I OSK 303/12

I OSK 303/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Kosińska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 923/10 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2011-08-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art.6 pkt 1, art.93 ust.1,2,4, art.97 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 923/10 w sprawie ze skargi M. S., E. S., H. S. i J. S.- H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 923/10, oddalił skargę M. S., E. S., H. S. i J. S.-H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zawiadomieniem z 13 października 2009 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] 13A w związku z realizacją inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. [...] z placem do zawracania zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to objęło działkę oznaczoną nr [...] stanowiącą przedmiot współwłasności J. S.-H., E. S., H. S. oraz M. S..
Postanowieniem z 13 listopada 2009 r. Prezydent Miasta Gdyni pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z [...] listopada 2009 r. z przyczyn formalnych.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Gdyni, działając w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), postanowieniem z 5 maja 2010 r. pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] km 82, obręb Gdynia położonej przy ul. [...] 13A w Gdyni zgodnie z załącznikiem graficznym, jako zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż dla terenu, na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy Orłowo w Gdyni uchwalonego uchwałą Rady Miasta Gdyni nr IV/47/07 z 24 stycznia 2007 r. W planie tym działka nr [...] wchodzi w skład następujących stref planistycznych: 006 MN2, MW1, MP – zabudowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza, zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań, zabudowa jednorodzinna z pokojami gościnnymi oraz 109 KD-D 1/1 – ulica dojazdowa – ul. [...].
Następnie organ wyjaśnił, iż celem podziału jest wydzielenie z przedmiotowej nieruchomości części oznaczonej nr [...] A stanowiącej fragment placu do zawracania na zakończeniu ulicy dojazdowej 109 KD-D 1/1. Wskazana ulica stanowi drogę publiczną, o czym przesądza zapis załącznika nr 3 do przywołanej uchwały Rady Miasta Gdyni. Przyjęta linia podziału przebiega zgodnie z linią rozgraniczającą strefy planistyczne na rysunku planu. Pozostała część nieruchomości oznaczona nr [...] B wchodzi w skład obszaru 006 MN2, MW1.MP i pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu.
Z uwagi na fakt, iż działka będąca przedmiotem podziału zlokalizowana jest, według ustaleń planu, w strefie II ochrony konserwatorskiej, przed wydaniem decyzji o podziale niezbędne jest uzyskanie stosownego uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków.
M. i H. S., J. S.-H. oraz E. S. w zażaleniu podnieśli, że sporządzona opinia jest wadliwa formalnie i merytorycznie. Załącznikiem do postanowienia jest wstępny projekt podziału z 15 września 2009 r., który jest projektem wnioskodawcy, co czyni opinię czysto formalną i niesamodzielną. Opinia sprowadza się do oceny zgodności z planem miejscowym bez uwzględnienia podnoszonych przez właścicieli działki sprzeciwów i uwag. Ponadto, w ocenie pełnomocnika, nie można pozytywnie zaopiniować projektu podziału bez uzyskania stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, a sam podział zmierza do odebrania w sposób nieuzasadniony części prawa własności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z [...] września 2010 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, opinię tę wyraża się w formie postanowienia (art. 93 ust. 4 i 5). Stosownie zaś do treści art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Obowiązek wyrażenia opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, jak i podziału dokonywanego z urzędu a opinia w sprawie proponowanego podziału nieruchomości nie jest uzależniona od zgody strony.
Kolegium wskazało, iż przepis art. 93 ust. 2 ustawy oznacza, iż przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. A zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi rozważyć, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zgodność podziału z planem miejscowym będzie zachodziła, gdy przedstawiony projekt podziału nie będzie naruszał zapisów planu.
W ocenie Kolegium proponowany podział działki nr [...] z wydzieleniem działki nr [...] A na plac do zawracania na zakończeniu ulicy dojazdowej 109 KD-D 1/1, który jest przewidziany w uchwale, jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutów Kolegium wyjaśniło, że w myśl przepisu art. 96 ust. 1a ustawy w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję o zatwierdzeniu podziału wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Opinia w sprawie proponowanego podziału nieruchomości wydawana z urzędu nie wymaga zgody strony i jest konsekwencją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określił przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w tym działki nr [...], która została przeznaczona w planie m.in. na plac do zawracania. Strona mogła kwestionować projekt planu miejscowego na etapie jego sporządzania.
M. i H. S., E. S. oraz J. S. w skardze na powyższe postanowienie zarzucili, że zostało wydane z naruszeniem ich uzasadnionego interesu prawnego a ponadto z naruszeniem prawa materialnego i proceduralnego a zwłaszcza art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2, art. 24, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 1, 2, i 3 Konstytucji RP a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.
Skarżący podnieśli, iż organ stosując prawo obowiązany jest na każdym etapie postępowania stosować wszystkie obowiązujące przepisy prawa zarówno o charakterze materialnym, jak i proceduralnym. W niniejszej sprawie Kolegium dokonało oceny projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, ale nie dokonało oceny projektu z innymi przepisami prawa, co stanowi istotną wadę. Nieuwzględniono więc, że opinia drastycznie ingeruje w sferę własności skarżących. Opinia podziału w ogóle nie rozważyła alternatywnego rozwiązania sprawy tzw. zatoczki zawrotowej. Kolegium nie dokonało oceny ingerencji w sferę własności skarżących z uwagi na cel i przeznaczenie działki stanowiącej ich własność a ocena taka mieści się, zdaniem skarżących, w zakresie dokonywanej przez organ oceny zgodności z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z treści przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. wynika, że co do zasady podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Za osoby takie, zgodnie z jednolicie przyjętym stanowiskiem w orzecznictwie, uważa się właściciela nieruchomości bądź jej użytkownika wieczystego. Niemniej bez wniosku właściciela nieruchomości jej podziału można dokonać w przypadkach wskazanych w przepisach tej ustawy, czyli m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 ustawy), do których zaliczył ustawodawca m.in. wydzielenie działek pod budowę (przebudowę) drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego w postaci przebudowy ul. [...] wszczęto z urzędu.
Zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości dotyczy nieruchomości położonych na obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).
Zdaniem Sądu przepis art. 93 ust. 2 u.g.n. stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodności podziału z ustaleniami planu". Oznacza to bowiem, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Z powyższego wynika, że opinia o zgodności podziału nieruchomości powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, zakreśloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej należy więc dokonać przez pryzmat skutku podziału nieruchomości, w wyniku czego dochodzi do powstania odrębnych nieruchomości. Postępowanie administracyjne mające na celu wydanie opinii co do zgodności wstępnie proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na to czy jest wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony – właściciela (właścicieli) nieruchomości dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem czy też jest z nim niezgodny.
Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporny fakt zgodności opiniowanego wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza zebranego w materiału dowodowego wskazuje zatem na niezasadność skargi, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
Proponowany projekt podziału działki w celu przebudowy istniejącej ulicy dojazdowej o charakterze drogi publicznej zakłada wydzielenie z działki nr [...] części oznaczonej nr [...] A stanowiącej fragment placu do zawracania na zakończeniu ulicy dojazdowej 109 KD-D 1/1. Pozostała po wydzieleniu część nieruchomości oznaczona nr [...] B wchodzi w skład obszaru 006 MN2, MW1 i MP i pozostanie w dotychczasowym użytkowaniu.
Na przedmiotowej działce nr [...] obok funkcji zabudowy mieszkaniowej realizowana jest również funkcja komunikacyjna na ulicy dojazdowej [...] oznaczonej symbolem 109 KD-D 1/1. Celem podziału jest realizacja na wydzielonej działce budowy placu do zawracania na zakończeniu ulicy [...], który został przewidziany w planie. Zdaniem Sądu przedmiotowa nieruchomość stała się niezbędna na cel publiczny z chwilą wejścia w życie opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebudowy istniejącej drogi publicznej poprzez jej poszerzenie o plac do zawracania.
Sąd podkreślił, że postępowanie zakończone kontrolowanymi postanowieniami stanowi wstępną część postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 96 ust. 1a u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości.
O pozwolenie takie występuje się po zaopiniowaniu projektu podziału, a przed wydaniem decyzji o podziale, jak trafnie wywodzi Kolegium. Brak jest podstawy prawnej do oczekiwania uzgodnień konserwatorskich w postępowaniu mającym za przedmiot zaopiniowanie projektu podziału.
Za nietrafne Sąd uznał również zarzuty braku oceny proponowanego podziału w świetle uprawnień właścicieli działki nr [...] i ich ochrony. Przedmiotem postępowania mającego na celu wydanie opinii co do zgodności wstępnie proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko i wyłącznie ustalenie, czy proponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu. Badaniu podlega zatem wyłącznie zgodność projektu z zapisami planu. Brak jest podstaw prawnych do oceny projektu z punktu widzenia aksjologicznego, czy też jego zgodności z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisami Konstytucji.
Sąd podkreślił, że weryfikacja zgodności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy Orłowo w Gdyni – uchwały Rady Miasta Gdyni z 24 stycznia 2007 r., nr IV/47/07 z obowiązującymi przepisami dokonana została w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 343/07. Wyrokiem z 13 września 2007 r. WSA w Gdańsku oddalił skargę właścicieli nieruchomości oznaczonej nr [...] (skarżących w niniejszej sprawie) na wskazany plan. WSA doszedł do przekonania, że rozwiązania komunikacyjne w obrębie ul. [...] i jej planowania modernizacja uzasadniają ograniczenie korzystania z prawa własności. Racjonalna i odpowiednia proporcja w stosunku do celów, których ochrona uzasadnia ograniczenie prawa własności, została zachowana. Ocenę tę podzielił NSA w wyroku z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, oddalającym skargę kasacyjną.
W tej sytuacji argumenty podniesione w skardze, a odnoszące się zarówno do ingerencji w prawo własności jak i braku oceny alternatywnego rozwiązania komunikacyjnego, nierozważonych przez Kolegium, poza tym, że zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu nie mogą być przedmiotem badania przez organy, w istocie zmierzają do ponownego badania kwestii, które w ramach skargi na przedmiotową uchwałę o planie i w zakresie naruszonego interesu prawnego właścicieli działki nr [...], były przedmiotem szczegółowych rozważań w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 września 2007 r.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji skargę jako niezasadną oddalił.
J. S.-H. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
– art. 93 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 97 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
– art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.
Zarzucono ponadto naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
– art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy istniała podstawa do jej uwzględnienia;
– art. 113 § 1 p.p.s.a. przez przedwczesne zamknięcie rozprawy pomimo braku wyjaśnienia "konieczności" i "niezbędności" przyjęcia przez SKO, że opinia jest zgodna z prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący kwestionowali i kwestionują, że podział działek jest niezbędny do realizacji celów publicznych a więc, że zachodzą przesłanki wnioskowania o podział na podstawie art. 97 ust 3 u.g.n – wbrew woli właścicieli. Brak takiej zgodności oznaczałby wadę przedmiotowej pozytywnej opinii Prezydenta Miasta Gdyni. Planowane poszerzenie ul. [...] w granicach działki stanowiącej własność skarżących nie stanowi realizacji celu publicznego i nie jest prowadzone w interesie publicznym (art. 2. 5 i art. 2. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym). Poszerzenie ulicy będące przedmiotem projektu podziału jest planowane nie na gruntach stanowiących zasób gminy ani też na fragmentach nieruchomości osób zainteresowanych inwestycją. Przyjęte rozwiązanie ma służyć wyłącznie właścicielom działek nr [...] i [...] i ma być rozwiązaniem bez ingerencji w granice tych działek. Trudno więc uznać, że zaopiniowany pozytywnie podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych.
Dalej zaznaczono, że pomimo trafnych wskazań co do zakresu badania sprawy w przedmiocie opinii co do projektowanego podziału nieruchomości, Sąd Wojewódzki kontrolując orzeczenia organów obu instancji ich nie zastosował.
Zdaniem strony skarżącej brak jest w aktach administracyjnych śladów czynności umożliwiających przyjęcie, że podjęto czynności w zakresie szczegółowej, wymaganej prawem analizy ustaleń planu, w celu dokonania oceny zgodności podziału zarówno z ustaleniami planu co do przeznaczenia terenu, jak i ustaleniami wskazującymi na możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Jak podniesiono w skardze do WSA do postanowienia Prezydenta Miasta dołączono jedynie po prostu wstępny projekt podziału dostarczony przez wnioskodawcę, co czyniło opinię iluzoryczną i niesamodzielną. Ten dokument wnioskodawcy oraz mapka jest w zasadzie jedynym materiałem dowodowym na podstawie którego wydano opinię. Takie oszczędne postępowanie organów I i II instancji naruszyło art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Wszelkie czynności sprawdzające które winny być podjęte w postępowaniu (o ile takowe były) winny być udokumentowane w formie pisemnej (art. 14 k.p.a. i art. 67 k.p.a.). Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej winien sporządzić zwięzły protokół z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla sprawy – chyba że czynność została w inny sposób udokumentowana na piśmie. W aktach brak jest notatki lub protokołu stwierdzającej podjęcia czynności konfrontacji wniosku z planem zagospodarowania przestrzennego.
Pomimo powyższych uchybień WSA nietrafnie uznał, że taki materiał "dowodowy" jest miarodajny i wystarczający nie uznając słusznych zarzutów skarżących, co do sztuczności i niesamodzielności opinii oraz braków w zakresie postępowania SKO.
Nie wskazano również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego uznano, że opinia spełniła dodatkowe kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału jakim jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym.
Zasadnie przyjąć należy, że wymóg uzyskania opinii – nie może sprowadzać się do mechanicznego "zatwierdzania" wnioskowanego podziału bez podejmowania i udokumentowania jakichkolwiek czynności sprawdzających.
Przy kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, pominięto konieczność stosowania wszystkich przepisów prawa. Przy wykładni przepisów bezpośrednio dotyczących sprawy pominięto także istotną przesłankę "konieczności" zawartą w przepisie zawartą w art. 31 ust 3 Konstytucji jako warunku zezwalającego na ograniczania prawa własności.
Zdaniem skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny roztrząsając zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa dokonał nietrafnej ich wykładni i zastosowania co nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności i zasady ochrony własności wyrażonych w art. 64 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Jako niezasadne należało uznać zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, powołanych w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią przepisów mających zastosowanie w sprawie, dokonał wszechstronnej kontroli zaskarżonych orzeczeń pod względem ich legalności. Przede wszystkim prawidłowo uznał Sąd Wojewódzki, że w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne było wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości w związku z wykazaną koniecznością przebudowy ulicy dojazdowej celem urządzenia placu do zawracania.
W takim bowiem przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Jak wynika wprost z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Osobiste przekonanie skarżących, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi realizacji celu publicznego, nie mogło być uwzględnione, gdyż pozostaje w sprzeczności z obiektywnym stanem faktycznym i prawnym sprawy. Podkreślenia wymaga to, że nieruchomość, której postępowanie dotyczy, została przeznaczona na realizację celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebudowy istniejącej drogi publicznej poprzez jej poszerzenie o plac do zawracania z wykorzystaniem części działki gruntu stanowiącej współwłasność skarżących. Wobec powyższego nie było podstaw aby w sprawie dotyczącej postanowienia opiniującego projektowany podział nieruchomości – kwestionować zasadność realizacji celu publicznego określonego w obowiązującym planie, stanowiącym akt prawa miejscowego.
Skoro skarżący – wnosząc skargę do Sądu Wojewódzkiego na Uchwałę Rady Miasta Gdyni z 24 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy Orłowo w Gdyni – nie doprowadzili do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ich własność, to nie mogą podważać w niniejszym postępowaniu ustaleń planu w zakresie przeznaczenia oznaczonej nieruchomości.
Wobec powyższego zarzut dotyczący art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami okazał się niezasadny.
Jako nietrafną należało uznać również argumentację dotyczącą kontroli zaskarżonego postanowienia w kontekście art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wymienionym przepisem, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Stosownie do ust. 4 art. 93 zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Sąd Wojewódzki dokonując prawidłowej wykładni wymienionego przepisu trafnie określił przedmiotowy zakres opinii i wiążące się z tym uprawnienia oraz obowiązki organu opiniującego.
Wobec zarzutów podnoszonych w skardze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazano, że postępowanie administracyjne mające na celu wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem, czy też jest z nim niezgodny. Konsekwentnie również w tych tylko granicach Sąd Wojewódzki badał legalność zaskarżonego postanowienia. Sąd Wojewódzki opierając się na dokumentacji obrazującej projektowany podział przedmiotowej działki oraz na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (część graficzna i opisowa) – zasadnie zaakceptował ustalenia dokonane przez organy obu instancji co do istotnych okoliczności sprawy.
Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że organ opiniujący uwzględnił – w zakresie koniecznym do podjęcia rozstrzygnięcia – ustalenia planu co do przeznaczenia terenu objętego projektowanym podziałem, jak i możliwości zagospodarowania działek gruntu przewidzianych do wydzielenia. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że brak w aktach notatek czy protokołu stwierdzającego czynności kontrolne organu świadczy, że takich czynności nie dokonano. Wskazać bowiem należy, że analityczne badanie dokumentacji wykorzystanej w sprawie nie wymagało odzwierciedlenia w formie pisemnej. Prawidłowość takich badań weryfikuje się przez pryzmat końcowych ustaleń zawartych w postanowieniu kończącym postępowanie oraz wyprowadzonych z nich konsekwencji prawnych. Mimo, że w skardze podniesiono zastrzeżenia co do prawidłowości czynności sprawdzających podjętych przez organ opiniujący, to ustaleń i wniosków dotyczących przedmiotu rozstrzygania nie zakwestionowano. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania opinii w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.
Całkowicie niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.
Sąd Wojewódzki kierując się treścią art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo wyznaczył przedmiot postępowania sądowego i granice sprawowanej kontroli.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano, że w odrębnym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku ocenił zgodność ustaleń planu miejscowego, przewidującego ograniczenie korzystania z prawa własności przez skarżących jako właścicieli nieruchomości w związku z przyjętym rozwiązaniem komunikacyjnym w obrębie ulicy dojazdowej i projektowaną jej modernizacją. Stanowisko Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku było, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wiążące w niniejszej sprawie.
W konsekwencji zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że argumenty podnoszone przez skarżących, dotyczące ingerencji w prawo własności i braku oceny alternatywnego rozwiązania komunikacyjnego nie podlegały ocenie przez organ, w kompetencji którego leżało wyłącznie zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić się należało ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że w ramach rozpatrywanej sprawy kontroli podlegała wyłącznie zgodność projektu podziału nieruchomości z planem, a tym samym brak było podstaw do oceny zaproponowanego podziału z punktu widzenia aksjologicznego, czy zgodności z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, w tym przepisami Konstytucji.
Z tych wszystkich względów podstawy kasacyjne uznać należało za nieusprawiedliwione. Dla porządku należy wskazać, że powołany w podstawie kasacyjnej przepis art. 174 § 1 p.p.s.a. nie miał w sprawie zastosowania, zaś przepis art. 151 p.p.s.a. nie został naruszony, skoro skarga z przyczyn wykazanych wyżej podlegała oddaleniu przez Sąd Wojewódzki jako niezasadna.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.