wojewodę, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego wskazanych nieruchomości. Następnie, pismem z [...] maja 2019 r. Wojewoda wystąpił do P. S.A. wskazując, że w związku z wpływającymi od czerwca 2017 r. wystąpieniami Gminy o wszczęcie z urzędu postępowań komunalizacyjnych dotyczących gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P. S.A., organ jest zobowiązany do wyjaśnienia kwestii udokumentowania tytułu prawnego P. do nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości. Pismo to zawiera zatem ogólne informacje dotyczące ewentualnej komunalizacji przedmiotowych terenów. Nie można więc uznać – jak chce tego skarga kasacyjna – że tego typu działania organu skutkowały wszczęciem postępowania. Zawarte w w/w piśmie informacje nie wskazują bowiem w żaden sposób na to, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek. Jest to oczywiście korespondencja związana z przedmiotem ewentualnego postępowania komunalizacyjnego, jednak zwykłej korespondencji nie można uznać za dokonanie pierwszej czynności w sprawie, skutkującej wszczęciem postępowania, co podnosi skarga kasacyjna.
Wobec tego, w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż nie ma podstaw do uznania, iż postępowanie zostało wszczęte przez organ administracji. A skoro tak, to nie istniał stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność Wojewody D. Nie został zatem w zaskarżonym wyroku naruszony art. 61 § 4 K.p.a. Skoro zaś postępowanie komunalizacyjne nie zostało w ogóle wszczęte, to nie mógł też zostać naruszony art. 35 § 3 K.p.a. dotyczący terminu załatwienia sprawy administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.