I OSK 2999/14

I OSK 2999/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Monika Nowicka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2436/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-05-29
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art 89
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art.134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2436/13 w sprawie ze skargi S. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2436/13, oddalił skargę S. R. (dalej jako skarżący lub skarżący kasacyjnie) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...] zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stwierdzającej, że nieruchomość położona w B., stanowiąca zespół zamkowo-parkowy nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący został zobowiązany m.in. do wykazania następstwa prawnego po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości.
Z uwagi na toczące się postępowania sądowe o stwierdzenie praw do spadku skarżący wnioskiem z 29 marca 2013 r. wystąpił o zawieszenie niniejszego postępowania. W ocenie organu wniosek taki zasługiwał na uwzględnienie.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. S.A. z siedzibą w W. podnosząc, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do wniosku o zawieszenie postępowania, a ponadto wniosła sprzeciw wobec żądania zawieszenia postępowania.
Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2013 r.
i odmówił zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że do zawieszenia postępowania na wniosek może dojść tylko w sytuacji, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 98 § 1 k.p.a., a niespełnienie chociażby jednej z nich powoduje, że wniosek
o zawieszenie nie może odnieść skutku. Minister zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby w kwestii zawieszenia postępowania na wniosek z 29 marca 2013 r. wypowiedziała się A. S.A., która uznana została przez organ I instancji za stronę przedmiotowego postępowania.
Powyższe, w ocenie Ministra, należało zakwalifikować jako niewykazanie przesłanki braku sprzeciwu innych stron na zawieszenie postępowania na wniosek, co skutkuje naruszeniem przez organ I instancji art. 98 § 1 k.p.a., a w dalszej kolejności koniecznością uchylenia ww. postanowienia. Minister wyjaśnił, że organ administracji rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania nie jest uprawniony do oceny czy żądanie jest zasadne, bowiem przesłanka taka nie jest wymieniona w art. 98 § 1 k.p.a. Natomiast zasadność zawieszenia postępowania winna być wykazana w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu. Minister uznał, że wyrażenie sprzeciwu przez A. S.A. na zawieszenie postępowania na wniosek strony jest wystarczającą przesłanką obligującą organ II instancji do odmowy zawieszenia postępowania na wniosek z 29 marca 2013 r.
W ocenie organu odwoławczego zasadnym wydaje się rozważenie przez organ I instancji, czy w niniejszej sprawie spełniona jest przesłanka do zawieszenia postępowania z urzędu.
Ze skargą na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił S. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7. w zw. z art. 77, art. 8, art. 9, art. 10, art. 89, art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wnioskował o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 98 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wymienione w art. 98 § 1 k.p.a. przesłanki warunkujące możliwość tzw. fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego muszą wystąpić kumulatywnie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ nie może zawiesić postępowania administracyjnego w tym trybie.
Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest stroną postępowania, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Z akt sprawy nie wynika by w kwestii zawieszenia postępowania wypowiedziała się inna strona postępowania – A. S.A., która w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania zgłosiła sprzeciw wobec żądania zawieszenia postępowania. Oznacza to, że w sprawie niniejszej nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo więc uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. i odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.
Ponadto Sąd I instancji uznał, że pozbawione podstaw są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisu art. 97 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że organ, rozpatrując wniosek strony, może orzekać jedynie w granicach przedmiotu (podstawy normatywnej) tego wniosku, czyli w niniejszej sprawie, fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 98 k.p.a.). Orzekanie przez organ o zawieszeniu obligatoryjnym z przyczyn określonych w art. 97 k.p.a. jest zaś rozstrzygnięciem dotyczącym innej sprawy (kwestii), ponieważ pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym (art. 98 k.p.a.) a obligatoryjnym (art. 97 k.p.a.) nie zachodzi stosunek tożsamości sprawy (rozumianej jako tożsamość podstawy normatywnej rozstrzygnięcia).
Odnośnie zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 89 k.p.a. poprzez niewyznaczenie przez organ administracji rozprawy administracyjnej, Sąd I instancji biorąc pod uwagę, że obie strony postępowania były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, stanął na stanowisku, iż ewentualne tego typu naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu nieprowadzącym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie mogło wywrzeć wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu skargi brak jest określenia przyczyn, z powodu wystąpienia których miałoby zostać ustalone, iż organ administracji publicznej orzekający w sprawie naruszył te zasady. Przytoczone przepisy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. zawierają normy prawne mające charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w związku z czym - co do zasady - nie mogą zostać naruszone bez naruszenia szczegółowych przepisów normujących postępowanie w rozpoznawanej sprawie administracyjnej.
Ponadto Sąd I instancji podniósł, że niezaistnienie w sprawie warunków uzasadniających zastosowanie art. 98 k.p.a. nie oznacza jednocześnie, że istnieją jakiekolwiek przeszkody procesowe, by organ administracji publicznej zawiesił postępowanie administracyjne w sytuacji stwierdzenia, że podnoszona przez skarżącego okoliczność prowadzenia postępowania przed sądem cywilnym o stwierdzenie praw do spadku ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu, jakie nadaje temu pojęciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w realiach rozpoznawanej sprawy taka konieczność zachodzi, biorąc pod uwagę, że na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania ( art. 10 k.p.a.), a toczące się postępowania sądowe o stwierdzenie praw do spadku po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł S. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej jako P.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 89, art. 97 § 1, art. 98 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w tym przyjęciem, że w tej sprawie nie zachodziły przesłanki do wyznaczenia przez organ rozprawy administracyjnej, ze względu na to, że we wskazanym postępowaniu strony były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników i w związku z tym ewentualne tego typu naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu nieprowadzącym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie mogło wywrzeć wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia oraz uznanie, że w tej sprawie nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 oraz 98 k.p.a.;
2. art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że tzw. fakultatywne zawieszenie postępowania oparte zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Wystąpienie o zawieszenie jest zasadniczym elementem proceduralnym składającym się na podstawę rozstrzygania
w przedmiocie zawieszenia, niemniej organ, obok żądania strony, ma obowiązek zbadać wystąpienie także innych przesłanek zawieszenia, wymienionych w art. 97 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że w zaistniałym stanie faktycznym okoliczność prowadzenia postępowania spadkowego przed sądem cywilnym ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu, jakie nadaje temu pojęciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej powołane zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie administracyjne może być zawieszone na żądanie strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, b) żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Z przepisu art. 98 § 1 k.p.a. wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Określone w powyższym przepisie wymaganie dotyczące braku sprzeciwu innych stron wobec żądania zawieszenia postępowania ma zastosowanie tylko w razie, gdy w postępowaniu uczestniczy więcej niż jedna strona. Przepis nie wymaga wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania przez pozostałe strony. Omawiana przesłanka nie będzie zatem spełniona, jeżeli chociażby jedna ze stron zgłosi swój sprzeciw. Przepis nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, a zatem strona zgłaszająca sprzeciw może to uczynić w dowolnej formie, np. ustnie do protokołu (por. postanowienie NSA z 6 września 2007 r., II OSK 392/07, LEX nr 384347). Ocena, czy zawieszenie postępowania zagraża, czy nie zagraża interesowi społecznemu, należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Organ winien starannie rozważyć zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać.
W razie gdy powyższe przesłanki zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie. Nie jest bowiem uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. Organ będzie natomiast zobowiązany odmówić zawieszenia postępowania, gdy sprzeciwi się temu chociażby jedna ze stron albo gdy zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu. W piśmiennictwie przyjmuje się, że tzw. fakultatywne zawieszenie postępowania oparte zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Zasada ta podlega bowiem zasadniczemu ograniczeniu, przejawiającemu się w tym, że wola strony, która zainicjowała postępowanie nie może automatycznie przesądzić o wystąpieniu żądanego skutku procesowego, a więc o zawieszeniu postępowania. Wystąpienie o zawieszenie jest co prawda zasadniczym elementem proceduralnym składającym się na podstawę rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia, niemniej organ, obok żądania strony, ma obowiązek zbadać wystąpienie także innych przesłanek zawieszenia wymienionych w art. 98 § 1 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 129).
W sprawie niniejszej, co nie jest okolicznością sporną, przesłanki omówione powyżej nie zostały kumulatywnie spełnione. Rozpoznając wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego, organ nie uzyskał stanowiska strony postępowania - A. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie tego wniosku. Takie stanowisko zostało przedstawione dopiero w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w którym A. S.A. sprzeciwiła się żądaniu zawieszenia postępowania. Zasadnie zatem Sąd I instancji jako prawidłowe ocenił działanie organu odwoławczego, który uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmówił zawieszenia postępowania na wniosek S. R. – strony wnioskującej o wszczęcie postępowania. W sprawie nie zaistniały bowiem ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postepowania.
Stanowisko Sądu zostało przedstawione w uzasadnieniu zawierającym wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Za bezzasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi bowiem podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476). Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegających na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10). Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.
Takie wadliwości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie występują. Zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej. Sąd I instancji w sposób wystarczający do przeprowadzenia takiej kontroli odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 89 k.p.a. Podważając ocenę dokonaną przez Sąd Wojewódzki w tym zakresie, skarżący kasacyjnie nie przedstawił motywów swojego stanowiska i nie wskazał przesłanek uzasadniających wyznaczenie rozprawy administracyjnej w celu rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania. W istocie więc zarzut nie został poparty żadną przekonywającą argumentacją. Tak kwalifikowane działanie wnoszącego skargę kasacyjną, ocenione przez pryzmat nałożonych na niego przepisem art. 176 P.p.s.a. obowiązków procesowych, nie pozwala na merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do postawionego zarzutu.
Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił również, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające na zawieszenie postępowania na wniosek strony żądającej jego wszczęcie, zauważając jednocześnie potrzebę zawieszenia postępowania w sprawie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd Wojewódzki dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a.
Organ rozpatrując wniosek strony może orzekać jedynie w granicach przedmiotu (podstawy normatywnej) tego wniosku, czyli w niniejszej sprawie, fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Orzekanie przez organ o zawieszeniu obligatoryjnym z przyczyn określonych w art. 97 k.p.a. jest rozstrzygnięciem dotyczącym innej sprawy. Pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym (art. 98 k.p.a.) a obligatoryjnym (art. 97 k.p.a.) nie zachodzi bowiem stosunek tożsamości sprawy w tym znaczeniu, że nie występuje tożsamość podstawy normatywnej rozstrzygnięcia.
Uznanie, że w sprawie nie zaistniały warunki uzasadniające zastosowanie art. 98 k.p.a, nie może stanowić przeszkody procesowej, by organ administracji publicznej, gdy oceni, że postępowanie spadkowe prowadzone przed sądem cywilnym ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu, jakie nadaje temu pojęciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne. Takie też stanowisko przedstawił w skażonym wyroku Sąd I instancji, zasadnie uznając, że kompetencja w tym zakresie należy do organu I instancji.
Sąd wprawdzie, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie oznacza to jednak, że może działać za organ. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych bądź postanowień. Natomiast to, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd zobligowany jest dokonać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Taka ocena w rozpoznawanej sprawie została dokonana, co czyni zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. pozbawionym usprawiedliwionych podstaw.
Dodatkowo zauważyć można, że w istocie wniosek S. R. z 29 marca 2013 r. powinien zostać potraktowany przez organ jako informacja o toczącym się postępowaniu sądowym, a wynik tego postępowania był niezbędny do ustalenia pełnego kręgu stron wszczętego postępowania administracyjnego. Prawidłowym byłoby zatem zbadanie przez organ okoliczności wynikających z tego wniosku w ramach przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś procedowanie tego wniosku w myśl art. 98 k.p.a. Jak wynika ze złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oświadczenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie 12 marca 2015 r. organ, w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postepowanie w sprawie, realizując tym samym obowiązek działania w tym zakresie z urzędu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.