II SA/Sz 209/23

II SA/Sz 209/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 2, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. W dniu [...] sierpnia 2022 r. K. W. (dalej przywoływana jako: "Strona", "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dziadkiem – K. B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
2. Wójt Gminy P. (dalej przywoływany jako: "Organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Swoje stanowisko Organ bardzo ogólnie uzasadnił niespełnieniem ustawowych przesłanek.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, utrzymało ww. decyzję Organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy po przytoczeniu przepisów będących podstawą prawną rozstrzygnięcia oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że Organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust.1b u.ś.r. Jednakże naruszenie przepisów prawa materialnego, nie miało finalnie wpływu na jej rozstrzygnięcie, ponieważ zaważyło o tym niespełnienie innej przesłanki z u.ś.r., tj. zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy.
Kolegium wyjaśniło dalej, że w ww. przepisach u.ś.r. - ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., który stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ocena tego czy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie sprawować opieki, należy zaś do Organu administracji publicznej.
W ocenie Organu odwoławczego, w sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki – dziadek Skarżącej jest żonaty (babcia ma także ustalony znaczny stopień niepełnosprawności) i ma dwoje dzieci (J. M., A. B.), zaś odwołująca się jest jego wnuczką. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po stronie ww. dzieci niepełnosprawnego nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad ojcem, związane w szczególności z ich stanem zdrowia. Fakt niesprawowania tej opieki wynika z ich decyzji w tym zakresie i nie jest uwarunkowany przeszkodami natury obiektywnej. Kolegium wskazało dalej, że obowiązek alimentacyjny dzieci względem ojca istnieje z mocy prawa, a zatem nie może być mowy o rezygnacji czy przekazywaniu tego obowiązku na mocy oświadczeń, porozumień zobowiązanych do alimentacji. Zobowiązani nie mają tutaj swobody kontraktowania. Natomiast skoro dzieci osoby wymagającej opieki osiągają dochód z tytułu zatrudnienia (czy też innej pracy zarobkowej) i nie mogą świadczyć pomocy w formie starań osobistych, to mogą zapewnić ojcu opiekę poprzez opłacenie wnuczce czy osobie trzeciej, która opiekę tę faktycznie sprawuje lub chce sprawować.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzą obiektywne okoliczności wykluczające alimentowanie ojca przez dzieci. Niesprawowanie opieki nad matką przez jej dzieci nie ma obiektywnych podstaw, lecz subiektywne, dla których nie sprawują one opieki nad matką i jej nie alimentują. Jest to bowiem wynik ich decyzji i wyboru, a nie skutek zdarzeń obiektywnych, jak wiek, czy stan zdrowia uniemożliwiający sprawowanie opieki i alimentację niezależnie od woli osoby zobowiązanej. Na poparcie powyższego stanowiska Organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22).
4. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie decyzji Organów obu instancji. Ponadto, wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie.
Wydanej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności spoczywa na dzieciach osoby niepełnosprawnej, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia w dalszej kolejności,
- naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 7, art. 77 K.p.a., przez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego,
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła wadliwość stosowania wykładni językowej art. 17 u.ś.r., wskazując że formalistyczna wykładnia doprowadziła do pozbawienia Skarżącą – faktyczną opiekunkę dziadka – świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej - jako jedynej osoby mogącej dziadkiem się opiekować.
5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznanie sprawy zostało dokonane w trybie uproszczonym, na wniosek Skarżącej, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
7. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przedstawiły Organy, a Sąd jedynie dla przypomnienia przytacza treść przepisów mających zastosowanie w sprawie.
Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia
8. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że dziadek Skarżącej jest osobą niepełnoprawną w znacznym stopniu i wymaga stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie właściwego organu z dnia 20 maja 2019 r.
Prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1b u.ś.r. ("Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia"), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
10. Kwestią sporną w tej sprawie jest natomiast to, czy w związku z tym, że osoba wymagająca opieki – babcia Skarżącej, która jest osobą rozwiedzioną, ale ma pięcioro dzieci, ww. świadczenie może być przyznane jej wnuczce, a która - co również nie budzi wątpliwości sprawuje pełną, całodobową opiekę nad babcią. Okoliczność tę potwierdzono jednoznacznie podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 kwietnia 2022 r.
Powołane wyżej przepisy u.ś.r. określają katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Krąg tych podmiotów jest przy tym ściśle związany z istnieniem ustawowego obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie, a osobą będącą pod jej opieką. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają uczynienia zadość temu obowiązkowi.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przywołaną w uzasadnieniu orzeczenia SKO, uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), w której w pkt 1 stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy). Podjęcie przez NSA uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne (por. art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.)
W kontrolowanej sprawie z ustaleń organów administracji publicznej wynika, że K. B. jako osoba wymagająca opieki ma dwoje dzieci. To zaś oznacza, że są one osobami spokrewnionymi z nim w pierwszym stopniu. Z kolei, Skarżąca jest wnuczką, a zatem jest z nim spokrewniona w drugim stopniu. Jak przy tym wyjaśnił NSA w cytowanej wyżej uchwale z 14 listopada 2022 r., warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny – innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki – jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Aby zatem zaktualizował się obowiązek alimentacyjny Skarżącej wobec dziadka, to po stronie dzieci osoby wymagającej opieki musiałyby wystąpić niezależne od niego, obiektywne okoliczności (niepełnosprawność) uniemożliwiające realizację obowiązku alimentacyjnego.
Tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie syna osoby wymagającej opieki, że nie może opiekować się rodzicami z uwagi na pracę; Organ wskazywał także, że córka pobierała na ojca świadczenie pielęgnacyjne, jednak z uwagi na osobiste względy zrezygnowała z tego świadczenia.
W tych okolicznościach należało zatem uznać, że orzekające w sprawie Organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, że nie zachodzą okoliczności pozwalające uznać, że Skarżącej - która nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą podlegającą opiece - przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W postępowaniu bowiem nie stwierdzono okoliczności, która uniemożliwiałaby sprawowanie dzieciom opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skoro bowiem do takiej okoliczności, zgodnie z powoływaną wyżej uchwałą NSA i treścią art. 17 ust. 1a ustawy, można zaliczyć jedynie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, to tym samym taką okolicznością nie może być np. fakt zatrudnienia (wykonywania pracy zawodowej), czy też inne, osobiste względy.
10. Reasumując, w realiach kontrolowanej sprawy brak było podstaw, aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne członkowi rodziny spokrewnionemu w dalszym stopniu z osobą wymagająca opieki (wnuczce), w sytuacji, gdy spokrewnione w pierwszym stopniu i zobowiązane w pierwszej kolejności do opieki dzieci, opieki tej sprawować nie chcą z uwagi na brak czasu (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 646/22, wyrok WSA w Opolu z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Op 228/22).
Trafnie zatem uznał Organ administracji, że Skarżąca nie należy do kręgu osób uprawionych do wnioskowanego świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy, skoro nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować jej obowiązek alimentacyjny względem dziadka i odstąpić od zasady przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem osób najbliższych. Prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie przechodzi automatycznie na kolejne osoby – tj. spokrewnione w dalszej kolejności z osobą wymagającą opieki (np. na wnuczkę) – gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie wyraża woli świadczenia takiej opieki (por. też wyrok NSA z 14.07.2022 r., sygn. akt I OSK 1810/21).
To nie rodzina, jak trafnie zauważył Organ odwoławczy, decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa.
11. W tym miejscu, w ślad za dokonaną w powołanej uchwale oceną wyrażoną przez NSA zaznaczyć należy, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie kryterium zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
12. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.