I OSK 303/14

I OSK 303/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2014-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1522/13 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2013-09-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1522/13 o odrzuceniu skargi I.O. na działanie [..] S. A. w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie umowy o pracę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1522/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I.O. na działanie [..]S. A. w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie umowy o pracę.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 20 lutego 2013 r. I.O. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem (żądaniem) "o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie wydania decyzji związanej z umową o pracę i stosunku służbowego".
Postanowieniem z dnia 20 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. wezwał I.O. do nadesłania w terminie 7 dni informacji, czy jej pismo datowane na 20 lutego 2013 r. zatytułowane "Wniosek (żądanie) o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie wydania decyzji związanej z umową o pracę i stosunku służbowego" stanowi skargę do sądu administracyjnego, a jeśli tak, wezwano do wskazania zaskarżonej decyzji albo bezczynności organu administracji publicznej, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.
W odpowiedzi na wezwanie I.O. podniosła, że pismo datowane na 20 lutego 2013 r. stanowi skargę do sądu administracyjnego na działanie [..]S. A. w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji (decyzja Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [..]z dnia 27 października 1989 r.) w sprawie związanej z umową o pracę i stosunkiem pracy.
Sąd I instancji odrzucając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty tych jednostek w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w przypadku niewydania decyzji administracyjnych, określonych postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz niedokonania czynności z zakresu administracji publicznej.
Następnie Sąd I instancji wskazał, iż [..]S. A. w Warszawie nie jest organem administracji publicznej w sensie ustrojowym (żaden przepis prawa nie określa jej w ten sposób) ani funkcjonalnym (żaden przepis prawa nie powierzył jej do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 P. p. s. a.). Jest to nie mająca żadnego władztwa administracyjnego spółka prawa handlowego (art. 1 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.). Sąd stwierdził, że działalność [..]S. A. w Warszawie nie podlega więc kontroli sądu administracyjnego. Dodał również, iż do rozpoznawania spraw ze stosunków z zakresu prawa pracy powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 w zw. z art. 1 ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła I.O., zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż [..]S.A. nie jest organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani funkcjonalnym i stwierdzenie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy [..]S.A. jest następcą prawnym osoby prawnej "[..]", i odpowiada za decyzje podjęte przez jej poprzednika prawnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [..]S.A wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej P.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Treść powołanego przepisu należy interpretować w ścisłym powiązaniu z regulacjami wyznaczającymi podmiotowy i przedmiotowy zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a w pierwszym rzędzie z właściwymi przepisami Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Norma ta została rozwinięta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Z powołanych norm można wyprowadzić podstawowy dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi, wniosek, a mianowicie wymiar sprawiedliwości sprawowany przed sądy administracyjne obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej.
Zarówno Konstytucja jak i ustawa operują pojęciem "administracji publicznej". Analizując pojęcie "administracji publicznej" w z zakresie podmiotowym, stwierdzić należy, że w tym znaczeniu oznacza ono ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 P.p.s.a., to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na :
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych lub bezczynność, a działalność ta lub bezczynność musi być wykonywana przez organy administracji publicznej.
Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a więc te podmioty, które prawodawca wyposażył w kompetencję do wydawania aktu lub podejmowania czynności.
Treść art. 3 P.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że działanie jak i bezczynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi dotyczyć organu administracji.
Jeżeli podmiot, na który wniesiono skargę do sądu administracyjnego nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w P.p.s.a. należy dokonać ustalając, czy podmiot ten uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego), wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub któremu można w tych kwestiach zarzucić bezczynność. Ustalić należy zatem, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym.
Ustalenie, o którym mowa jest niezbędne dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi. Nie sposób przyjąć, że obowiązki, o których mowa w P.p.s.a. spoczywają na każdym podmiocie, na działanie lub bezczynność którego wniesiono skargę, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia, pisemnej interpretacji), wydawania aktu lub podjęcia czynności. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.
W niniejszej sprawie podkreślić trzeba, że [..]S. A., nie jest organem administracji publicznej. Jest to specyficzna spółka prawa handlowego, której działalność reguluje m.in. ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1159 ze zm.) i ustawa z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. Nr 180, poz. 1109). Skierowanie skargi na działanie [..] S.A. - podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej - do sądu administracyjnego jest więc niedopuszczalne. Należy również zaznaczyć, iż żaden przepis w/w ustaw nie nakłada na [..] obowiązku dokonania czynności, której domaga się skarżąca. Obowiązek ten nie wynikał również z powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności. Powołane ustawy nie przyznają bowiem [..]S.A. uprawnień do wydawania decyzji, postanowień, lub też działania w jakiejkolwiek innej formie podlegającej skardze do sądu administracyjnego, przewidzianej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie ma też żadnych innych podstaw prawnych (np. porozumień administracyjnych), mocą których powierzono by temu podmiotowi rozstrzyganie tego rodzaju sprawy, która jest przedmiotem niniejszej skargi w drodze decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika [..]S.A. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 P.p.s.a.).