I OSK 2982/23

I OSK 2982/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 170/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 37 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Dnia 4 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 170/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mrozach z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr XLIII/409/2022 w przedmiocie zbycia nieruchomości gruntowej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Mrozy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 170/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mrozach z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr XLIII/409/2022 w przedmiocie zbycia nieruchomości gruntowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu uchwałą Rada Miejska w Mrozach (dalej też Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r. poz. 559 z późn. zm., dalej też ustawa o samorządzie gminnym) i art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej też ugn (u.g.n.)) wyraziła zgodę na zbycie w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Mała Wieś oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,13 ha, a wykonanie tej uchwały powierzyła Burmistrzowi Mrozów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Mazowiecki.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu jeżeli nieruchomość zbywana jest w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (a zatem stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste, to osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej (art. 140 Kodeksu cywilnego) i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Nabyciem tej nieruchomości zainteresowany jest tylko właściciel nieruchomości przyległej, jedyny, który miałby interes w żądaniu zakupu tej nieruchomości. W ocenie Sądu przedstawiona w uzasadnieniu uchwały argumentacja, a także dodatkowe wyjaśnienia Burmistrza Gminy są wyczerpujące zważywszy, że prawodawca nie nałożył wprost obowiązku uzasadniania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ani ich zakresu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm., dalej u.g.n.) w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 poz. 225, dalej: rMI) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w omawianej sprawie zaszła przesłanka do bezprzetargowego zbycia nieruchomości wobec braku możliwości zagospodarowania działki skutkiem czego oddalono skargę zwykłą Wojewody Mazowieckiego w całości.
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:
- art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia przez jednoczesne uznanie, że uzasadnienie do uchwały winno być sporządzone na gruncie zasady legalności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, lecz brak co do zasady przepisu prawa, który nakazywałby jego sporządzenie jak również jednoczesne przyjęcie braku dowolności przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości, a zarazem uznanie, że zostały one wykazane w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do oddalenia skargi Wojewody.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Mrozy dochodząc jej oddalenia, zasądzenia kosztów postępowania i zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie wszystkich skarg kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
W ramach zarzutu naruszenia nr 1 – wskazano na naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn w zw. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 225, dalej też rozporządzenie, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) – "(...). poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w omawianej sprawie zaszła przesłanka do bezprzetargowego zbycia nieruchomości (...)".
Jak wiadomo § 12 rozporządzenia obejmuje dalsze jednostki redakcyjne, tj. ustępy (od nr 1 do nr 11) o różnej treści normatywnej. Niektóre z ustępów § 12 rozporządzenia dzielą się jeszcze na mniejsze składowe, np. § 12 ust. 1 zawiera punkty od nr 1 do nr 5 o odmiennej zawartości jurydycznej. Środek odwoławczy w obrębie tego zarzutu nie wskazuje konkretnie (precyzyjnie) naruszonych przepisów ulokowanych w § 12 rozporządzenia przez zaskarżony wyrok, pozostaje wyłącznie na ogólnym przywołaniu tego § 12.
Powyższe niedociągnięcie uniemożliwia należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowany zarzut kasacyjny nie wypełnia wymogów p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowany w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., ogólnie zarzut naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mógł odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Nadmienić jedynie trzeba, że również niedokładnie wskazano "poz. 225" Dz. U. z 2022r. jako miejsca publikacji rozporządzania w sprawie warunków technicznych, zamiast prawidłowo winno być: poz. 1225. Środek odwoławczy nie zakwestionował też przyjętego w sprawie przez Sąd wojewódzki stanu faktycznego.
Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mrozach z dnia 26 sierpnia 2022 r. – przyjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn – w przedmiocie zbycia nieruchomości gruntowej.
Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Skarga kasacyjna w zasadzie jest polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.
Na wstępie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ugn, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 (Przetargi na zbycie nieruchomości) niniejszego działu (Dział II Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego). W myśl art. 37 ust. 1 ugn, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Generalną zasadą w przypadku sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego jest zatem stosowanie trybu przetargowego. Art. 37 ust. 2 ugn, w sposób enumeratywny wymienia zaś przypadki przeniesienia praw do nieruchomości, w których może ona być zbyta w drodze bezprzetargowej. Przepis ten reguluje zarówno formę sprzedaży, jak i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jako wyjątki od reguły z ust. 1, ale i inne czynności prawne, na skutek których dochodzi do przeniesienia własności, np. w drodze darowizny. Nie ulega przy tym wątpliwości, że bezprzetargowy obrót nieruchomościami publicznymi ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość podlegają ścisłej wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2025 r. sygn. akt I OSK 117/24, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl;
Odnośne regulacje ugn są wyrazem urzeczywistniania w obszarze gospodarowania nieruchomościami publicznymi, mającej swoje podłoże w normach konstytucyjnych, zasady prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym, która wymaga aby działania (czynności) organów (podmiotów) mające za przedmiot w/w nieruchomości były: legalne, gospodarne, celowe i rzetelne (zob. art. 203 Konstytucji RP; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Chełmoński, Swoiste zasady administracyjnego prawa gospodarczego, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 21; L. Kieres, Zarząd mieniem publicznym, [w:] System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 762–768).
Z przywoływanych przepisów ugn wynika więc, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu pod warunkiem zastosowania przez właściwy organ określonego trybu postępowania, w tym przede wszystkim przeprowadzenia przetargu, poprzedzającego zawarcie odpowiednich umów. Umowa zawarta bez zastosowania trybu przetargowego, w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zastosowania trybu bezprzetargowego, jest umową nieważną i ma do niej zastosowanie art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.; dalej: "kc") – por. A. Tułodziecki, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 175–179.
Podstawą zastosowania w tej sprawie przez Radę Gminy w Mrozach, jak określa orzecznictwo (I OSK 117/24) – extraordynaryjnego – trybu sprzedaży gruntu gminnego był art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, na mocy którego: nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Dodatkowego podkreślenia wymaga, że wpisane w dyspozycję art. 37 ust. 2 ugn przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym mają charakter wyjątku od reguły przeprowadzania przetargu (art. 37 ust. 1 ugn) i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Omawiany przepis zawiera bowiem zamknięty katalog sytuacji, w których następuje bezprzetargowe zbycie nieruchomości stanowiących własność publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2025 r. sygn. akt I OSK 117/24; por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 325–329),
Analiza treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn prowadzi do wyodrębnienia przesłanek obligujących organ do zbycia nieruchomości: 1. przedmiotem zbycia jest nieruchomość (lub jej część), jeśli może ona poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność (lub oddanej w użytkowanie wieczyste) osoby wnioskującej; 2. nieruchomość lub jej część nie mogą być odrębnie zagospodarowane. Przy czym skorzystanie przez zbywcę (jednostkę samorządu terytorialnego, czy Skarb Państwa) z trybu bezprzetargowego jest wyłączone, w przypadku gdy nabycie działki zmierza do poprawy warunków zagospodarowania nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Opisana wyżej możliwość poprawienia warunków zagospodarowania w odniesieniu do większej liczby nieruchomości skutkuje zatem koniecznością przeprowadzenia przetargu, a zawarta w tej sytuacji – bez przetargu – umowa zbycia jest bezwzględnie nieważna w myśl art. 58 kc w zw. z art. 37 ust. 1 ugn (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 marca 2009 r., III CSK 589/08).
Przenosząc powyższe dalej w okoliczności rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy rację ma Sąd wojewódzki przyjmując, że wniosek o nabycie w tym trybie (art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn) przedmiotowej nieruchomości złożył właściciel nieruchomości przyległych działek nr [...] i [...] którego budynki usytuowane na tych działkach wykraczają poza granicę ewidencyjną tych działek i są usytuowane na działce nr [...]. Ponadto na działce nr [...] wybudowane jest przyłącze wodociągowe, które bezpośrednio zapewnia przyłączenie budynku mieszkalnego do sieci wodociągowej do nieruchomości na działkach nr [...], [...] jako element dalszego powiększenia szerokości działki do wydzielenia do swobodnego korzystania dla właścicieli siedliska na działkach nr [...], [...]. Jednocześnie brak jest innych nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości.
Słusznie stwierdza zaskarżony judykat, że orzecznictwo sądowe jakie ukształtowało się na gruncie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn jest jednolite w zakresie przyjęcia, że kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej w oparciu o powołane unormowanie jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Przy czym, brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia przetargu. Poprawa powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna, nie zaś hipotetyczna, a do oceny powyższego trzeba sięgnąć po obiektywne kryteria. Organ gminy nie może więc dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Dokonana przez organ analiza w powyższym przedmiocie winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.
W realiach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku środka zaskarżania, należy wskazać, co trafnie stwierdza Sąd I Instancji, że Rada Gminy w Mrozach, podejmując uchwałę w dniu 26 sierpnia 2022 r. nr XLIII/409/2022 wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym działki nr [...], której część zajęta jest przez budynki usytuowane na działkach nr [...] i [...] oraz na której wybudowane jest przyłącze wodociągowe służące mieszkańcom tych budynków. Co istotne, wskazano zwłaszcza, że nieruchomość gminna, której zgoda dotyczy nie będzie mogła być zagospodarowana jako nieruchomość odrębna a w szczególności, że może ona poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, zważywszy, że budynki nieruchomości sąsiedniej przekraczają granice ewidencyjne i są również usytuowane na tej nieruchomości. Z treści kwestionowanej uchwały wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że jej nabycie zmierza do poprawienia warunków jednej nieruchomości przyległej i sprzedaż bez przetargu może poprawić warunki zagospodarowania tylko tej jednej nieruchomości ponieważ to budynki tej nieruchomości są usytuowane także na działce nr [...], a ponadto na tej działce znajduje służące tej nieruchomości przyłącze wodociągowe, a samodzielne zagospodarowanie tej działki nie będzie możliwe. Usytuowanie budynków i sieci wodociągowej potwierdza załącznik do zaskarżonej uchwały, co słusznie zaakceptował Sąd wojewódzki.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wadliwość uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.) przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako występujący samodzielnie wzorzec kasacyjny – może być przedmiotem skutecznego zarzutu jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Wskazać również trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Ponadto uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodać trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie – w opozycji do środka odwoławczego – Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. konkretnymi normami (przepisami), gdyż w pełni zrealizował nałożony tym przepisem obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd rozważył poprawność zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Pamiętać należy, że z istoty sprawowanej kontroli sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, jak i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, lecz kontroluje w tym zakresie legalność działania organu administracji. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie istoty sprawy i z tej perspektywy należy oceniać zarówno wyczerpujący charakter argumentacji przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, jak też jej merytoryczną poprawność (zob. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 118/19). Ze spójnych i jasnych wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Stanowisko WSA jest więc w tym zakresie jasne, zaś okoliczność, że Sąd podzielił w nim stanowisko Rady Gminy w Mrozach, opierając się na przedstawionej przez Radę argumentacji, nie świadczyło o naruszeniu normy określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. II GSK 275/20).
NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je zaś oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). Gołosłowne, a przez to niezasługujące na uwzględnienie są też zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe przepisy mają charakter ustrojowy, określają wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie wielokrotnie sygnalizowano, że w/w unormowania nie stanowią samoistnego wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył w/w przepisy. Mogło by to mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, stąd powyższe zarzuty naruszenia prawa są chybione (zob. wyroki NSA z: 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19).
Sąd odwoławczy uznał za pozbawiony podstaw zarzut, dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z jednolitego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi określone w ww. przepisie nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.
Wskazać też należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ WSA nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że WSA powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniały. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynikało też, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie sytuacji, w której nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18).
Reasumując, w odniesieniu do podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. konkretnymi normami (przepisami) p.p.s.a., p.u.s.a. i art. 7 Konstytucji RP – należy stwierdzić, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie przedmiotem kontroli była uchwała Rady Gminy w Mrozach z 2022 r.
Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.