I OSK 3001/23

I OSK 3001/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 222/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-10
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 222/23 w sprawie ze skargi H.B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-18/2022/KKW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-525/2021/MGa; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. B. kwotę 1174 (tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2023 r. sygn. akt. I SA/Wa 222/23 oddalił skargę H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...].
Organ wskazał, że skarżąca pismem z dnia [...] września 2021 r. zwróciła się do organu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, tj wszczęcie postępowania nieważnościowego i o jego zawieszenie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostatecznej decyzji w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość, której dotyczy ww. wniosek nieważnościowy, nie była objęta działaniem dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13). Minister stosownie zaś do aktualnej treści art. 158 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło ponad trzydzieści lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie na etapie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skarżąca nie wykazała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. a ponadto, w wyniku nowelizacji k.p.a., w związku z upływem 30 lat od daty doręczenia decyzji, zachodzi niedopuszczalność prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji z 1991 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do tego, że zmiana przepisów k.p.a. dokonana mocą art. 2 ust. 2 ustawy po upływie 30 lat od daty doręczenia decyzji uniemożliwia procedowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Sąd Wojewódzki uznał przy tym, że bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty skarżącej, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1991 r. wystąpiła 10 września 2021 r., jako że w obecnym stanie prawnym weryfikowanie orzeczeń z 1991 r. pozostaje wykluczone niezależnie od tego kiedy wszczęto postępowanie nieważnościowe. Bezprzedmiotowe są więc szersze rozważania co do tego, czy organ powinien wszcząć postępowanie nadzorcze i prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do interesu prawnego skarżącej, a następnie umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe wskutek przedawnienia, czy też powinien, jak miało to miejsce, odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o uniemożliwiający procedowanie nadzorcze art. 158 § 3 k.p.a. Skutek procesowy obu tych ewentualnych rozstrzygnięć stricte formalnych pozostaje bowiem ten sam.
Sąd odrzucił również zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji RP, w tym zwłaszcza jej art. 2, 8 czy art. 77. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.
Za chybione Sąd I instancji uznał również zarzuty co do tego, że skoro niedopuszczalne jest procedowanie w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej to w sprawie mamy do czynienia z żądaniem stwierdzenia wydania tej decyzji "z naruszeniem prawa". Zabieg ten, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zmierza do obejścia prawa w postaci art. 2 ust. 1 i 2 ustawy.
Sąd I instancji uznał także, że w sprawie nie doszło też do błędów w ustaleniach faktycznych, jak i do naruszenia art. 7, 77 § 1, czy art. 80 k.p.a. Jedynym ustaleniem istotnym z punktu widzenia art. 2 ustawy było określenie daty kwestionowanego w ramach nadzoru orzeczenia i określenie czy doszło do upływu 30 lat od daty jego ogłoszenia lub doręczenia – co w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości.
H. B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2023 roku (znak sprawy: [...]) stwierdzającej, że działki objęte decyzją komunalizacyjną nie podpadały pod dekret o reformie rolnej, na okoliczność, iż w dacie komunalizacji poprzednicy prawni lub wnioskodawca byli materialnoprawnymi właścicielami wskazanych nieruchomości, istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, posiadania przez skarżącą statusu strony w niniejszym postępowaniu, oczywistego naruszenia prawa własności skarżącej, nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
I. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjny (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną ze względu na brak interesu prawnego skarżącej, ponieważ skarżąca w dacie wydania decyzji nie legitymowała się prawem własności nieruchomości bądź innym prawem rzeczowym, podczas gdy w rzeczywistości w ujęciu materialnoprawnym skarżąca jest aktualnym współwłaścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] grudnia 1991 r. nr: [...], a jej poprzednicy prawni byli współwłaścicielami tej nieruchomości w dacie wydania wskazanej decyzji Wojewody Krośnieńskiego;
2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Sąd ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy tj. wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem szeregu dokumentów załączonych do wniosku inicjującego postępowanie nieważności w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, podczas gdy dokumenty te w sposób jednoznaczny wykazują kolejność spadkobrania po przedwojennym właścicielu nieruchomości objętej decyzją Wojewody Krośnieńskiego, w tym w szczególności wykazują, że na dzień 10 kwietnia 1991 r. prawo własności nieruchomości przysługiwało spadkobiercom po rodzinie Z. i K.;
3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Sąd ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy tj. wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem okoliczności, że decyzja o stwierdzeniu niepodpadania pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wywołuje skutki prawne natury materialnej i formalnej, tj., że decyzja taka wywołuje skutki ex tunc, co przesądza że nieruchomość objęta taką decyzją nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa,
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w świetle zasad Konstytucji RP dopuszczalne jest dokonanie odmowy prawa do ochrony prawa własności skarżącej pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego z dnia 10 kwietnia 1991 roku;
5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPCz) w zw. z art. 13 EKPCz w zw. z art. art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 30 lat od dnia doręczenia inkryminowanej decyzji, podczas gdy skarżąca złożyła swoje podanie przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili doręczenia podania do organu jest sprzeczna konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zasadami przewidzianymi w EKPCz oraz zamyka skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, wobec czego prawidłowym zabiegiem winna być odmowa zastosowania przepisu przejściowego - art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej - jako niezgodnego z przepisami Konstytucji RP i EKPCz oraz wszczęcie i prowadzenie postępowania;
6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy nowelizującej - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 EKPCz w zw. z art. 13 EKPCz w zw. z art. art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz w zw. żart. 4171 § 2 KC poprze błędne pominięcie przez Sąd, że ocena objętej wnioskiem skarżącej decyzji pod kątem stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna, nawet po upływie 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji co spowodowało błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] kwietnia 1991, sprzecznie z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zasadami przewidzianymi w EKPCz oraz zamykającej skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy Sąd winien był przyjąć, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art, 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji i może być ono wszczęte nawet, od doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest alternatywną podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej i wszcząć oraz prowadzić postępowanie w tym zakresie;
7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. do dnia wniesienia podania o stwierdzenie jej nieważności upłynęło 30 lat, podczas gdy decyzję tę sprostowano postanowieniem z dnia 12 grudnia 1991 r., w związku z czym termin 20 lat winien być liczony najwcześniej od daty doręczenia Gminie Miasto [...] postanowienia o sprostowaniu decyzji;
8. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek nadzorczy został złożony po upływie 30 lat od doręczenia decyzji komunalizacyjnej, ponieważ decyzja z dnia [...] kwietnia 1991 r. została doręczona gminie (jednej ze stron) a wymogiem uznania doręczenia decyzji jest skierowanie jej przynajmniej do jednej ze stron, podczas gdy decyzji z dnia [...] maja 1991 r. nie doręczono każdej z prawidłowo ustalonych stron postępowania do 30 maja 1991 r., przez co termin lat 30, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. nie upłynął przed dniem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.
II. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik
sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw, z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy nowelizującej - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. żart 4171 § 2 KC poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie i błędne pominięcie przez Sąd, że ocena objętej wnioskiem skarżącej decyzji pod kątem stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna, nawet po upływie 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji, podczas gdy Sąd winien był przyjąć, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji i może być ono wszczęte nawet, od doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest alternatywną podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej i wszcząć oraz prowadzić postępowanie w tym zakresie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym przede wszystkim zarzut dotyczący rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie przepisów nieobowiązujących w dacie doręczenia podania organowi.
W związku z tym w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej.
W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się zatem do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadzono zatem dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a k.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego (Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).
Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Jak wynika z ww. przepisu, nakazuje on stosowanie przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jest on więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego (tak Rafał Marcin Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2021).
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczą dwóch odmiennych sytuacji prawnych. Pierwszy dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się go do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed dniem 16 września 2021 r. Drugi natomiast dotyczy postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, które powinny zostać umorzone po spełnieniu określonych w nim warunków. Na to rozróżnienie zwrócił również wnioskodawca projektu ustawy, wskazując w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, że zdaniem wnioskodawcy zasadne jest rozciągniecie stosowania wprowadzonego ograniczenia również na postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji. Przesądzenie tego wprost w art. 2 projektu czyni zadość zaleceniom płynącym z Zasad Techniki Prawodawczej oraz ma być wyraźną normą dla organów dokonujących stwierdzenia nieważności decyzji, że także w przypadku postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji, dotyczących decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, działanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji limitowane jest 30-letnim przedawnieniem, pod warunkiem ze decyzje te wywołały skutek w postaci nabycia prawa lub jego ekspektatywy (vide: uzasadnienie do projektowanej ustawy, druk sejmowy nr 1090).
Ustawodawca zatem w sposób zamierzony wprowadził dwa sposoby zakończenia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od daty jego wszczęcia. Przyjęcie interpretacji, że sposób zakończenia postępowania nieważnościowego, bez względu na datę jego wszczęcia jest obojętny, nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że uregulowania zawarte w art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są tożsame. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zatem również w tym kontekście sposób zakończenia postępowania nieważnościowego ma istotne znaczenie, gdyż w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skarżąca wszczęła postępowanie administracyjne wraz z dniem złożenia wniosku z dnia 10 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, który wpłynął do organu dniu 14 września 2021 r., dlatego ocena sposobu zakończenia postępowania przez organ, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, organ w dniu 16 września 2021 r. zobligowany był do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim brzmieniu wynikającym z przepisów przejściowych, dlatego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a.
Reasumując, nie można utożsamiać odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania. Zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej i odmowa wszczęcia postępowania, jest zupełnie innym rozstrzygnięciem, niż umorzenie postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, patrząc zarówno z punktu widzenia obowiązków organu administracji, jak i uzasadnionego interesu stron. Jest to o tyle istotne, że jak wyżej wskazano, dla strony postępowania, inne mogą być konsekwencje odmowy wszczęcia postępowania, a inne umorzenia postępowania.
Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości poglądy przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1775/22, z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22 oraz z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadny okazał się zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu art. 158 § 3 k.p.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W tej bowiem sytuacji kwestia dotycząca zgodności z przepisami Konstytucji RP i ETPCz przepisów art 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, stąd też zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. To samo dotyczy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie upływu wynikającego z art. 158 § 3 k.p.a. terminu, jak również zarzutów naruszenia prawa materialnego odnoszących się do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie zmienionych w 2021 r. przepisów k.p.a., skoro do takiego rozpatrzenia w ogóle w sprawie nie doszło, jako że organ odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Wreszcie, dotyczy to również zarzutów dotyczących oceny, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną ze względu na brak interesu prawnego skarżącej. Wprawdzie na taką przesłankę odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego wskazał także Sąd I instancji, jednakże kwestia ta nie stanowiła ani przedmiotu wyjaśnień w sprawie, ani też nie została wskazana jako uzasadnienie dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu.
W konsekwencji stwierdzić należy, że odmowa wszczęcia przez organ postępowania w niniejszej sprawie nastąpiła z naruszeniem wskazanego jako podstawa tego rozstrzygnięcia przepisu art. 158 § 3 k.p.a., który to nie miał zastosowania w okolicznościach tejże sprawy. Sąd I Instancji rozpoznając skargę nie dostrzegł tego naruszenia, naruszając tym samym przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 61 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2022 r. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).