I OSK 298/24

I OSK 298/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2912/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 270
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
Dz.U. 2020 poz 65
art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2912/22 w sprawie ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr KOX/5582/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od Miasta [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 2912/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi Miasta [...] – uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr KOX/5582/Po/19 wydane w przedmiocie umorzenia postępowania.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3 p.p.s.a. oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako: "u.g.n.") skutkujące nieważnością postępowania - w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr KOX/5582/Po/19 umarzające postępowanie z wniosku J.S., działającej w imieniu M.S. przeciwko Miastu [...] o uznanie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] (dalej jako: "Nieruchomość"), była nieuzasadniona (dalej jako: "Orzeczenie"), należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 p.p.s.a., co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a.- poprzez nakazanie Kolegium ponownego wydania orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów u.g.n. oraz ustawy z dnia 31.01. 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej jako "Ustawa zmieniająca") nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkownika wieczystego przeciwko Miastu [...] o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów Ustawy zmieniającej,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) - poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium naruszenia zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej (w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1.01.2019 r.), podczas - gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 Ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do dnia 13 lutego - brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:
a) art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną łub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do dnia 13.02.2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej,
b) art. 4 ust 2 Ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. - poprzez wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pomimo ustawowego obowiązku wydania przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1.01.2019 r. do dnia i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia 13.02.2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi również z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczące w postępowaniu – miasto [...] wnosiło o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego a także istotnym naruszeniu przepisów prawa, przy czym zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. skład orzekający uznał w tym przypadku za zasadny.
Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Odnosząc zatem treść powyższego unormowania do stanu rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że – jak wynikało z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd Wojewódzki ustalił, iż pismem z dnia 15 listopada 2018 r., Prezydent miasta [...] wypowiedział M.S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...], położonej w [...] przy ul. [...]i zaproponował - od dnia 1 stycznia 2019 r. - nową wysokość tej opłaty - w kwocie 954,12 zł. Wypowiedzenie to zostało doręczone M.S. w dniu 3 grudnia 2018 r.
Od powyższego wypowiedzenia J.S., wskazując, że działa w imieniu M.S., złożyła w dniu 18 grudnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Do wniosku tego nie dołączyła jednak pełnomocnictwa strony.
W związku z powyższym, pismem z dnia 27 lipca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wezwało J.S. do uzupełnienia braków formalnych w/w wniosku poprzez złożenie oryginału pełnomocnictwa (lub uwierzytelnionego jego odpisu) upoważniającego składającą wniosek do reprezentowania M.S. w tym postępowaniu.
Powyższe wezwanie zostało doręczone J.S. w dniu 31 lipca 2020 r., tym niemniej pozostało bez odpowiedzi. W zaistniałej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało dniu 24 sierpnia 2020 r. orzeczenie o umorzeniu postępowania, wskazując jednocześnie jednak w jego komparycji, że orzeczenie to jest wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) oraz art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) a z drugiej strony - w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Kolegium w ogóle nie odniosło się do wskazanych w komparycji w/w unormowań prawnych, nie zbadało zatem przesłanek, określonych w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej a skoncentrowało się jedynie na wykazaniu, że wniosek przeciwko Miastu [...] o uznanie, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości było niezasadne, został złożony w imieniu użytkownika wieczystego – M.S. przez osobę, która - pomimo stosownego wezwania do złożenia w terminie 7 dni oryginału pełnomocnictwa strony - takiego pełnomocnictwa nie złożyła.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższy stan rzeczy mógł sugerować, że Kolegium umorzyło przedmiotowe postępowanie nie tyle ze względu na ziszczenie się przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, ale z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Tym niemniej w dalszej części uzasadnienia swego wyroku Sąd Wojewódzki wyraził jednocześnie pogląd, iż (cyt.): "w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie, że opłata aktualizacyjna jest nieuzasadniona albo uzasadniona jest w innej wysokości został złożony przez pełnomocnika, który mimo stosownego wezwania sformułowanego przez Kolegium nie przedłożył temu organowi dokumentu pełnomocnictwa potwierdzającego jego umocowanie do działania w imieniu strony (jak ma to miejsce w tej sprawie odnośnie pełnomocnictwa od M.S.) - nie czyni zainicjowanego tym wnioskiem postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Powoduje jedynie, że nie może już dojść do ustalenia wymiaru tej opłaty przez Kolegium na etapie postępowania administracyjnego.
Zatem Kolegium rozpoznając sprawę z wniosku złożonego przez nienależycie umocowanego pełnomocnika, który - mimo stosownego wezwania - nie złożył pełnomocnictwa musi (o ile nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej) wydać w jego przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n., z tym, że negatywne dla strony, a więc o oddaleniu wniosku".
Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I Instancji przytoczył też treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz ją omówił. Wskazał przy tym, iż (cyt.): "art. 4 ustawy zmieniającej wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie:
- postępowanie winno być wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. do 13 lutego 2019 r.,
- wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r.
Zatem z brzmienia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów), w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r." W rezultacie Sąd Wojewódzki stwierdził także, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, (cyt.): "poprzez zastosowanie tego przepisu w warunkach niewykazania zaistnienia stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej w nim zawartej".
Ostatecznie udzielając natomiast zaleceń dla organu co ponownego prowadzenia postępowania, Sąd I instancji polecił, aby Kolegium przede wszystkim ustaliło, (cyt.): "czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń" wydało orzeczenie formalne w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, bądź w oparciu o art. 79 ust. 3 u.g.n. ponadto wzięło również pod uwagę, że M.S. zmarł w dniu [...] stycznia 2023 r. a spadek po nim nabyła córka - J.S.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania wykładni prawa w sposób teoretyczny. Ocenia legalność zaskarżonego i to konkretnego aktu prawnego. Taka ocena nie może więc polegać na przyjmowaniu różnych wariantów treści zaskarżonego aktu. Sąd musi albo przesądzić, jaka była rzeczywista treść zaskarżonego aktu, czyli o czym ono rozstrzygało i z jakiego powodu, albo stwierdzić, że tych okoliczności nie można w danym przypadku ustalić a zatem zaskarżony akt z przyczyn formalnych jest prawnie wadliwy. Jeśli przy tym uchylenie zaskarżonego aktu następuje z przyczyn proceduralnych związanych np. z brakiem udziału w danym postępowaniu osoby, która winna być stroną tego postępowania, albo z uwagi na braki formalne dotyczące wniosku inicjującego postępowanie, w którym wydano zaskarżony akt (np. braki po stronie reprezentacji strony), to sąd, uchylając wadliwe rozstrzygnięcie organu, nie powinien wypowiadać się w kwestiach materialnoprawnych.
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, że z treści zaskarżonego wyroku nie wynika w sposób jasny, jakiego orzeczenia wyrok ten dotyczył. Innymi słowy czy przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego było orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania z tego powodu, że postępowanie to zostało wszczęte na skutek wadliwości formalnych wniosku M.S., czy też, że orzeczenie to było wadliwe pod względem merytorycznym. Jeśli zaś przyjąć, że orzeczenie Kolegium było wadliwe ze względów formalnych to w takiej sytuacji brak było uzasadnienia do dokonywania w takim przypadku wykładni prawa materialnego. Wykładnia ta stawała się bowiem wykładnią czysto teoretyczną, a poza tym ponieważ organ w tym zakresie w ogóle się nie wypowiedział, Sąd Wojewódzki zastąpił niejako w ten sposób Kolegium w interpretacji przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny takich uprawnień zaś nie posiada, gdyż nie może działać za organ.
Z tych powodów, skład orzekający uznał, że mimo, iż zarzut oparty na art. 141 § 1 p.p.s.a. skarżące Kolegium argumentowało w inny sposób, to jednak sam w/w zarzut był słuszny. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni powyższe uwagi mając też na względzie to, że organ nie możne wydawać orzeczenia merytorycznego, jakim jest orzeczenie o oddaleniu wniosku w oparciu o art. 79 ust. 3 u.g.n. w sytuacji, w której wniosek złożyła strona postępowania, ale wniosek ten był dotknięty wadą formalną (wniosek złożony przez pełnomocnika nie zawierał pełnomocnictwa).
Pozostałe zarzuty kasacyjne natomiast jako, iż koncentrowały się wokół kwestii merytorycznych, dotyczących zagadnienia związanego z możliwością orzekania przez kolegium w sprawach dotyczących wniosków użytkowników wieczystych o ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona oraz związanego z nim zagadnienia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w tego rodzaju sprawach, należało uznać za przedwczesne. Dopóki bowiem nie zostanie ustalone co było przedmiotem zaskarżonego orzeczenia i z jakiego powodu organ umorzył prowadzone postępowanie, ta kwestia nie może być rozstrzygana.
Powyższe nie dotyczy zarzutu opartego na art. 153 p.p.s.a. Ten ostatni przepis nie miał bowiem w niniejszym postępowaniu żadnego zastosowania, gdyż żaden sąd administracyjny przed wydaniem zaskarżonego wyroku w tej sprawie się nie wypowiadał.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej.