I OSK 3039/23

I OSK 3039/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 171/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-08-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1, art. 17a ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 171/23 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sądu Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 171/23, oddalił skargę Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Gmina Wrocław złożyła – na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") – skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Wrocław, własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia obrębu O.: [...] jako działka nr [...], [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...]), [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...]), w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej "Przepisy wprowadzające").
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 4 września 2017 r. Gmina Wrocław poinformowała Wojewodę Dolnośląskiego o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Wrocław, własności opisanej powyżej nieruchomości. Następnie, pismem z dnia 8 maja 2019r. Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo – odbiorczych przekazania nieruchomości. Pismo to doręczone zostało również Prezydentowi Wrocławia.
W związku z powyższym, zdaniem skarżącej Gminy, w/w pismo z dnia 8 maja 2019 r. stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego, a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia postępowania. Wskazano, że choć ustawodawca nie określił wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu, to zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że za właściwy uznać należy właśnie dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę.
Skarżąca Gmina Wrocław wskazała, że stosownie do art. 36 § 1 i 2 K.p.a., organ powinien był zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, o którym mowa w art.35 § 3 K.p.a., podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak organ nie dopełnił. Wobec tego – zdaniem Gminy – Wojewoda Dolnośląski dopuścił się w sprawie bezczynności.
Niezależnie od powyższego skarżąca Gmina podała, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wystąpienie do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] S.A. Zdaniem Gminy takie działanie Wojewody Dolnośląskiego ocenić należy jako rażąco naruszające prawo również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.
Pełnomocnik Gminy Wrocław zaznaczył, że dokonując oceny działania Wojewody Dolnośląskiego nie można pominąć powodów, którymi ustawodawca kierował się wprowadzając do ustawy Przepisy wprowadzające art. 17 a. W ocenie skarżącej Gminy za niedopuszczalny uznać należy fakt, że postępowanie zmierzające do potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości trwa już prawie cztery lata.
Wskazano, że w związku z bezczynnością Wojewody Dolnośląskiego, w dniu 24 stycznia 2023 r. Gmina Wrocław wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r., znak: DAP-WPK.727.1.71.2023/Ich, uznał zażalenie (ponaglenie) za nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo Gminy Wrocław z dnia 4 września 2017 r., zawierające informację o tym, że Gmina Wrocław oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa – w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających – przez Gminę Wrocław, własności przedmiotowej nieruchomości, nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających.
Wojewoda podkreślił, że ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informacje o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy Przepisy wprowadzające. Zdaniem organu, dalszym skutkiem przyjętej konstrukcji oficjalności postępowania jest brak możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie.
Ponadto Wojewoda wskazał, że nie można – jak chce tego skarżąca – uznać, iż pierwszą czynnością w sprawie było pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. Organ podkreślił, że treścią tego pisma były ogólne informacje, przybliżające problematykę ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] S.A, w związku z licznymi wystąpieniami Gminy Wrocław sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zaznaczono, że zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek. Przeciwnie, wprost i wyraźnie zaznaczono w jego treści, że "obecnie wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Celem tego wystąpienia było więc zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach.
Wojewoda podkreślił, że postępowanie uważa się za wszczęte z urzędu wraz z zawiadomieniem strony przez organ o tym fakcie. W razie braku zawiadomienia, postępowanie można uznać za wszczęte z urzędu wraz z dokonaniem wobec strony skonkretyzowanej przedmiotowo i podmiotowo formalnej czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy K.p.a. i właściwej dla wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, jak przesłuchanie świadka, wezwanie w trybie art. 50 K.p.a. itp. Czynnością taką nie jest każda korespondencja z jakimkolwiek podmiotem, choćby była związana z przedmiotem rozważanego postępowania, bądź miała charakter przygotowawczy.
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że postępowanie z urzędu w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Zdaniem Sądu, o wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego w niniejszej sprawie nie świadczy pismo Wojewody z dnia 8 maja 2019 r.
Sąd podkreślił, że norma prawna przepisu art. 17a Przepisów wprowadzających obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust.1 i 2 Przepisów wprowadzających, stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny.
Sąd I instancji zaznaczył, że jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, jest władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie postępowanie komunalizacyjne nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła Gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem Sąd uznał, że ani w dniu wpływu do organu pisma Gminy z dnia 8 września 2017 r., ani w dniu otrzymania do wiadomości pisma Wojewody z 8 maja 2019 r., postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. W ocenie Sądu, adresowane do [...] S.A. pismo z dnia 8 maja 2019 r., stanowiło korespondencję, która niewątpliwie może być związana z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu wobec gminy czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy K.p.a.
Sąd podkreślił, że zasadą jest, iż pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego powołane przez stronę skarżącą pismo z dnia 8 maja 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., w związku z licznymi wystąpieniami Gminy sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Według Sądu zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, iż organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek. Z całą pewnością nie stanowiło ono jednak – zdaniem Sądu – wyrazu pierwszej czynności podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji. Przeciwny wniosek pozbawiałby organ możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności.
W związku z powyższym Sąd zgodził się z Wojewodą, że postępowanie komunalizacyjne nie zostało w sprawie wszczęte.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Wrocław, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika według norm przepisanych. Pismem z dnia 18 października 2023 r. – w uzupełnieniu skargi kasacyjnej – zrzeczono się rozprawy.
Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 61 § 4 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której to postępowanie dotyczy,
- art. 35 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy czyli nie dopuścił się bezczynności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze podniesiono, że pismo z dnia 8 maja 2019 r. stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie i zmierzającej do skompletowania materiału dowodowego, a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia przedmiotowego postępowania. Wobec tego – zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy – Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności. W toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał bowiem żadnej aktywności – ponad w/w pismo z dnia 8 maja 2019 r. zawierające wystąpienie do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] S.A.
Skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała, że do Wojewody Dolnośląskiego wraz z pismem Gminy Wrocław z dnia 4 września 2017 r. przekazany został komplet dokumentacji dotyczącej nieruchomości, co potwierdza, że w dniu skierowania przez Wojewodę Dolnośląskiego wystąpienia do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] S.A., organ dysponował już szeroką wiedzą na temat nieruchomości, dlatego zdecydował o wszczęciu postępowania i rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu, o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, prowadzących do uchylenia zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46).
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powyższych wymogów nie spełnia, gdyż jej autor nie sformułował zarzutów w odniesieniu zaskarżonego wyroku. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Przechodząc zatem do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania przewidziane przez przepis art. 61 § 4 K.p.a. ma formę pisemną. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania ma określony cel, którym jest przede wszystkim poinformowanie stron o tym, że rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw. Obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Co prawda przepisy prawa nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jednak w świetle wynikającego z art. 61 § 4 K.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona.
Należy się zgodzić z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wyżej opisaną sytuacją.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1a Przepisów wprowadzających, gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Natomiast w myśl art. 17a ust. 3 w/w ustawy, w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości.
Jeżeli zatem przepis art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających w dniu złożenia pisma Gminy Wrocław do Wojewody Dolnośląskiego (4 września 2017 r.) stanowił, iż w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi wojewodzie do dnia 31 grudnia 2005 r., postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, wojewoda wszczyna z urzędu, to powyższe expressis verbis wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności, a w konsekwencji ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dalszym skutkiem przyjętej konstrukcji oficjalności postępowania jest brak możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi bowiem, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W sytuacji gdy norma prawa materialnego ustanawia wszczęcie postępowania z urzędu (zasada oficjalności), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Samo bowiem przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania nie prowadzi do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy Przepisy wprowadzające.
W niniejszej sprawie pismem z dnia 4 września 2017 r. skarżąca kasacyjnie Gmina Wrocław poinformowała Wojewodę Dolnośląskiego, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego wskazanych nieruchomości. Następnie, pismem z dnia 8 maja 2019 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do [...] S.A. wskazując, że w związku z wpływającymi od czerwca 2017 r. wystąpieniami Gminy Wrocław o wszczęcie z urzędu postępowań komunalizacyjnych dotyczących gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., organ jest zobowiązany do wyjaśnienia kwestii udokumentowania tytułu prawnego [...] do nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości. Pismo to zawiera zatem ogólne informacje dotyczące ewentualnej komunalizacji przedmiotowych terenów. Nie można więc uznać – jak chce tego skarga kasacyjna – że tego typu działania organu skutkowały wszczęciem postępowania. Zawarte w w/w piśmie informacje nie wskazują bowiem w żaden sposób na to, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek. Jest to oczywiście korespondencja związana z przedmiotem ewentualnego postępowania komunalizacyjnego, jednak zwykłej korespondencji nie można uznać za dokonanie pierwszej czynności w sprawie, skutkującej wszczęciem postępowania, co podnosi skarga kasacyjna.
Wobec tego, w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż nie ma podstaw do uznania, iż postępowanie zostało wszczęte przez organ administracji. A skoro tak, to nie istniał stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Nie został zatem w zaskarżonym wyroku naruszony art. 61 § 4 K.p.a. Skoro zaś postępowanie komunalizacyjne nie zostało w ogóle wszczęte, to nie mógł też zostać naruszony art. 35 § 3 K.p.a. dotyczący terminu załatwienia sprawy administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.