I OSK 302/06

I OSK 302/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Leszek Włoskiewicz
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1961/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-11-22
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Stefan Kłosowski (spr.) NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt I SA/Wa 1961/04 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1961/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa trzech decyzji Dyrektora Służby Więziennej w [...]:
- z dnia 25 czerwca 1998 r. o przyznaniu J. R. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości maksymalnej 67.396 złotych
- z dnia 22 grudnia 1999 r. o ustaleniu kwoty przysługującej J. R. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 67.396 złotych i ustalającej realizację tej pomocy w kwotach częściowych, wypłacanych corocznie oraz ustalającej realizację tej pomocy w roku 1999 w kwocie 22.600 złotych,
- z dnia 11 września 2000 r. - ustalającej realizację przyznanej J. R. w pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w roku 2000 w kwocie 44.796 złotych.
Minister Sprawiedliwości uchylił natomiast w/w decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] w części, w której decyzja ta zobowiązywała J. R. do zwrotu Okręgowemu Inspektoratowi Służby Więziennej w [...] nienależnie pobranej pomocy finansowej w wysokości 67.396 zł. i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż podstawą stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] był art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie została bowiem spełniona dyspozycja § 4 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedl. Nr 4, poz. 50), gdyż J. R. nie zainwestował własnych środków finansowych w celu uzyskania lokalu mieszkalnego w wysokości co najmniej 20% wartości uzyskiwanego lokalu mieszkalnego. Rażąco został też naruszony § 3 w/w zarządzenia, gdyż w dniu przyznania pomocy finansowej J. R. posiadał samodzielny lokal mieszkalny, zgodny z należną powierzchnią mieszkalną, w miejscowości pełnienia służby, zatem pomoc finansowa na uzyskanie mieszkania mu nie przysługiwała.
W odwołaniu J. R. wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, jako wydanej bez podstawy prawnej
i z rażącym naruszeniem - przepisów art. 7, 32, 87,93 ust. 2 i art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 157 ust. 2, art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa, ewentualnie o uchylenie tej decyzji. Podniósł również brak podstawy prawnej żądania zwrotu pobranej pomocy finansowej, oraz zarzucił niepowiadomienie go o wszczęciu postępowania i niezapewnienie mu udziału w postępowaniu administracyjnym oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Rozpatrując powyższe zarzuty w trybie odwoławczym Minister Sprawiedliwości stwierdził, że podstawą prawną decyzji organu I instancji nie były przepisy Konstytucji, lecz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja nie narusza więc wskazanych w odwołaniu przepisów Konstytucji.
Minister nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wskazanych w odwołaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo organ odwoławczy stwierdził, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu przyjmuje się dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ w stosunku do strony. Zatem wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie i zawiadomienie strony o tym - wobec braku formalnego aktu wszczęcia postępowania - nastąpiło z dniem dokonania pierwszej urzędowej czynności organu wobec strony, a więc z dniem doręczenia J. R. decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...]. Organ odwoławczy powołał się również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
25 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 324/98, LEX nr 44094, z którego wynika, że nie skutkuje uchyleniem decyzji naruszenie prawa procesowego, polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, jeśli skarżący nie wykazał, aby między brakiem zawiadomienia go o wszczęciu postępowania a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy.
Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, że będące przedmiotem postępowania nadzorczego decyzje rażąco i w sposób oczywisty naruszały przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r.
o Służbie Więziennej i wydanego na jej podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (zwanego dalej zarządzeniem). W szczególności decyzja z dnia
25 czerwca 1998 r. była oczywiście sprzeczna z treścią § 3 zarządzenia, gdyż nie był spełniony wskazany w nim warunek przyznania pomocy mieszkaniowej, tj. nieposiadanie przez funkcjonariusza samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnego z należną powierzchnią mieszkalną w miejscowości pełnienia służby, bowiem - jak wynikało ze zgromadzonych w sprawie dokumentów - w dniu przyznania pomocy finansowej J. R. posiadał spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...], o powierzchni mieszkalnej 51,1 m2.
Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o SW i § 5 zarządzenia J. R., stosownie do jego stanu rodzinnego i przysługujących norm dodatkowych, przysługiwało 7 norm powierzchni mieszkalnej, co odpowiadało 49 m2 tej powierzchni.
Powyższa decyzja była również oczywiście sprzeczna z § 4 ust. 3 w/w zarządzenia, gdyż nie była spełniona wskazana w nim przesłanka przyznania pomocy mieszkaniowej jaką stanowiło zainwestowanie przez funkcjonariusza własnych środków finansowych w celu uzyskania lokalu mieszkalnego w wysokości co najmniej 20% wartości uzyskiwanego lokalu mieszkalnego. W dniu wydania tej decyzji J. R. nie miał bowiem zainwestowanych własnych środków finansowych. Decyzja zawierała wprawdzie warunek zobowiązujący wnioskodawcę do zainwestowania własnych środków finansowych, jednakże przepisy w/w ustawy
i zarządzenia nie przewidywały warunkowego przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby Więziennej. Decyzja z dnia 22 grudnia 1999 r. powieliła powyższe naruszenie przepisu § 3 zarządzenia. Natomiast decyzja z dnia
11 września 2000 r. była decyzją wykonującą poprzednie decyzje i będąc ściśle
z nimi związaną powielała także zawarte w nich naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności.
Minister przychylił się natomiast do odwołania J. R. w części podnoszącej brak podstawy prawnej do orzeczenia decyzją obowiązku zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. domagał się uchylenia powyższej decyzji jako niezgodnej z prawem, podnosząc, iż Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 1997 r. posługuje się pojęciem należnej powierzchni użytkowej a nie mieszkalnej, który to termin został użyty przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dacie przyznawania pomocy finansowej skarżący dysponował lokalem o powierzchni użytkowej wynoszącej 71,16m2. zaś przysługiwało mu prawo do posiadania takiej powierzchni w rozmiarze 116,20 m2. Tym samym miał on prawo do otrzymania pomocy finansowej. Decyzje
z dnia 22 grudnia 1999 r. i 11 września 2000r. zostały wydane
w sytuacji, gdy zostały już przez niego zaangażowane środki własne,
a ponadto występował on o przyznanie dalszej pomocy finansowej w oparciu
o przepis § 4 cytowanego zarządzenia a nie pomocy uzupełniającej na zasadzie § 8
i 9 w/w aktu. Brak było zatem podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowych decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał powyższą skargę za nieuzasadnioną, wskazując, iż należy wprawdzie zgodzić się ze skarżącym, że przepis art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej posługuje się terminem powierzchni mieszkalnej (posiadając lokal odpowiedni pod względem takiej powierzchni skarżący nie był uprawniony do otrzymania pomocy), zaś w cytowanym zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 30.09.1997r. stosowane jest określenie powierzchni użytkowej (pod względem tego rodzaju powierzchni skarżący był z kolei uprawniony do uzyskania pomocy), jednakże fakt ten - zdaniem Sądu - nie podważa legalności zaskarżonej decyzji orzekającej nieważność wskazanych w niej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że skarżący ze względu na wielkość posiadanej poprzednio powierzchni użytkowej spełniał warunki do przyznania mu pomocy finansowej, to ze względu na inne, rażące naruszenia prawa decyzją z dnia 25 czerwca 1998 r., należało wyeliminować ją z obrotu prawnego.
Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w § 4 ust. 1 w/w zarządzenia - pomoc finansowa przysługująca funkcjonariuszowi Służby Więziennej winna być przyznana
w wysokości odnoszącej się do wartości nabywanego lokalu, podczas gdy przyznana decyzją z 25 czerwca 1998 r. pomoc finansowa, wyliczona. została w odniesieniu do wartości posiadanego przez skarżącego dotychczas mieszkania. Ponadto warunkiem przyznania tej pomocy było zaangażowanie w nową inwestycję środków własnych
w rozmiarze 20% wartości uzyskiwanego lokalu (§ 4 ust. 2 zarządzenia), zaś w dacie wydawania decyzji w sprawie pomocy z 1998 r. J. R. warunku tego nie spełniał.
Wspomniana decyzja dodatkowo także nakładała na skarżącego obowiązek zaangażowania w przyszłości własnych środków, choć żaden przepis obowiązującej w 1998 r. regulacji prawnej w zakresie przyznawania pomocy finansowej funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie stanowił podstawy prawnej do nałożenia
w decyzji o przyznaniu takiej pomocy dodatkowych zobowiązań czy warunków.
Wskazane wadliwości decyzji z 1998 r. dowodzą tego, że decyzja ta rażąco naruszyła zarówno art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej a także w/w zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., wydane na podstawie delegacji ustawowej i stanowiące w dacie 25 czerwca 1998 r. źródło powszechnie obowiązującego prawa (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I KZP 18/05 OSNKW 2005/9/174).
W ocenie Sądu organy Służby Więziennej słusznie orzekły o stwierdzeniu nieważność decyzji z dnia 25 czerwca 1998 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Późniejsze decyzje były także wadliwe. Skoro bowiem decyzją z 1998 r. orzeczono już raz o przyznaniu pomocy finansowej dla J. R., to brak było podstaw prawnych do rozstrzygania o tym samym po raz drugi. W treści decyzji z dnia 22 grudnia 1999 r. jak i 11 września 2000r. jest wyraźne nawiązanie do decyzji z 25.06.1998 r., gdyż stwierdza się w nich, że obecnie wydawane decyzje są z nią zgodne. Okoliczność ta dobitnie dowodzi, że decyzje z 1999r. i 2000 r. dotyczą tego samego, wcześniej przyznanego, świadczenia. W związku z tym decyzje te podlegały stwierdzeniu nieważności, gdyż dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k. p. a.).
Gdyby natomiast przyjąć, że decyzje z 1999 r. i 2000 r. są innymi decyzjami od decyzji z 1998 r. bo dotyczą nie "przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi" lecz realizacji decyzji z 1998r. przyznającej taką pomoc, to z uwagi na regulację prawną zawartą w ustawie o Służbie Więziennej - która nie zawiera podstawy prawnej do wydania takiego rodzaju decyzji, należałoby uznać, iż rozstrzygnięcia te zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa.) i także z tego powodu winno stwierdzić się ich nieważność.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł, powołując się na art. 173 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, J. R., reprezentowany przez adwokata D. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Za podstawę zaskarżenia wskazano następujące zarzuty i ich uzasadnienie:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] oraz decyzja Ministra Sprawiedliwości
z [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,
- przepisu art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] oraz decyzja Ministra Sprawiedliwości
z [...] dotyczyły spraw uprzednio rozstrzygniętych decyzją ostateczną,
- przepisu art. 156 § 1 pkt. 5 Kpa w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] oraz decyzja Ministra Sprawiedliwości
z [...] były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały,
- przepisu art. 156 § 2 Kpa w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] oraz decyzja Ministra Sprawiedliwości
z [...] dotyczyły decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], które wywołały nieodwracalne skutki prawne.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 113 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż każda z decyzji wydanych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], tj. z 25 czerwca 1998 r., z 22 grudnia 1999 r. oraz z 11 września 2000 r. miały charakter samodzielny i wydane zostały na podstawie odrębnych wniosków skarżącego, stanowiących każdorazową podstawę ich wydania.
3. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- przepisów § 4 ust. 1, § 4 ust. 3 oraz § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości
z 20 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w ich zastosowaniu jedynie
w odniesieniu do decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z 25 czerwca 1998 r. z pominięciem zastosowania w/w przepisów w odniesieniu do decyzji z 22 grudnia 1999 r. oraz z 11 września 2000 r.
Rozwijając uzasadnienie skargi kasacyjnej skarżący stwierdza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim nie została uwzględniona okoliczność, iż każda z decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] miała charakter samodzielny, niezależny od wcześniej wydanej decyzji w tej sprawie oraz została wydana na podstawie każdorazowo składanych przez skarżącego wniosków.
Co do decyzji z 25 czerwca 1998 r., skarżący przyznaje, iż wydana ona została
z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenie jej nieważności decyzją Generalnego Dyrektora Służby Więziennej z [...] było słuszne.
Natomiast decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...]
z 22 grudnia 1999 r. oraz z 11 września 2000 r. zostały wydane na podstawie nowego wniosku J. R., i winny być rozpatrywane jako samodzielne decyzje, nie związane ani merytorycznie, ani faktycznie z decyzją z 25 czerwca 1998r.
Decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z 22 grudnia 1999r. została wydana w oparciu o nowy, oparty na nowych okolicznościach faktycznych, wniosek skarżącego z 22 grudnia 1999 r. o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, do którego został załączony akt notarialny z 22 grudnia 1999 r. Repertorium A numer 8948/1999 - przedwstępna umowa sprzedaży, mocą którego J. R. zobowiązał się nabyć spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położone w [...] przy ul. [...]. Decyzja z 22 grudnia 1999 r. została wydana jako samodzielna decyzja po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 22 grudnia 1999 r., a nie jako realizacja uprzedniej decyzji z 25 czerwca 1998 r.. Powyższa okoliczność w ogóle nie została dostrzeżona i uwzględniona przez organy administracji wydające decyzje dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], jak również nie została rozważona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Treść wniosku skarżącego z 28 maja 1998 r., która stanowiła podstawę faktyczną wydania decyzji z 25 czerwca 1998 r. jest zdecydowanie różna od treści wniosku z 22 grudnia 1999r., wskutek którego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wydał decyzję z 22 grudnia 1999 r.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wnoszący skargę rozwija tę argumentację.
Wskazując powyższe zarzuty i ich uzasadnienie skarżący wnosi o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy o ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w wydanej przez ten organ decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wskazane w § 2 tego przepisu. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły powyższe przesłanki nieważności postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę tylko i wyłącznie w jej granicach, zarówno w zakresie podstaw jak i wniosków sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza więc konieczność właściwego wskazania jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę – uchybił Sąd i uzasadnieniu tych zarzutów. Skarga kasacyjna jest więc środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Wynika to z określonych
w ustawie wymogów, polegających na obowiązku sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art.175 § 1) oraz wymogów materialnoprawnych, sformułowanych
w art. 176 ustawy, nieusuwalnych po upływie terminu do zaskarżenia wyroku,
W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co wymaga wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, którym – zdaniem skarżącego - uchybił sąd,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co oprócz wskazania naruszonych przez Sąd przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego wymaga wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związek ten należy uzasadnić.
Podkreślić tu należy, iż chodzi tu o przepisy prawa materialnego bądź przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które stosował, bądź których nie zastosował a powinien Sąd pierwszej instancji. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.
Jest przy tym istotne to, że nie jest wystarczające samo wyliczenie naruszonych przez Sąd przepisów prawa, niezbędne jest także wskazanie postaci tego naruszenia przez Sąd tzn. błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) przez Sąd w sprawie (art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2).
Nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie (wyrok NSA z 25 maja 2004 r., FSK 108/04 niepubl.; wyrok NSA z 25 maja 2004 r. FSK 81/04).
Powyższe stwierdzenia były istotne dlatego, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej dotyczy także rodzaju wskazanych jako naruszone przepisów prawa.
Przechodząc do analizy podniesionych w rozpatrywanej tu skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, iż skarga kasacyjna w ogóle nie powołuje się na art. 174 P.p.s.a., co utrudnia ocenę charakteru tych zarzutów pod kątem wymogów tego przepisu.
W pkt 1 skargi kasacyjnej skarżący zarzuca "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", wskazując art. 156 § 1 pkt 2,3,5 i 156 § 2 kpa.
Nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (wyrok z 19 maja 2004r. – sygn. FSK 80/04 ONSA WSA 1/2004 poz. 12).
Ponieważ Sąd przepisów tych nie stosował, a jedynie przez pryzmat tych przepisów oceniał legalność zaskarżonej decyzji, nie mógł ich naruszyć przez niewłaściwe zastosowanie.
Skarga wskazuje dwa przepisy postępowania sądowoadministracyjnego: art. 173 § 1 P.p.s.a., który wprowadza zasadę, że od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to zatem jedynie powołanie podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej, ale nie formułowania zarzutów kasacyjnych. Drugim powołanym w skardze kasacyjnej przepisem postępowania jest art. 113 § 1 P.p.s.a.
Zarzutem skargi kasacyjnej, który nawiązuje do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest zarzut zawarty w pkt 2 skargi, podnoszący "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy". W rozumieniu autora skargi polegało to na nieuwzględnieniu przez Sąd okoliczności, iż każda z decyzji wydanych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], tj. z 25 czerwca 1998r., z 22 grudnia 1999r. oraz z 11 września 2000r. miała charakter samodzielny i decyzje te wydane zostały na podstawie odrębnych wniosków skarżącego, stanowiących każdorazową postawę ich wydania, czego Sąd I instancji rzekomo nie dostrzegł.
Tak sformułowany zarzut uznać należy za nietrafny.
Art. 113 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż przewodniczący zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie było ustalenie prawa skarżącego do pomocy finansowej lecz stwierdzenie nieważności wydanych w tym przedmiocie trzech wymienionych decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z powodu ich kwalifikowanych wad prawnych.
Rzeczą Sądu rozpatrującego skargę na decyzję stwierdzającą nieważność innych decyzji, w tym wypadku wydanej w trybie nadzoru decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, stwierdzającej nieważność wskazanych w niej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 25 czerwca 1998r., z dnia
22 grudnia 1999r. oraz z dnia 11 września 2000r., dotyczących przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, była zatem jedynie ocena, czy stosując ten tryb organ nadzoru nie naruszył prawa, czyli czy rzeczywiście zachodziły przesłanki nieważności tych decyzji wskazane w art. 156 § 1 Kpa, co związane było z dokonaniem wykładni tego przepisu. Zarzutu naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie można zastępować zarzutem naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., który nie ma związku z treścią zapadłego w Sądzie I instancji rozstrzygnięcia, a w każdym razie skarga kasacyjna takiego związku nie wykazuje. Ponadto Sąd I instancji precyzyjnie wskazał, z jakich powodów poszczególne decyzje, w tym z dnia 22 grudnia 1999r. oraz z 11 września 2000r. uznaje za dotkniętą nieważnością.
Zauważyć przy tym należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przyznaje, iż decyzja z 25 czerwca 1998r. wydana była z rażącym naruszeniem prawa o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jednak nie miało wpływu na zakres zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną. Skarżący zaskarżył ten wyrok w całości, co wskazuje na wewnętrzną sprzeczność skargi kasacyjnej.
Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej (pkt 3) jest: "naruszenia prawa materialnego tj. przepisów § 3 i 4 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości
z 20 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.Urz.M.S. z 1997r. nr 4 poz. 50) "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ich zastosowaniu jedynie w odniesieniu do decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z 25 czerwca 1998r. z pominięciem zastosowania w/w przepisów w odniesieniu do decyzji z 22 grudnia 1999r. oraz z 11 czerwca 2000r.". Tak sformułowanego zarzutu nie można postawić Sądowi, który przepisów tych nie stosował, a oceniał jedynie czy zachodzą wskazane w art. 156 § 1 kpa przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.
Ustosunkowując się do zaprezentowanej w skardze kasacyjnej argumentacji uznać należy za trafne spostrzeżenie Sądu I instancji, iż w sytuacji. gdy istniała
wydana wprawdzie z rażącym naruszeniem prawa (co przyznaje skarżący) ale funkcjonująca w obiegu decyzja z dnia 25 czerwca 1998r. przyznająca skarżącemu pomoc finansową, organ w świetle art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie mógł w tej sprawie wydać kolejnych decyzji w tej samej sprawie. Jeśli zaś je wydał, to dotknięte są one kwalifikowanymi wadami, o których mówi ten przepis. Takiej możliwości nie przewidywały też przepisy ustawy o Służbie Więziennej jak również przepisy powołanego Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 20 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad (...) pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Poza tym Sąd I instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, co czyni chybionym zarzut "niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Należy też przypomnieć, że organ II instancji tj. Minister Sprawiedliwości uwzględnił zarzut odwołania podnoszący brak podstaw prawnych do nakazania decyzją administracyjną zwrotu wypłaconej skarżącemu pomocy finansowej.
Sąd potwierdził trafność tego rozstrzygnięcia. Niezrozumiała jest zatem podnoszenie tej kwestii w skardze kasacyjnej.
Brak podstaw prawnych do orzekania decyzję administracyjną w kwestii cywilnoprawnej tj. o obowiązku zwrotu wypłaconej pomocy finansowej nie stanowi jednak podnoszonej w skardze przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa) lub niewykonalności decyzji stwierdzającej nieważność innych decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Zarzuty w tym zakresie są więc całkowicie chybione.
W tej sytuacji uznać należało, iż skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.