I OSK 1548/23

I OSK 1548/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1557/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1557/22 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2023 r. IV SA/Wa 1557/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz niedostrzeżenie przez Sąd, że ani Organ I instancji ani Wojewoda niewyczerpująco zebrali i rozpatrzyli cały materiał dowodowy i nie podjęli wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi w skardze, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji.
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz niedostrzeżenie, że ani Organ I instancji ani Wojewoda nie podjęli rozważań nad zarzutami i wnioskami strony Skarżącej, a także nie dopełnili obowiązku odniesienia się do przedmiotu skargi oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji.
2. naruszenie przepisu prawa materialnego to jest art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 poz. 1899 z późn. zm., dalej "u.g.n.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie przesłanki zbędności określone w ww. przepisach nie zostały spełnione.
Skarżąca wniosła :
1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
2. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu poddanego pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organy obu instancji odmówiły Skarżącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą faktyczną ich rozstrzygnięcia było ustalenie, że nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n. Organy ustaliły bowiem, że na działkach objętych decyzjami zrealizowany został cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami oraz ulic miejskich w jego rejonie. Dokonane przez organy ustalenia faktyczne oraz ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W zarzucie objętym punktem 1.a. petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. z uwagi na niedostrzeżenie, że ani Organ I instancji ani Wojewoda nie zebrali i nie rozpatrzyli wyczerpującą całego materiału dowodowego i nie podjęli wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Sąd kasacyjny przypomina, że w aktach sprawy znajduje się mapa sporządzona przez biegłego geodetę, na której oznaczone zostały granice obszaru objętego decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] oraz decyzją wywłaszczeniową znak [...] z [...] listopada 1974 r., z uwzględnieniem aktualnego oznaczenia działek. Organy pozyskały również z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1982, 1987, 1997 i 2005, na których geodeta uprawniony wyznaczył granice aktualnych działek ewidencyjnych objętych roszczeniem zwrotowym oraz sporządził opinię dotyczącą sytuacji odfotografowanej na ww. zdjęciach.
Ze zdjęć tych wynika, że już w 1982 r. na części działki nr [...] znajdowała się niewielka część będącego jeszcze w budowie bloku mieszkalnego z obecnym adresem [...] oraz część bloku numer [...], pozostały teren działki oraz opiniowane części działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] były zdewastowane w wyniku tej budowy. Na części działki nr [...] znajdował się fragment bloku mieszkalnego usytuowanego wzdłuż pasa drogowego Al. [...] oraz otaczające blok fragmenty zdewastowanego terenu.
Ze zdjęcia z 22 sierpnia 1987 r. wynika, że na części działki nr [...] w dalszym ciągu znajdowały się części dwóch bloków mieszkalnych otoczonych urządzonymi chodnikami i alejkami osiedlowymi oraz fragment utwardzonej drogi dojazdowej. Urządzone były również trawniki. Na działce nr [...] znajdowała się część bloku mieszkalnego oraz część parkingu samochodowego usytuowanego wzdłuż pasa drogowego Al. [...]. Pozostałą część działki uzupełniały urządzone drogi osiedlowe i trawniki. Część działki ew. nr [...] i działka nr [...] stanowiły części ciągów osiedlowych i trawników. Zdjęcie wykonane 17 maja 1997 r. potwierdziło realizację części osiedla mieszkaniowego na wszystkich częściach opiniowanych aktualnych działek ewidencyjnych.
W aktach administracyjnych znajdują się również dokumenty (protokoły odbioru i przekazania budynku – obiektu do użytku z 29 czerwca 1981 r., 31 sierpnia 1983 r., 28 i 31 grudnia 1982 r.) potwierdzające, że bloki mieszkalne z obecnym adresem [...] oraz [...], których fragmenty znajdują się na działce ew. nr [...], oraz blok mieszkalny z obecnym adresem [...], którego fragment znajduje się na działce ew. nr [...], zostały wybudowane i oddane do użytku przed 1985 r.
Stan zagospodarowania działek potwierdza również wizja lokalna przeprowadzona 21 kwietnia 2021 r.
Ustosunkowując się do zarzutu objętego punktem 1.a. petitum skargi kasacyjnej podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie i doktrynie postępowania cywilnego, zgodnie z którym normy swobodnej oceny dowodów wyznaczone są wymaganiami prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, według których sąd w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważa materiał dowodowy jako całość, dokonuje wyboru określonych środków dowodowych i ważąc ich moc oraz wiarygodność odnosi je do pozostałego materiału dowodowego. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 czerwca 1999 r., II UKN 685/98, OSNAPiUS 2000, nr 17, poz. 655, cytat za "Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz", pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2006 r., Tom I, str. 541).
W cytowanym wyżej opracowaniu wskazano że swobodna ocena dowodów odpowiadać musi pewnym warunkom określonym przez prawo procesowe (czynnik ustawowy). Oznacza to po pierwsze, że sąd może oprzeć swoje przekonanie jedynie na dowodach prawidłowo przeprowadzonych, z zachowaniem wymagań dotyczących źródeł dowodzenia oraz zasady bezpośredniości. Po drugie, ocena dowodów musi być dokonana na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd musi ocenić wszystkie przeprowadzone dowody oraz uwzględnić wszelkie towarzyszące im okoliczności (np. zachowania świadka, autentyczność dokumentu, źródła informacji), które mogą mieć znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności tych dowodów. Po trzecie, sąd zobowiązany jest przeprowadzić selekcję dowodów, to jest dokonać wyboru tych, na których się oparł i ewentualnie odrzucić inne, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wiąże się z to z obowiązkiem należytego uzasadnienie orzeczenia (opr. cit. str. 541).
Rozważania te dotyczą dokonywania oceny przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, jednak odnieść je można również do badania przez sąd pierwszej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym czy organy prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Zatem skuteczne postawienie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania na skutek zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wymaga wykazania, że zaakceptował on ustalenia faktyczne dokonane na podstawie nieprzewidzianych przez ustawę środków dowodowych, bez uwzględnienia przez organy wszystkich przeprowadzonych dowodów i towarzyszących im okoliczności i bez wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów organy dokonały ustaleń a jakie uznały za niewiarygodne. Postanowienie takiego zarzutu wymaga również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego.
W skardze kasacyjnej nie zostały postawione żadne konkretne argumenty pozwalające na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ustalenia faktyczne organów zarówno co do celu wywłaszczenia jak i faktu jego zrealizowania. Skarżąca nie wskazuje ani jakie jeszcze dowody mogłyby zostać przeprowadzone, jakie dowody przez nią zawnioskowane nie zostały przeprowadzone, nie wykazuje również nieprawidłowości w toku rozumowania organów, który zaakceptowany został przez Sąd Wojewódzki.
Jedynie w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżąca podnosi, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w żadnym zakresie, iż ciągi piesze i tereny zielone powstały w tym samym okresie co budynki mieszkalne.
Argument ten jest oczywiście niezasadny. Na zdjęciu z 22 sierpnia 1987 r. widoczne są już drogi, ciągi komunikacyjne i tereny zielone. Co istotne, dowód ten oceniać należy w powiązaniu ze znajdującymi się w aktach wcześniejszymi zdjęciami i protokołami odbioru i przekazania budynków. Wynika z nich, że w okresie budowy osiedla teren pomiędzy budynkami był niezagospodarowany, jednak w miarę postępu prac inwestycyjnych realizowano również prace związane z wytyczeniem i wybudowaniem ulic, ciągów pieszych oraz terenów zielonych.
W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarzut objęty punktem 1.a. oraz zarzut objęty punktem 1.b. w zakresie w jakim Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Niezasadny był również zarzut objęty punktem 1.b. petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim Skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi w skardze.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że rolą Sądu Wojewódzkiego nie jest "ponowne rozpoznanie sprawy". W toku postępowania sądowoadministracyjnego dokonywana jest kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sąd nie rozpoznaje i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej a jedynie kontroluje, czy organy administracji prawidłowo ją rozstrzygnęły, to jest z uwzględnieniem obowiązujących przepisów proceduralnych i materialnych. Polski model jurysdykcji sądowoadministracyjnej jest bowiem co do zasady weryfikacyjny (kasacyjny).
Niezasadny jest również zarzut objęty punktem 1.c. peititum skargi kasacyjnej. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie że ani Organ I instancji ani Wojewoda nie podjęli rozważań nad zarzutami i wnioskami strony Skarżącej, a także nie dopełnili obowiązku odniesienia się do przedmiotu skargi oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji Skarżąca nie wskazuje jakie jej zarzuty i wnioski nie zostały rozpatrzone przez organy obu instancji. Uchybień takich nie dostrzega również Sąd kasacyjny.
W konsekwencji za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Skarżąca na etapie skargi kasacyjnej nie zdołała podważyć prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody. Z ustaleń tych wynika, że przed 1987 r. zrealizowany został cel wywłaszczenia co oznacza, że przesłanka zbędności nieruchomości, o której mowa w przywołanych przez Skarżącą przepisach prawa materialnego, nie została spełniona. Rozstrzygnięcie organów było zatem zgodne z prawem. W konsekwencji, Sąd Wojewódzki kontrolując decyzję Wojewody prawidłowo przyjął, że w stanie faktycznym sprawy podjęte przezeń rozstrzygnięcie było prawidłowe, bowiem brak było podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.