I OSK 2998/18

I OSK 2998/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Gl 208/17 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2018-03-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska [...] po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 208/17 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów SA z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 marca 2018 r. w wyniku rozpoznania skargi M. M. na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z [...] 2017 r. w terminie 14 dni, w punkcie 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie 3) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4) zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:
1. naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez uznanie, że żądane do udostępnienia informacje stanowią informację publiczną, a w konsekwencji przyjęcie, że Spółka pozostawała w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem Spółka nie pozostawała w bezczynności;
2. naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez uznanie, że [...] S.A. jest samorządową osobą prawną, a tym samym zobowiązania jest do udostępniania wszelkich informacji o jej majątku, podczas gdy [...] S.A. z całą pewnością nie jest wojewódzką osobą prawną, albowiem nie należy do osób prawnych które mogą być tworzone wyłącznie przez województwo, a taki wymóg nakłada przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.),
3. naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że żądane do udostępnienia informacje stanowią informację publiczną z uwagi na to, że dotyczą gospodarowania mieniem publicznym w sytuacji, gdy własność [...] S.A. jako Spółki w której pozycję dominującą ma województwo, nie będącej przy tym spółką wojewódzką zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 powołanej ustawy nie stanowi mienia województwa, a tym samym nie jest mieniem publicznym, a w konsekwencji za informacje publiczne dotyczące mienia publicznego uznać można jedynie informacje o dochodach i stratach tej spółki, a także informacje o dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat;
4. naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez uznanie, że skoro [...] S.A. wykonuje zadania użyteczności publicznej, należące do zadań samorządu województwa, to tym samym wszelkie informacje odnoszące się do jej funkcjonowania będą informacją publiczną podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie informacje dotyczące działalności reklamowej i promocyjnej nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań użyteczności publicznej przez spółkę prawa handlowego, nawet jeżeli działalność Spółki ograniczona jest wyłącznie do tego rodzaju działań.
5. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy analiza stanu faktycznego sprawy prowadzić powinna do wniosku, że nawet gdyby uznać, że doszło do bezczynności Spółki, co skarżący kasacyjnie kwestionuje, brak jest podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Na podkreślenie zasługuje, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 937/14, CBOSA). Zakres tego prawa współwyznaczają ustawy zwykłe.
Tryb udzielania informacji, a zatem konkretyzację zasad dostępu i korzystania z niej, określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, który zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Z uwagi na sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, rozważaniami należy objąć zakres przedmiotowy ustalony w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i e), tj. obejmujący informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (lit. c) oraz informację o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (lit. e).
W orzecznictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/15, CBOSA).
Na tym tle należy poddać dalszej analizie kwestię podmiotową w odniesieniu do [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A., do którego skierowany został wniosek obejmujący następujące żądania:
1) podanie wszelkich kosztów/wydatków jakie zostały poniesione przez [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. w K. na rzecz Wydawnictwa [...] -
[...] tj. gazety "[...]", portalu internetowego [...], telewizji [...] w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017r.
2) udostępnienie kopii/skanów wszystkich faktur i innych dokumentów, w tym umów dot. wszystkich zleceń i usług realizowanych przez Wydawnictwo [...], a także kopii dokumentów związanych z zamówieniem publicznym, w którym brało udział wydawnictwo [...] w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r.
3) informację, czy ktoś po stronie [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w K. sprawdzał jaka jest faktyczna docieralność telewizji [...]? Jak brzmiało zapytanie ofertowe, kto je sporządzał, kto zlecał usługi i weryfikował ich faktyczne wykonanie w okresie od 01 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r. (podanie imion i nazwisk pracowników oraz zajmowanych stanowisk). Prośba o udostępnianie dokumentacji z postępowań.
4) informację czy pracownicy przeanalizowali oferty innych wydawnictw, ile ofert wpłynęło, od kogo i na jakie kwoty? Prośba o udostępnienie i przekazanie dokumentacji z postępowań.
5) informację czy [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. w K. weryfikuje nakład prasy i faktyczną sprzedaż gazety "[...]"? Kto za to odpowiada? Prośba o udostępnienie stosownej dokumentacji.
W tym zakresie należy mieć na uwadze, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 369) przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 4 tej ustawy przez przejęcie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności: a) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, b) uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, c) członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), d) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami, e) prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), f) umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę. Ponadto, zgodnie z art. 2 pkt b Dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz.UE.L.2006.318.17) pod pojęciem "przedsiębiorstwo publiczne", należy rozumieć każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub ze względu na zasady, które nim rządzą. Dominujący wpływ ze strony władz publicznych zakłada się wówczas, gdy władze te, pośrednio lub bezpośrednio, w odniesieniu do przedsiębiorstwa: 1) posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa; lub 2) kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub 3) mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odesłanie do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14, CBOSA).
Z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że znacząca część udziału majątku Spółki stanowi mienie komunalne. Z informacji zawartych w BIP wynika, że ilość i wartość nominalna akcji (udziałów) Województwa [...] oraz udział w całości kapitału stanowi 80,28% w kapitale zakładowym. Fakt ten niewątpliwie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala na przypisanie Województwu pozycji dominującej w [...] Przedsiębiorstwie Wodociągów S.A. Skoro zatem jednostka samorządu terytorialnego zaangażowała w Spółce środki publiczne, to nie można uznać, że majątek tej Spółki nie zachował charakteru "majątku publicznego". Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje argument, jakim posługuje się skarga kasacyjna, iż Spółka nie jest wojewódzką osobą prawną w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Ustalenia Sądu dotyczyły bowiem nie tyle statusu Spółki, ile faktu dysponowania mieniem publicznym. Wystarczającym bowiem do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15, CBOSA). Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17, CBOSA).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że informacje objęte wnioskiem należy uznać za objęte dyspozycją przewidzianego w art. 6 u.d.i.p. katalogu informacji podlegających udostępnieniu w omawianym trybie, do którego zobowiązana była skarżąca kasacyjnie Spółka, jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym. Konkluzja ta poprzedzona merytorycznymi rozważaniami czyni nieuzasadnionymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podkreślić trzeba, że przepis ten zobowiązuje sąd do stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jako odnoszący się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określający kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie mógł podważyć stanowiska Sądu I instancji, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że – jak to określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 447/18, CBOSA - przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, to nie można sądowi stwierdzającemu bezczynność oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o wymierzeniu grzywny organowi zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skarżąca kasacyjnie Spółka nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać - niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżąca strona wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.