I OSK 3016/14

I OSK 3016/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1927/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-05-15
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1927/13 w sprawie ze skargi I.Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1927/13 oddalił skargę I.Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z [..] kwietnia 2012 r. nr [..] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Łomży z [..] marca 1974 r. nr [..] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 876 m², oznaczonej na mapie podziału nr [..], położonej w [..], stanowiącej współwłasność spadkobierców po F.Z.
Z ustaleń organu wynikało, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2005 r. I.Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Powiatu w Łomży z dnia [..] marca 1974 r. wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem wywłaszczenia było spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na ten cel potwierdzała decyzja zatwierdzająca plan realizacji inwestycji z dnia [..] sierpnia 1973 r. wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łomży, a w konsekwencji została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W aktach sprawy zachowały się wymagane treścią art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., oferty dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości z dnia 28 stycznia 1974 r. skierowane do byłych współwłaścicieli nieruchomości, tj. do J.K., S.W., Z. S., M.P., A.O. i B.Z. Wobec braku odpowiedzi na powyższą ofertę nie było możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy. Pismem z dnia 2 marca 1974 r. Zarząd Gospodarki Terenami wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie. Wniosek zawierał wszystkie wymagane przez art. 16 ustawy elementy. W aktach sprawy zachowało się zawiadomienie z dnia 6 marca 1974 r. Naczelnika Powiatu w Łomży o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
W dniu 27 marca 1974 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Organ przyznał, że brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie zachowała się opinia szacunkowa inż. J.M. - rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku poprawiona przez biegłego w dniu [..] listopada 1974 r. w oparciu o zarządzenie nr 7/73 z dnia 12 grudnia 1973 r. w sprawie podwyżki cen na grunty wywłaszczone. Biegły ustalił odszkodowanie za grunty w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej i zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Biegły dokonał też wyceny znajdujących się na gruncie naniesień budowlanych. Byli właściciele znali kwotę odszkodowania, gdyż była ona wskazana w ofercie i nie kwestionowali jej wysokości. Zdaniem organu, nie miał znaczenia dla oceny decyzji wywłaszczeniowej fakt dokonania wyceny nieruchomości jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.
W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej I.Z. zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) naruszenie przepisów art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy i pominięcie okoliczności istotnych dla zbadania przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie:
a) niewyczerpujące rozważenie znaczenia okoliczności, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości wystąpił jedynie w stosunku do części z ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;
b) błędne ustalenie, że biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, w szczególności pominięcie znaczenia okoliczności, że operat szacunkowy J.M. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu został sporządzony przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego a na rozprawie administracyjnej w dniu 27 marca 1974 r. całkowicie pominięto kwestie związane z wyceną nieruchomości oraz ustaleniem wysokości odszkodowania;
c) pominięcie okoliczności, że operat szacunkowy J.M. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie zawierał szczegółowego uzasadnienia, o którym mowa w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64);
d) pominięcie okoliczności, że operat szacunkowy J.M. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie szacował wszystkich składników wymienionych w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej;
e) pominięcie okoliczności, że biegły sporządzający operat szacunkowy sporządził swoją opinię na zlecenie inwestora (wnioskodawcy wywłaszczenia), a nie zgodnie z treścią przepisu jako powołany przez naczelnika powiatu, co mogło mieć istotny wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, w szczególności w tej części, w jakiej operat ten obejmował wysokość odszkodowania za budynek murowany, 4 szopy drewniane, ogrodzenie drewniane, śmietnik, ubikację murowaną i warsztat betoniarski, gdyż w tym zakresie odszkodowanie miało charakter uznaniowy, bez odwołania się do cen "sztywnych";
f) nieuzasadnione przyjęcie, że byli właściciele nie kwestionowali wysokości odszkodowania wskazanej w ofercie poprzedzającej postępowanie wywłaszczeniowe, w sytuacji gdy z okoliczności, że oferta inwestora nie została przez żadnego ze współwłaścicieli przyjęta (pomijając, że jak wyżej wskazano nie do wszystkich ona dotarła) wynikało domniemanie zupełnie odwrotne;
2) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów:
a) art. 16 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określających wymogi formalne wniosku o wywłaszczenie;
b) art. 17, 18 i 19 ww. ustawy określających tryb zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, możliwości zapoznania się z aktami oraz trybie wyznaczenia rozprawy administracyjnej;
c) art. 22 ww. ustawy określającego wymogi ustalenia wysokości odszkodowania przy uczestnictwie przynajmniej dwóch biegłych oraz wymogi stawiane operatowi szacunkowemu.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona podnosząc, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia do właściciela, przed wszczęciem postępowania, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawarcia z nim w formie prawem przepisanej umowy nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad tej ustawy. W aktach sprawy zachowało się pismo Zarządu Gospodarki Terenami w Łomży - wnioskodawcy wywłaszczenia, wystosowane w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zawierające ofertę dobrowolnego odstąpienia na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości za cenę [..] zł. W piśmie zakreślono termin na udzielenie odpowiedzi na ofertę do dnia 12 lutego 1974 r. Do pisma załączono operat szacunkowy. Pismo z ofertą zostało skierowane do M.P., A.O., B.Z., J.K., S.W. i Z. S., a dowody zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma przez adresatów znajdują się w aktach wywłaszczeniowych.
Ze znajdującego się w tych aktach zaświadczenia z dnia [..] września 1973 r., wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne w Łomży, na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami Prezydium PRN w Łomży wynika, że przedmiotowa nieruchomość należała do spadkobierców B.Z. – M.P., A.O. i B.Z. Wnioskodawca wywłaszczenia skierował więc ofertę do tych osób i oni także byli stroną postępowania wywłaszczeniowego. Sąd podniósł, że jeżeli wnioskodawca wywłaszczenia nie określił w sposób wyczerpujący kręgu współwłaścicieli nieruchomości i nie skierował oferty do wszystkich współwłaścicieli, to okoliczność ta może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, określną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. To samo dotyczy niezapewnienia przez organ wywłaszczeniowy wszystkim stronom udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Tym samym nie jest zasadny zarzut podniesiony w pkt 1a skargi.
Również jak niezasadne Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty podniesione w pkt 1 b, c, d, e i 2c skargi. Wskazał, że przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ. W przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym rozprawa została przeprowadzona w dniu 27 marca 1974 r. Jest bezsporne, że w rozprawie nie brał udziału biegły, który sporządził opinię, na podstawie której zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wynika to wprost z zachowanego protokołu rozprawy. Jednakże w ostatnich latach w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 powołanej ustawy, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postepowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wskazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Wprawdzie z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że nie brali w niej udziału współwłaściciele nieruchomości, zawiadomieni o terminie rozprawy, jednakże opinia biegłego inż. J.M. była im znana, gdyż została im doręczona wraz z ofertą z dnia [..] stycznia 1974 r. Do dnia rozprawy wywłaszczeniowej nie ustosunkowali się do opinii biegłego, a w szczególności nie kwestionowali wskazanej w niej wyceny poszczególnych składników nieruchomości, jak i nie zgłaszali, że wycena nie obejmuje wszystkich składników gruntu.
W ocenie Sądu nie sposób podzielić zarzutu skargi, że nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość opinia sporządzona przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań i to na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinie biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Aby więc stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej należałoby wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczenia. Skarżący tego nie wykazał i nawet nie podniósł tego zarzutu, a zarzuty skargi sprowadzają się tylko do wskazania, że opinia została sporządzona przed wszczęciem postepowania wywłaszczeniowego i na zlecenie inwestora.
Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie opinię sporządził biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku. Opinia ta została skorygowana na korzyść wywłaszczonych przez tego biegłego w toku postępowania wywłaszczeniowego, bo w dniu 28 stycznia 1974 r. z uwagi na podwyżkę cen wywłaszczonego gruntu za 1m² z kwoty 3,60 zł na 14,40 zł zarządzeniem nr 1,73 z dnia 12 grudnia 1973 r. Naczelnika Powiatu w Łomży w sprawie ustalenia wysokości stawek za grunty podlegające wywłaszczeniu. Tymczasem skarżący nie wykazał, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na opinii biegłego inż. J.M., która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Brak jest więc podstaw, aby naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej uznać za rażące. Sąd ocenił jako zupełnie dowolny zarzut skargi, że art. 22 (przed nowelizacją oznaczony jako art. 21) ustawy wywłaszczeniowej określał wymóg ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie opinii przynajmniej dwóch biegłych, gdyż treść tego przepisu w ogóle na to nie wskazuje.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 16 ust. 3 pkt 1 i 3, art. 17, 18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej, co zarzuca skarżący w punktach 2 a i b skargi. Rażąco naruszać prawo może decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 6 marca 1974 r. wynika, że zawiadomiono strony o tym, że rozprawa odbędzie się w dniu 27 marca 1974 r. oraz że do dnia rozprawy osoby zainteresowane moją prawo przeglądać wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego. Mimo że terminy wskazane w tym zawiadomieniu nie odpowiadają ściśle terminom wskazanym w art. 18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej, to zdaniem Sądu zaistniałe naruszenie tych przepisów nie może być uznane za rażące, gdyż współwłaściciele w ogóle nie wykazali żadnej aktywności w tym postępowaniu, co wynika z materiału dowodowego, a szczególnie z protokołu rozprawy.
W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ponieważ nie stwierdzono, by kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [..] marca 1974 r., jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie, rażąco naruszały prawo, organ nadzoru zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w tym trybie może nastąpić tylko, gdy zaistnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na zasadzie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł I.Z. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:
- art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak obligatoryjnego udziału biegłych w rozprawie poprzedzającej wywłaszczenie pozostaje bez znaczenia dla ważności rozprawy administracyjnej, a także uznaniu, iż brak ten nie miał wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania w sytuacji, kiedy pisemna opinia biegłego została sporządzona na wniosek przyszłego inwestora przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a jej treść obejmowała nie tylko odszkodowania za grunt lecz również za posadowione na nim obiekty;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przez uznanie, że w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy był powołany tylko jeden biegły, biegły ten osobiście nie uczestniczył w rozprawie oraz nie był wyznaczony przez naczelnika powiatu, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że skoro byli współwłaściciele nie kwestionowali wysokości odszkodowania wskazanego w opinii biegłego, to niezasadne są zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzenia tej opinii w sytuacji, kiedy dawny organ uchybił terminom wynikającym z art. 18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej.
Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości i wydania orzeczenia odpowiadającego treści niniejszego żądania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowy. W pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej naczelnik powiatu wydał decyzję o wywłaszczeniu po przeprowadzeniu rozprawy. Z kolei art. 22 przytoczonej ustawy stanowi, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Na gruncie niniejszej sprawy forma rozprawy nie została w istocie dochowana, gdyż w świetle nieobecności podmiotów wymaganych ustawą wywłaszczeniową i tym samym braku przedstawienia stosownej opinii ustnej naczelnik nie miał możliwości oceny całokształtu stanu faktycznego sprawy, niezbędnego do wydania decyzji. Oznacza to, że rozprawa przeprowadzona w dniu 27 marca 1974 r. była w rzeczywistości fikcją, ponieważ podczas jej trwania nie można było dokonać obligatoryjnych czynności procesowych, co powinno mieć miejsce również pod nieobecność podmiotów wywłaszczanych. Ponadto z treści protokołu z przedmiotowej rozprawy nie wynika, że były na niej rozważane jakiekolwiek kwestie związane z odszkodowaniem, za wyjątkiem lakonicznej wzmianki, iż przedstawiciel inwestora "popiera odszkodowanie". Przytoczone naruszenie ustawy wywłaszczeniowej w zbiegu z pozostałymi uchybieniami powinno być ocenianie w kategorii rażącego naruszeniem prawa, gdyż nie odbył się ostatni a zarazem konieczny etap postępowania dowodowego. Powyższe znajduje potwierdzenie w tezie wyroku NSA z dnia 1 lipca 2011 r., I OSK 1258/2010, zgodnie z którą: "Brak udziału biegłych na rozprawie, którzy zgodnie z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązani byli w formie ustnej przedstawić opinię, oznacza, że forma rozprawy nie została zachowana. Nie można uznać za zachowanie formy rozprawy udziału organu administracji publicznej lub umocowanego pracownika i strony. Nie jest to bowiem forma rozprawy, o której stanowi art. 22 powołanej ustawy".
Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy operat szacunkowy został sporządzony w styczniu 1974 r. (operat załączony do oferty zakupu nieruchomości z dnia [..] stycznia 1974 r.), a zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, potwierdzonego zawiadomieniem z dnia 6 marca 1974 r. Podkreślono, że operat szacunkowy posiadał walor opinii biegłego w rozumieniu art. 70 w związku z art. 78 § 1 ówcześnie obowiązującego k.p.a. Z powyższego bezspornie wynika, że organ wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie wywłaszczenia orzekł o odszkodowaniu opierając się na dowodzie rozumianym jako każda okoliczność, która może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy, nie zaś na dowodzie dopuszczonym w ramach toczącego się postępowania i uzyskanym w myśl przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Dlatego też nawet jeżeli rozprawa administracyjna odbyłaby się z udziałem biegłych, to ustalenie odszkodowania powinno nastąpić nie na podstawie uprzednio wykonanego operatu szacunkowego, ale dopiero po wysłuchaniu opinii sporządzonej w ramach tego postępowania, na potrzeby rozprawy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, przypisujące skarżącemu kwestionowanie jedynie okoliczności, że opinia została sporządzona na zlecenie inwestora i przed wszczęciem postępowania. W rzeczywistości skarżący podniósł zarzut polegający na wskazaniu, iż kwota odszkodowania wynikająca ze sporządzonej w sprawie opinii mogła różnić się od kwoty, która powstałaby na etapie postępowania wywłaszczeniowego. Przedmiotowy zarzut zawarty jest w pkt "1d" i "1e" skargi, w którym to skarżący wykazywał, że operat szacunkowy został sporządzony na zlecenie inwestora - Zarządu Gospodarki Terenami w Łomży - a nie Naczelnika Powiatu w Łomży. Skarżący podkreślił ponadto, że operat dotyczył nie tylko składników majątku objętych cenami "sztywnymi", lecz również posadowionych na gruncie budynków, do wyceny których należało stosować inne kryteria niż w przypadku gruntu, a mianowicie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz.U. z 1962 r. Nr 42 poz. 198), które co prawda odwoływało się do obowiązujących wówczas cenników, jednakże to do biegłego należało końcowe ustalenie m.in. stopnia zużycia poszczególnych składników oszacowania. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że wnioskodawca wywłaszczenia nie był zainteresowany maksymalnym określeniem wysokości odszkodowania, co przy swobodzie wyboru biegłego, mogło mieć wpływ na jego ostateczną wysokość. Nie do zaakceptowania jest również teza, mówiąca że zasady ustalania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczenia, ponieważ odszkodowanie w ramach postępowania wywłaszczeniowego mogło zostać ustalone jedynie w wyniku przeprowadzenia rozprawy, w obecności biegłych i z wykorzystaniem szczegółowo uzasadnionej opinii, nie zaś jak przy rokowaniach - na podstawie operatu szacunkowego, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.
Wreszcie w ocenie skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się z poglądem, że przejawy aktywności stron bądź ich brak w toczącym się postępowaniu, de facto mogą stanowić podstawę oceny stopnia naruszeń prawa, jakich dopuścił się organ. Znamienne w rozpoznawanej sprawie jest to, że organ wyznaczył rozprawę już w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania - a zatem z naruszeniem terminów wynikających z art. 19 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej - nie dając byłym współwłaścicielom czasu, jaki ustawodawca uznał za właściwy do wyrażenia stanowiska w tego rodzaju sprawie. Równocześnie brak jest podstaw do antycypowania, że ewentualne działania podejmowane przez strony postępowania w jakikolwiek sposób mogły wpłynąć na prawidłowość jego prowadzenia, gdyż takie wnioski byłyby usprawiedliwione dopiero po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem biegłych. W świetle dotychczas wskazanych uchybień niezakwestionowanie operatu szacunkowego, a także nieobecność stron na rozprawie pozostaje bez znaczenia dla oceny stopnia naruszeń, jakich dopuścił się organ przy wydawaniu decyzji, gdyż nawet przy stawiennictwie byłych współwłaścicieli na rozprawę nie mogliby oni wypowiedzieć co do postępowania dowodowego z racji braku opinii biegłych na rozprawie. Dodatkowo podniesiono, że zakwestionowanie przez byłych współwłaścicieli kwoty odszkodowania na gruncie postępowań dotyczących działek sąsiednich do działki ew. nr [..] (orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [..] października 1973 r., k. 10-11 akt wywłaszczeniowych) nie przyniosło żadnych skutków, co mogło skutkować zniechęceniem stron do podejmowania działań przymuszających organ do egzekwowania prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005, Nr 6, poz. 120; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., I OSK 2326/14; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., II GSK 2276/14).
Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęciu, że skoro byli współwłaściciele nie kwestionowali wysokości odszkodowania wskazanego w opinii biegłego, to niezasadne są zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzenia tej opinii, w sytuacji kiedy dawny organ uchybił terminom wynikającym z art. 18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej.
Powyższy zarzut dotyczący w istocie nietrafnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości opinii biegłego sporządzonej w postępowaniu administracyjnym i znajdującej się w aktach administracyjnych, jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i mógłby być skutecznie kwestionowany przy jednoczesnym skutecznym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II OSK 1411/11, LEX nr 1367258). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być samodzielną (bez jednoczesnego powołania art. 106 § 3 cyt. ustawy) podstawą kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, LEX nr 580375; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I FSK 1575/14, LEX nr 1524622). Ponadto z naruszeniem art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji oparł się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach organu i sam nie uzupełniał postępowania dowodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ przepis ten nie odnosi się do oceny przez sąd dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Dowodów tych sąd samodzielnie nie ocenia, a jedynie bada, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżony akt administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., I FSK 158/14, LEX nr 1770446). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń dokonanych przez organy, a zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785)
Nie jest uzasadniony podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak obligatoryjnego udziału biegłych w rozprawie poprzedzającej wywłaszczenie pozostaje bez znaczenia dla ważności rozprawy administracyjnej, a także uznaniu, iż brak ten nie miał wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania w sytuacji, kiedy pisemna opinia biegłego została sporządzona na wniosek przyszłego inwestora przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a jej treść obejmowała nie tylko odszkodowania za grunt lecz również za posadowione na nim obiekty.
Podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W ramach tej podstawy kasacyjnej nie jest dopuszczalne podnoszenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czego dotyczy podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), są przepisami postępowania, co wprost wynika z ich treści. Przepis art. 21 § 1 – 3 cyt. ustawy określa sekwencje czynności procesowych organu wskazując, że decyzja w przedmiocie wywłaszczenia zapada po przeprowadzeniu rozprawy (§ 1) przy czym organ może przed wydaniem decyzji zarządzić ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji, a także może wystąpić do ministra właściwego dla wnioskodawcy o oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie (§ 3) oraz wyznacza kryteria oceny całokształtu okoliczności sprawy (§ 2). Z kolei przepis art. 22 cyt. ustawy reguluje kwestie przebiegu rozprawy, znaczenia jej wyników oraz elementów opinii biegłych. Niewątpliwie więc powyższe przepisy są przepisami postępowania, a zwłaszcza nie określają materialnoprawnej podstawy decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność, że określony przepis został zamieszczony w ustawie materialnego prawa administracyjnego nie oznacza automatycznie, że ma on charakter przepisu zawierającego normę materialnoprawną, tj. normę określającą przesłanki kształtowania sytuacji prawnej adresatów działań administracji i podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w drodze aktu administracyjnego.
Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut naruszenia powyższych przepisów podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, zwłaszcza gdy się dodatkowo zważy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się właśnie na kwestii procesowej, tj. na nieprawidłowości przebiegu rozprawy oraz sporządzeniu opinii biegłego przed rozprawą a nawet przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz kwestionowaniu treści opinii.
Należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Autor skargi kasacyjnej zakwestionował w istocie prawidłowość przebiegu postępowania administracyjnego, tj. brak obligatoryjnego udziału biegłych w rozprawie poprzedzającej wywłaszczenie, ważność rozprawy administracyjnej, a także wadliwość opinii biegłego i jej sporządzenie w niewłaściwym czasie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie sformułował generalnego poglądu, zgodnie z którym przepisy art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należy rozumieć w ten sposób, że "brak obligatoryjnego udziału biegłych w rozprawie poprzedzającej wywłaszczenie pozostaje bez znaczenia dla ważności rozprawy administracyjnej" oraz że brak taki "nie ma wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania w sytuacji, kiedy pisemna opinia biegłego została sporządzona na wniosek przyszłego inwestora przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a jej treść obejmowała nie tylko odszkodowania za grunt lecz również za posadowione na nim obiekty". Stanowisko Sądu pierwszej instancji kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie było wyrazem oceny zastosowania powyższych przepisów przez Naczelnika Powiatu w Łomży wydającego decyzję z dnia [..] marca 1974 r. nr [..] w kontekście oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Aby jednak skutecznie zakwestionować stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny stopnia wadliwości zastosowania art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w decyzji z 1974 r. konieczne było podniesienie zarzutu niewłaściwego zaakceptowania przez Sąd zastosowania powyższych przepisów w stanie faktycznym sprawy, czego skarżący kasacyjnie – ze względu na niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania – nie uczynił. Ponadto w ramach zarzutu błędnej wykładni art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skarżący kasacyjnie nie wykazał, jak w jego ocenie przepisy te powinny być interpretowane.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244). Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi. O poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej można mówić wtedy, gdy skarżący kasacyjnie wskazuje przepisy procedury sądowoadministracyjnej naruszone przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skarżący kasacyjnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wspomniany wyżej zarzut naruszenia art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako zarzut polegający na niezasadnym niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów procesowych i w konsekwencji niezasadnym oddaleniu skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie jest uzasadniony, ponieważ stanowisko Sądu o tym, że nieprawidłowości w stosowaniu powyższych przepisów nie miały wpływu na wynik sprawy nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, który nie wykazał – zgodnie z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że wskazywane przez niego naruszenia przepisów art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest również uzasadniony zarzut błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy był powołany tylko jeden biegły, biegły ten osobiście nie uczestniczył w rozprawie oraz nie był wyznaczony przez naczelnika powiatu, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że co do zasady istotą kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest skoncentrowanie uwagi na porównaniu treści określonej normy prawnej ze sposobem jej zrealizowania w treści aktu administracyjnego, a to z kolei wiąże się z oceną prawidłowości wykładni stosowanej normy, zwłaszcza materialnoprawnej, oraz jej subsumcji w określonym stanie faktycznym z perspektywy kryterium "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego określony w punkcie 1a skargi kasacyjnej okazał się – jak wyżej wskazano – nieuzasadniony. Skarżącemu kasacyjnie nie udało się skutecznie zakwestionować sposobu rozumienia przez Sąd pierwszej instancji podstawy materialnoprawnej decyzji ani też podważyć prawidłowości jej zastosowania w stanie faktycznym sprawy, który w ocenie skarżącego kasacyjnie nie dawał podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] marca 1974 r. w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego wykładni – w ramach kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego - również nie zakwestionowano w ramach podstaw kasacyjnych. Nieodniesienie się do kwestii wykładni stosowanego przepisu nie dyskwalifikuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, obliguje jednak Naczelny Sąd Administracyjny do przyjęcia jako wzorca kontroli wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że NSA nie miał podstaw do kwestionowania w niniejszej sprawie ani przyjętej przez sąd pierwszej instancji i organy wykładni podstawy materialnej decyzji z dnia [..] marca 1974 r. ani rozumienia przesłanki "rażącego prawa" określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co przy jednoczesnym niepodważeniu przez skarżącego kasacyjnie prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego, nie mogło w realiach niniejszej sprawy skutkować stwierdzeniem niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] marca 1974 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.