I OSK 299/25

I OSK 299/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Łd 706/24 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2024-12-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. art. 50 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rawa Mazowiecka na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 706/24 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rawa Mazowiecka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 25 lipca 2024 r., znak: KO.4116.40.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Rawa Mazowiecka (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 25 lipca 2024 r., znak: KO.4116.40.2024, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, postanowieniem z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 706/24, odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., poz. 1145 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca – Gmina Miasto Rawa Mazowiecka nie posiada uprawnień (legitymacji) do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy skarżąca skutecznie przedstawiła, iż posiada interes prawny w złożeniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 25 lipca 2024 r. znak: KO.4116.40.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, bowiem Gmina Miasto Rawa Mazowiecka była wymieniona w rozdzielniku tej decyzji, a nadto decyzja podziałowa z 5 grudnia 2018 r. znak: GT-II.6831.6.2018, co do której doszło do stwierdzenia nieważności, dotyczy podziału nieruchomości stanowiącej własność tej Gminy, a w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym Gmina Miasto Rawa Mazowiecka nie działa już przecież jako organ administracji publicznej (nie podejmuje żadnych rozstrzygnięć) tylko występuje jako zwykły podmiot właścicielski;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi Gminy Miasta Rawa Mazowiecka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 25 lipca 2024 r. znak: KO.4116.40.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, bowiem Gmina Miasto Rawa Mazowiecka była wymieniona w rozdzielniku tej decyzji, a nadto decyzja podziałowa z 5 grudnia 2018 r., znak: GT-II.6831.6.2018, co do której doszło do stwierdzenia nieważności, dotyczy podziału nieruchomości stanowiącej własność tej Gminy, a w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym Gmina Miasto Rawa Mazowiecka nie działa już przecież jako organ administracji publicznej (nie podejmuje żadnych rozstrzygnięć), tylko występuje jako zwykły podmiot właścicielski.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Dokonując oceny podniesionych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie (bezpośrednio przez ustawodawcę lub w drodze zawartych porozumień) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej.
Powołane stanowisko podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowanie i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)".
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, iż jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję w tej samej sprawie, tj. w zależności od etapu jej załatwiania – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania. Tak więc w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego czy sądowoadministracyjnego.
Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu nadzoru wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tego właśnie powodu skarga Gminy Miasta Rawa Mazowiecka podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
Wobec powyższego podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), a także art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., należało uznać za nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.