I OSK 2976/23

I OSK 2976/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1795/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 97 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1795/22 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr KOA/720/Pd/22 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2022 r. o sygn. akt I SA/WA 1795/22 oddalił skargę E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr KOA/720/Pd/22 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
E. T. ( dalej: "Skarżąca", "Strona") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j. - dalej "u.g.n.") poprzez błędną interpretację i uznania, że przesłanka "niezbędności dla realizacji celu publicznego" jest spełniona w momencie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie organ orzekający o podziale nie musi uwzględniać faktycznej niezbędności dokonania podziału nieruchomości;
2. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuprawnionym, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, przyjęciu że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako Organ II Instancji nie naruszył przepisów postępowania tj. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy Organ ten nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji, w tym pominął okoliczność istnienia dostępu do drogi publicznej dla działek znajdujących się w analizowanym obszarze i dokonał dowolnej oceny zasadności poszerzenia istniejącej już ulicy [...] w oderwaniu od przesłanki oceny niezbędności. Powyższe w konsekwencji skutkowało pominięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podczas rozpoznawania niniejszej sprawy części z podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i bezpodstawnym oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez Organ II Instancji art. 8 i 107 § 3 k.p.a., w szczególności niewyjaśnienia przez ten Organ istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w tym kwestii niezbędności podziału nieruchomości Skarżącej do realizacji celów publicznych, co doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie podział nieruchomości Skarżącej został dokonany w pełni zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o:
uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1795/22 w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi w innym składzie;
zwrot od Organu II Instancji poniesionych przez Skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego Skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w ocenie Skarżącej wykładnia przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., zmierzająca do twierdzenia, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej, nie może być traktowana w sposób jednakowy w każdym przypadku, bez uwzględnienia przesłanki faktycznej niezbędności podziału dla celu publicznego. Przepis art. 97 ust. 3 jest przepisem, w którym ustawodawca przewidują możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu, ale wyłącznie w przypadkach określonych w tych przepisach. Wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu nie jest uzależnione od woli właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Prowadzenie postępowania z urzędu jest wyrazem władztwa publicznego wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, zatem może mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, których nie można interpretować rozszerzająco.
Z przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika bowiem, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Przepis ten konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która powinna być wykazana przez inicjatora podziału będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. Przesłanka "niezbędności" oraz przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ właściwy w sprawach podziału obowiązek wyważenia dwóch przeciwstawnych sobie interesów: interesu publicznego (interesu społeczności lokalnej w urządzeniu i korzystaniu z poszerzonej drogi publicznej) i słusznego interesu strony (właściciela dzielonej nieruchomości). W uzasadnieniu wydanej z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości należy więc wskazać, realizacja jakiego celu publicznego wymagała dokonania podziału. Organy dokonujące podziału nieruchomości należącej do osoby trzeciej ingerują bowiem w konstytucyjne prawo własności, co powoduje, że okoliczność, dlaczego cel, którym kierował się organ, ma charakter celu publicznego, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia.
Zauważono, że w zaskarżonym wyroku, Sąd stwierdził, że przesądzającym o spełnieniu przesłanek wynikających z art. 97 ust. 3 pkt. 1 u.g.n. było obowiązywanie dla dzielonych nieruchomości przeznaczenia pod drogi publiczne w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego. Jak ustalił to Sąd, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony blisko 30 lat temu. Tym samym w ocenie Skarżącej, trudne wydaje się przesądzenie o słuszności podziału działek, bez badania, czy podział ten faktycznie dokonywany jest z uwzględnieniem przesłanki niezbędności dla realizacji celów publicznych. Nie ulega wątpliwości, że 30 lat temu, sytuacja faktyczna była zgoła odmienna od aktualnej, a projektowane przedmiotowe drogi, nie mają teraz w ocenie Skarżącej charakteru publicznego, gdyż mogą stanowić wyłącznie drogę dojazdową do jednej posesji (która i tak posiada dostęp do drogi publicznej) Założenia planu sprzed 30 lat ziściły się w taki sposób, że przedmiotowy teren jest gęsto zamieszkały i dostęp do dróg publicznych mają wszystkie działki. Zdaniem Strony niezbadanie przesłanki "niezbędności do realizacji celów publicznych" może prowadzić do sytuacji, w której wydanie decyzji podziałowej nie dość, że nie będzie zmierzać do realizacji celów publicznych, to wręcz będzie stać z nimi w sprzeczności.
Nieuprawnione było przyjęcie przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako Organ II Instancji nie naruszyło przepisów postępowania tj. 7, 77 § li art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy Organ ten nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji, w tym pominął istotne zdaniem pełnomocnika Skarżącej okoliczności faktyczne. Funkcją bowiem odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie przeprowadziło merytorycznego rozpoznania sprawy ograniczając się tylko i wyłącznie do ustaleń poczynionych przez Organ pierwszej instancji. Tym samym Sąd orzekał wyłącznie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W ocenie Skarżącej, Organ II Instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, wskazać należy że w zakresie podziału przedmiotowej nieruchomości (w wyniku której ma powstać działka o nr [...] i [...] przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania na ulicę lokalną "zapewniającą powiązanie zewnętrznego układu komunikacyjnego), zarówno Organ I instancji jak również Organ II instancji w żadnym stopniu nie wyjaśniły ani nie wykazały, że na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego zachodzi zasadność oraz konieczność poszerzenia istniejącej ulicy [...] na odcinku obejmującym działki Skarżącej tj. o nr. [...] i [...]. w związku z realizacją celów publicznych. Aktualnie przebiegająca droga publiczna przy ul. [...] w pełni zapewnia powiązanie zewnętrznego układu komunikacyjnego a jednocześnie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności bądź zdarzenia wymagające jej poszerzania, w tym poprzez pomniejszenie należących do Skarżącej nieruchomości. Skarżąca w toku postępowania odwoływała się do dokumentów które sama przedstawiła, w tym również mapy z treści której wynika, iż wszystkie działki objęte analizą Organu I i II instancji mają dostęp do drogi. Jednocześnie z mapy ogólnodostępnej w Systemie Informacji Przestrzennej Miasta [...] wynika, że nieruchomości oraz sąsiadujące z nią działki przylegają bezpośrednio do ul. [...] i/lub [...] i/lub [...] Skarżąca nie znajduje uzasadnienia w uznaniu podziału jej nieruchomości za niezbędną do celów publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie .
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
Skarżąca kasacyjnie oparła swoje zarzuty na obu podstawach prawnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Niemniej mając na uwadze, iż zarzucane naruszenie przepisów procedury wywodzi jako konsekwencję błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. - zasadnym będzie odniesienie się w pierwszej kolejności to zarzutu naruszenia normy materialnoprawnej.
Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W sprawie nie jest spornym, iż budowa (a także rozbudowa) drogi publicznej stanowi cel publiczny ( art. 6 pkt 1 u.g.n. ). Nie jest także sporne, iż planowany podział zgodny jest z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania "Osiedla [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. ( Dz.U. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 1997 r.), który przewiduje, iż tereny wydzielonych działek [...] i [...] oraz nr [...] i [...] przeznaczone są odpowiednio po drugi publiczne tj ul. [...] i ul. [...].
W tej sytuacji weryfikacja, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., sprowadzała się do dokonania wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprawdzenia czy zatwierdzony projekt podziału odpowiada wiążącym postanowieniom tego planu dotyczącym określenia terenów przeznaczonych pod drogi publiczne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, że takie przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza, że działka stała się niezbędna na cel publiczny już z datą przyjęcia aktu prawa miejscowego. Przesłanka "niezbędności", o której mowa w tym przepisie jest spełniona już wtedy, gdy dla danego obszaru sporządzono tylko plan zagospodarowania przestrzennego, w którym, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyroki NSA z: 19 marca 2008 r. I OSK 410/07; 28 sierpnia 2009 r. I OSK 10/09; 3 lutego 2012 r. I OSK 274/11; 29 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 1554/16, 16 stycznia 2020 r. I OSK 1434/18 i 22 marca 2024 r. o sygn. akt I SOK 2423/20 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Jeżeli plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi, niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego musi uwzględniać określony przebieg drogi publicznej i w konsekwencji odpowiednie wydzielenie gruntów pod tę drogę. Podnoszona w skardze kasacyjnej konieczność weryfikacji niezbędności podziału do realizacji celów publicznych może zaistnieć jedynie w sytuacji, w której przepisy planu miejscowego sformułowane byłyby w sposób pozostawiający uznaniu właściwych podmiotów stosujących prawo miejscowe dokładny przebieg drogi publicznej, względnie jej parametry, takie jak na przykład szerokość. Dopiero bowiem w takiej sytuacji, gdy uchwałodawca planu nie dokonałby jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, koniecznym byłoby weryfikowanie czy planowany podział nie narusza słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości, względnie wyważanie interesu społecznego w urządzeniu i korzystaniu z drogi publicznej o maksymalnych przewidzianych w planie parametrach oraz słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości. Sytuacja taka nie ma miejsca wobec jednoznacznych, nie pozwalających na działanie w ramach uznania, zapisów planu ( patrz wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r. I OSK 1434/18).
Organ orzekający o podziale nieruchomości w oparciu o przepis art. 97 ust. 3 pkt 1u.g.n. nie jest natomiast uprawniony do weryfikowania zasadności, celowości (w tym aktualności) przeznaczenia danego gruntu pod drogę publiczną, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi akt prawa miejscowego. Celem podziału nieruchomości ma być realizacja przeznaczenia danego terenu określonego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z tych też przyczyn podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. uznać należy za niezasadne.
W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia procedury, które Skarżąca wiązała z zaniechaniami organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, w zakresie wyjaśnienia kwestii "niezbędności" wydzielonych działek do realizacji celu publicznego. Jak wskazano wyżej w ramach postępowania podziałowego organy nie są władne badać zasadności i konieczności budowy (poszerzenia) drogi publicznej na terenie przewidzianym w planie miejscowym na ten cel.
Trzeba zauważyć, że Skarżąca w ramach podniesionych zarzutów nie kwestionowała ustaleń dotyczących przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] z [...] grudnia 1996 r. nr [...]) wydzielonych działek pod drogi publiczne, jak też prawidłowości zatwierdzonego projektu podziału nieruchomości (przebiegu granic działek gruntowych wydzielonych z dzielonej nieruchomości) z ustaleniami planu miejscowego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.