I OSK 297/24

I OSK 297/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 186/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 270
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
Dz.U. 2023 poz 344
art. 79, art. 80 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 112
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 200 § 14 i art. 199 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 186/23 w sprawie ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. nr KOX/3511/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną J.K.; 2. zasądza od J.K. na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie; 4. zwraca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 186/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi Miasta [...] – uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. nr KOX/3511/Po/19 umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Od w/w wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
W pierwszej z nich, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3 p.p.s.a. oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako: "u.g.n.") skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22.09.2020 r. sygn. KOX/3511/Po/19 umarzające postępowanie z wniosku G. i J. K. przeciwko Miastu [...] o uznanie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], związanego z lokalem niemieszkalnym nr [...] (dalej jako: "Nieruchomość"), była nieuzasadniona (dalej jako: "Orzeczenie"), należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 p.p.s.a., co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nakazanie Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie skutecznego doręczenia przed dniem 1.01.2019 r. wypowiedzeń opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym, ponownego wydania orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów u.g.n. oraz ustawy z dnia 31.01.2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej jako "Ustawa zmieniająca") nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkownika wieczystego przeciwko Miastu [...] o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów Ustawy zmieniającej,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a.") - poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium naruszenia zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej (w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1.01.2019 r.), podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 Ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do dnia 13 lutego, brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w z w. z art. 107 § 1 k.p.a - poprzez wadliwe zarzucenie, iż Kolegium nieprawidłowo pouczyło Stronę skarżącą o środku zaskarżenia od Orzeczenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego mimo wydania orzeczenia formalnego o umorzeniu postępowania, podczas gdy spełnienie przesłanek z art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej, wobec treści pozostałych przepisów tej ustawy, jak również przepisów u.g.n. oraz przepisów p.p.s.a, nie modyfikuje trybu zaskarżenia orzeczenia i dalszego trybu postępowania przed sądem cywilnym zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n.
2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – prawa materialnego w postaci:
a) art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem- z mocy prawa - rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do dnia 13.02.2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej,
b) art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. - poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo ustawowego obowiązku wydania przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1.01.2019 r. i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia 13.02.2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Miasta [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi również wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżące Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W drugiej skardze kasacyjnej, J.K., zaskarżając powyższy wyrok w części, to jest w pkt 1, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 1p.p.s.a. prawa materialnego, to jest:
1. art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( dalej: "u.g.n.") - poprzez jego niezastosowanie, a tym samym naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez rozpoznanie skargi od nieistniejącego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020r. w sprawie KOX/351 l/Po/19, które utraciło moc wskutek wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego,
2. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz. U. z 2019 r. poz. 270) - poprzez błędną wykładnię tego przepisu podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że spełnienie przesłanek wymienionych w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości obowiązującej przed aktualizacją opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu, co skutkuje umorzeniem niezakończonych do dnia 13 lutego 2019 r. postępowań z wniosków o uznanie aktualizacji opłaty rocznej za nieuzasadnioną,
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
3. poprzez uchylenie skutków przewidzianych w art. 80 ust. 3 u.g.n. na podstawie art. 112 k.p.a.,
4. poprzez niezastosowanie art. 85 i art. 86 p.p.s.a i merytoryczne rozpoznanie skargi bez rozpoznania złożonego wniosku o przywrócenie terminu do jej złożenia,
5. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 4 p.p.s.a w związku z art. 200 § 1(4) Kodeksu postępowania cywilnego ( dalej: "k.p.c." ) oraz art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. - poprzez uznanie, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, co reguluje art. 200 § 1(4) k.p.c. chociaż sąd powszechny odrzucił pozew na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., a zatem nie zaszła przesłanka przewidziana w art. 58 § 4 p.p.s.a. i należało odrzucić skargę w oparciu o art. 58 § 1 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący J.K. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i odrzucenie skargi lub jej oddalenie - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne miasto [...] wnosiło o ich oddalenie a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Pismem z dnia 16 czerwca 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie cofnęło skargę kasacyjną, wnosząc o umorzenie postępowania kasacyjnego wywołanego w/w skargą oraz o zwrot wpisu od tejże skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
W niniejszej sprawie, z uwagi na skuteczne cofnięcie skargi kasacyjnej przez Kolegium, do rozpoznania merytorycznego pozostawała tylko skarga kasacyjna wniesiona przez J.K. W skardze tej zostały zaś zawarte zarzuty, które były oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Część tych zarzutów dotyczyła przy tym kwestii ustrojowych to jest dopuszczalności w tym przypadku drogi sądowoadministracyjnej a także terminowości wniesionej skargi.
W związku z powyższym w pierwszej kolejności skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istotne było, że pismem z dnia 16 listopada 2018 r. Prezydent miasta [...] wypowiedział J. K. i G. K. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału części nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], będącej własnością Miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, związanego z odrębną własnością lokalu niemieszkalnego - garażu Nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość tej opłaty. Od powyższego wypowiedzenia użytkownicy wieczyści złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona.
Orzeczeniem z dnia 22 września 2020 r. nr KOX/3511/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania.
Następnie orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. nr KOX/3511/Po/19 stało się przedmiotem skargi miasta [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Rozpoznając w/w skargę, Sąd Wojewódzki podkreślił, że (cyt.): "zaskarżone orzeczenie nie dotyczyło ustalania zasadności czy też niezasadności opłaty aktualizacyjnej, lecz umorzenia postępowania, wobec czego sprzeciw od tego orzeczenia nie przysługiwał".
Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego zgadza się w pełni skład orzekający. Jak wielokrotnie było to bowiem wyjaśniane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak drogi sądowoadministracyjnej w postępowaniach prowadzonych przed kolegium odwoławczym, związanych z ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości odnosi się tylko do orzeczeń merytorycznych. Pojęcie "orzeczenia", od którego - zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się bowiem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli orzeczenia o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a., wskazane w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O tym więc, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy p.p.s.a. (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 572/23).
Z tego powodu zarzuty kasacyjne zawarte w skardze kasacyjnej, oparte na art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie były zasadne.
Dodać w tym miejscu także trzeba, że nie było uprawnione zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie w sposób istotny art. 85 i art. 86 p.p.s.a. a także art. 58 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 200 § 14 i art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. Jak również nie było trafne twierdzenie, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 80 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 112 k.p.a.
Z akt administracyjnych wynikało, że zaskarżone orzeczenie Kolegium zawierało wadliwe pouczenie dla stron, iż (cyt.): "zgodnie z art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Jednakże strona niezadowolona z niniejszego orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia."
Z uwagi zatem na wadliwość tego pouczenia Sąd Wojewódzki, odnosząc się do wniosku skarżącego miasta [...] o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, pozostawił ten wniosek bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę za dopuszczalną oraz mając na uwadze treść art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W ocenie bowiem Sądu I instancji, organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez zawarcie w omawianym orzeczeniu wadliwego pouczenia o środku jego zaskarżenia (prawo wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego), w sytuacji w której od przedmiotowego orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania (jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym), nie przysługiwał tego rodzaju środek.
Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał jednocześnie, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego taka sytuacja zachodziła bowiem w niniejszym przypadku, gdyż okoliczność ta została prawomocnie przesądzona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] r. (sygn. akt [...]).
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki odwołał się w analizowanej sytuacji do art. 79 ust. 7 u.g.n., nakazującego do postępowania przed kolegium odpowiednie stosowanie określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem podmiot, wnoszący skargę do Sądu Wojewódzkiego, zastosował się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, podczas gdy tego rodzaju środek był w tym przypadku niedopuszczalny, to okoliczność ta nie mogła dla strony skarżącej wywoływać negatywnych skutków prawnych. Fakt natomiast, że Sąd Wojewódzki odwołał się w tym miejscu także do treści postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] r. jedynie potwierdzała przyjętą w tej sprawie przez Sąd administracyjny wykładnię przepisów proceduralnych. Jak bowiem jedynie dodatkowo (uzupełniająco) wskazał Sąd Wojewódzki, postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] odrzucił sprzeciw miasta [...] wniesiony na zaskarżone orzeczenie Kolegium wskazując, że właściwym środkiem odwoławczym od tego orzeczenia (orzeczenia Kolegium z dnia 22 września 2020 r.) była skarga do sądu administracyjnego, nie zaś sprzeciw. Sąd Okręgowy w [...] ww. postanowieniem oddalił następnie wniesione od postanowienia Sądu Rejonowego zażalenie, stwierdzając że podziela stanowisko tego Sądu. Z obu tych orzeczeń wynikało więc że właściwym środkiem odwoławczym była w tej sprawie skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie w powyższych orzeczeniach sądów powszechnych nie zostało orzeczone odrzucenie pozwu na podstawie art. 199 § 1 k.p.c. ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej, ale stwierdzenie niedopuszczalności sprzeciwu, jak wspomniano wyżej, w dodatkowy sposób przemawiało za koniecznością zastosowania w tym przypadku art. 112 k.p.a.
Z tego zaś powodu zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że skarga wniesiona przez miasto [...] była wniesiona w ustawowym terminie a co czyniło zbędnym rozpatrywanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Istota rozpoznawanej sprawy dotyczyła głównie wykładni przepisów prawa normujących umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste.
Wydając zaskarżone orzeczenie o umorzeniu postępowania, Kolegium w jego uzasadnieniu wskazało, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.
Mając zatem powyższe unormowanie na uwadze, Kolegium uznało, że ponieważ przedmiotowe postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlegało ono umorzeniu.
Oceniając legalność zaskarżonego orzeczenia Sąd Wojewódzki stwierdził jednak, że organ przedwcześnie wydał powyższe orzeczenie, gdyż nie ustalił, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych. Opisana wyżej nieruchomość, jak wynikało to z prowadzonej dla niej księgi wieczystej, stanowiła zaś przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. Tym samym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) a co było spowodowane wadliwą wykładnią art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Stanowisko to podziela skład orzekający. Wskazać bowiem trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że z treści art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, iż opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości, czyli aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej vide np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r. I OSK 1870/23, oraz J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 320-322, s. 333).
Z omawianego przepisu art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po dniu 1 stycznia 2019 r. Z tego więc względu w art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na ustalenie w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, że nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości) opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia, skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności.
W rezultacie należało przyjąć, iż przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 2019 r. o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. (vide np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 572/23).
Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r. poprzez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie prawa ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, gdyż norma, wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych (dotychczasowych właścicieli gruntów skarbowych i samorządowych) z uzyskania należnych im dochodów publicznych (środków finansowych) z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.2
Z tych względów kasacyjne zarzuty materialnoprawne ( oparte na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 3 u.g.n.) nie były uzasadnione. Umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega bowiem tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które- zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., ale przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości. Skoro zaś organ w prowadzonym postępowaniu nie ustalił dokładanie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdyż z uzasadnienia orzeczenia Kolegium nie wynika, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wszystkim zobowiązanym współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., to zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że tym samym Kolegium naruszyło powyższe przepisy a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez J. K., rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego opierając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
W związku zaś z cofnięciem skargi kasacyjnej przez Kolegium, postępowanie kasacyjne wywołane tą skargą zostało umorzone na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.
Polecenie dokonania zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Kolegium miało zaś swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.