I OSK 297/25

I OSK 297/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1988/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-10-31
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/24 o odrzuceniu skargi M. B. na pismo Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 czerwca 2024 r. w przedmiocie odpowiedzi na ponaglenie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 31 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę M. B. (dalej: "Skarżący") na pismo Ministra Obrony Narodowej z 19 czerwca 2024 r. w przedmiocie odpowiedzi na ponaglenie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotem skargi nie jest decyzja, postanowienie, czy inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Intencją Skarżącego było poddanie kontroli pisma Ministra Obrony Narodowej z 19 czerwca 2024 r., które jest odpowiedzią na ponaglenie Skarżącego, a nie jak twierdzi Skarżący postanowieniem.
Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, wskazuje to, że skarga ta pozostaje w istocie skargą, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a tego rodzaju skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. To zaś oznacza, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Skarżący, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8 i pkt 9 w zw. z art. 37 § 6 i § 7 oraz art. 17 pkt 3 k.p.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażającym się w tym, że Sąd I instancji bezzasadnie odrzucił skargę, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontrolę działalności organu administracji publicznej jakim jest Minister Obrony Narodowej pod względem zgodności z prawem, oraz dokonanie kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegającego na nie uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim, na nierozpoznaniu zarzutów skargi, poprzez błędne przyjęcie, że w istocie skarga wniesiona do Sądu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu;
3. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 211 ustawy o gospodarce gruntami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n."), art. 433 i art. 436 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 37 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, gdy ze specyfiki postępowania wynika konieczność rozpatrywania ponaglenia i wydania postanowienia.
Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.
Ponadto, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Istotą sporu determinowaną zarzutami skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę jako niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych.
W związku z tym wyjaśnić należy, że jak wskazano na wstępie przedmiotem skargi wniesionej przez Skarżącego do Sądu I instancji było pismo Ministra Obrony Narodowej z 19 czerwca 2024 r., udzielające odpowiedzi Skarżącemu na pismo z 20 maja 2024 r. (ponaglenie) w przedmiocie niezawarcia pomiędzy Skarżącym, a [...] umowy sprzedaży nieruchomości zabudowanej garażem. Z akt sprawy wynika zaś, że Skarżący zwrócił się w trybie art. 211 u.g.n. o nieodpłatne nabycie garażu nr [...] zlokalizowanego w zespole garaży znajdujących się na działce ew. nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] uregulowanej w [...] oraz o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu pod tym garażem. Przepis ten stanowi bowiem, że osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie (ust. 1). Natomiast uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. (ust. 3). Stosowne wnioski, zgodnie z brzmieniem ust. 3 art. 211 u.g.n. zostały – jak wynika z akt sprawy - złożone przez ówczesnych najemców garaży w ustawowym terminie.
W zaskarżonym piśmie z 19 czerwca 2024 r., które Skarżący uznaje za postanowienie - Minister Obrony Narodowej wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z 26 lipca 2023 r. Podał, że w odniesieniu do zarzutu opieszałości i zaniechania przez instytucje wojskowe roszczeń z art. 211 u.g.n. brak jest podstaw prawnych do skorzystania przez Skarżącego z uprawienia zawartego w ww. ustawie. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej, ww. przepis dotyczy Skarbu Państwa lub gminy, a nie osoby prawnej, jaką jest uczelnia. Ponadto dodał, że zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu Cywilnego w użytkowanie wieczyste mogą być oddane grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, tak wiec Wojskowa Akademia Techniczna nie ma ustawowych uprawień do oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Jako uczelnia wyższa ma przyznaną osobowość prawną i jest podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa. Końcowo odnosząc się do zarzutu niezgodnego z prawem aktu notarialnego nr Rep [...] z dnia 27 marca 1998 r. Minister Obrony Narodowej wskazał, że żaden podmiot nigdy skutecznie nie podważył statusu Uczelni jako właściciela gruntu. Powyższy akt pozostaje więc aktem ważnym, wywołującym skutki prawne
Mając na uwadze powyższy stan sprawy, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pismo Ministra Obrony Narodowej z 19 czerwca 2024 r. nie mieści się w katalogu spraw, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić bowiem trzeba, że postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, a w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde rozstrzygnięcie zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski" Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209).
W stosunku do postanowień można zatem również mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Pismo Ministra Obrony Narodowej z 19 czerwca 2024 r. nie może być zatem uznane, jak wnosi Skarżący, za postanowienie. Pomimo tego, że zawiera wskazanie organu, który je wydał, adresata, do którego jest kierowane oraz osobę podpisującą pismo, to nie zawiera ono jednak rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W piśmie tym bowiem organ jedynie poinformował Skarżącego o braku możliwości merytorycznego załatwienia jego wniosku złożonego w trybie art. 211 u.g.n. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, o zakwalifikowaniu danego aktu jako decyzji, postanowienia lub też innej jeszcze prawnej formy działania administracji (np. czynności materialno-technicznej) nie decyduje nazwa, jaką nadaje mu ustawodawca, lecz jego istota, charakter prawny i skutki, jakie wywołuje. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo – jako mające charakter wyłącznie informacyjny - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego wyszczególnionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji prowadziło do odrzucenia skargi złożonej na to pismo. Zgodzić przy tym należy się z Sądem I instancji, że skarga ta pozostaje w istocie skargą, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a tego rodzaju skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów stanowiących podstawę odrzucenia skargi nie były trafne.
W realiach rozpoznawanej sprawy za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie i - jak wynika z powyższych rozważań - poddaje się kontroli instancyjnej, choć bez wątpienia należy je uznać za nieco lakoniczne i pozbawione głębszych rozważań odnośnie charakteru zaskarżonego pisma. Natomiast uznając złożoną w niniejszej sprawie skargę za niedopuszczalną, Sąd I instancji nie miał możliwości odnosić się do meritum postawionych w niej zarzutów. Sąd zobligowany jest bowiem w pierwszej kolejności do oceny dopuszczalności wniesienia skargi, a dopiero po uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 58 p.p.s.a., przechodzi do zbadania jej merytorycznej treści. W przedmiotowej sprawie, wskutek uznania złożonej przez Skarżącego skargi za niedopuszczalną, Sąd I instancji zobligowany był ją zatem odrzucić, co też - jak wyżej wskazano - uczynił w sposób prawidłowy.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i art. 181 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.