I OSK 2968/23

I OSK 2968/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 213/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-09-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 153, art. 188, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 213/23 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.146.2022.DL w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J.C. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 460 (czterystu sześćdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 213/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 stycznia 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.146.2022.DL, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r., nr GN.683.11.1.2015.IP; w punkcie 2 zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku z dnia [...] 1971 r., w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216), zwanej dalej "u.t.b.", działka nr [...], stanowiąca własność J.C., przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] 1986 r., sygn. akt Ns [...], spadek po zmarłym J.C. nabył w całości jego syn – J.C1.
Wnioskiem z dnia 23 marca 2015 r. spadkobierca byłego właściciela nieruchomości zwrócił się do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działkę.
Starosta Wejherowski decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawcy za prawo własności działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w stosunku do działki nr [...].
Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Pomorskiego na mocy decyzji z dnia 4 listopada 2016 r. w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. umorzył postępowanie. W ocenie Starosty nie było podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie za przejęty grunt nie zostało wypłacone. Jak wskazał organ, na mocy obowiązujących wówczas przepisów osobie wywłaszczonej przysługiwało odszkodowanie i w razie zaniechania organów w tym zakresie obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. Uznano, że nie jest wiarygodna teza, iż poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania za działkę o powierzchni 2.629 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Powołując się na ogólną zasadę domniemania dobrej wiary uznano, że nie można przyjąć, że organy administracji państwowej działały niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat nie upomnieli się o swoje prawa. Wprawdzie nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, lecz nie oznacza to, że takowe nie istniały.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty wskazując, że zgodnie z § 2 uchwały, którą dokonano wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa we wsi [...] (§ 1) ustali i wypłaci uprawnionym osobom Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P.. Także art. 9 ust. 2 u.t.b. przewidywał, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako "u.z.t.w.", z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Obecnie kwestie związane z odszkodowaniem za przejęty przez państwo grunt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle tego oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że dopuszczalne było zastosowanie trybu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej jednak przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że spełniona została przesłanka do orzekania przez organ administracji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, tj. takie odszkodowanie nie zostało wcześniej już wypłacone byłemu właścicielowi. Mimo bowiem wystąpienia do licznych organów, nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone. Ponadto w piśmie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 25 marca 2016 r. wskazano, że "nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz Pana J.C.". Co więcej, organ I instancji wystąpił do B. – następcy B1. – o udzielenie informacji, czy posiadają dokumentację dotyczącą wypłaty odszkodowania ustalonego za nieruchomość na rzecz J.C. Bank poinformował, że z uwagi na fakt znacznego upływu czasu oraz brak konieczności przechowywania spraw zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r o rachunkowości dotyczącymi brakowania dokumentów, nie posiada rzeczonej dokumentacji.
Wojewoda wskazał, że z uwagi na pośrednie dowody ustalenia i wypłaty odszkodowania, w postaci decyzji Prezydium z dnia 30 września 1972 r. dotyczącej odszkodowania za inną nieruchomość wywłaszczoną tą samą uchwałą oraz aktów notarialnych dotyczących sprzedaży innych działek wydzielonych z nieruchomości J.C., zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dowodów m.in. w postaci przesłuchania wnioskodawcy oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tą samą uchwałą. Osoby te stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J.C. Jedynie S.P. oświadczył, że "nie ma szczegółowej wiedzy o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz J.C., kojarzy, że sąsiedzi na temat rozmawiali i wykazywali niezadowolenie z powodu wywłaszczenia i zbyt niskiego odszkodowania". Świadek stwierdził też, że "ojciec mówił, że tylko jedna osoba, tj. właściciel gruntu (nazwiska nie pamięta), na którym później wybudowano sklep GS, nie wziął przyznanego odszkodowania". Organ uznał, że powyższe okoliczności świadczą o tym, że odszkodowania za działki wywłaszczone ww. uchwałą zostały ustalone, a tylko w jednym przypadku kwota przyznanego odszkodowania nie została odebrana. W konsekwencji Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty o umorzeniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 375/19, uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 kwietnia 2019 r. oraz decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 28 lipca 2017 r. Sąd wskazał, że w załączniku do uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 27 lipca 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie puckim, który stanowi wykaz gruntów przejmowanych na własność Państwa, w pozycji 5 wskazano działkę nr [...], stanowiącą własność J.C., syna F. Z kolei zgodnie z obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w P. z dnia 29 lutego 1972 r., z dniem 1 marca 1972 r. w faktyczne władanie Wydziału objęty został m.in. grunt stanowiący działkę nr [...], przejęty na własność Państwa jako teren budowalny. Wobec tego uznano, że nie ulega wątpliwości, iż działka nr [...] została przejęta na własność Państwa, za co, zgodnie z uchwałą Prezydium i obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w. z 1958 r. Kwestią sporną między stronami było ustalenie, czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, J.C. (ojciec skarżącego), otrzymał odszkodowanie za działkę nr [...].
Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r., lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Jak wyjaśnił Sąd, przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Przy tym, odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjnym przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Skoro więc roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione.
Dalej Sąd wyjaśnił, że dopuszczając możliwość wydania w sprawie odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. z 1985 r. należało ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie Sądu powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, czym naruszono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działkę nr [...] została kiedykolwiek wydana. Nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś, przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały, nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja, czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję – uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również, czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu uchwały Prezydium i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Zdaniem Sądu kwestie te powinny być uzupełnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Jak stwierdził Sąd, z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za działkę nr [...]. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona, lub że w ogóle nie została ona wydana. Nie można także twierdzeń takich oprzeć na okoliczności, że decyzja o odszkodowaniu została wydana w odniesieniu do działki nr [...], również stanowiącej własność J.C. – ojca, wywłaszczonej zarządzeniem nr 9/81 Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia 4 grudnia 1981 r., nawet jeżeli podstawą obu aktów były te same przepisy u.t.b., ani też z faktu, że za inną nieruchomość wywłaszczoną tą samą uchwałą wydano w dniu 30 września 1972 r. decyzję odszkodowawczą, którą sam wnioskodawca przedłożył organowi do akt innego postępowania. Decyzji z dnia 30 września 1972 r. nie ma bowiem w aktach sprawy, zatem nie sposób zbadać jej treści w kontekście wartości dowodowej dla niniejszej sprawy. Ponadto nawet fakt, że w odniesieniu do innej działki należącej do poprzednika prawnego skarżącego ustalono odszkodowanie, nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowej działki. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednak wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach.
Sąd wskazał następnie, że przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Państwa nieruchomość oparte było też na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem respektowania takich zasad miała być (w ocenie organów) treść trzech odnalezionych aktów notarialnych dotyczących nabycia działek nr [...], [...] i [...], wydzielonych z nieruchomości J.C. – ojca, w których wskazano, że sprzedaż następuje w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. Z tego organy wywiodły, że na cenę nabycia tych nieruchomości składało się odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi.
Sąd uznał, iż samo zamieszczenie we wspomnianych aktach, że sprzedaż następuje z uwzględnieniem zapisów ww. rozporządzenia, nie jest jeszcze wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, a tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że odszkodowanie zostało wypłacone za sporną działkę, co do której nie udało się jednak odnaleźć jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te przypuszczenia. Mając więc na uwadze, że omawiane dokumenty dotyczą innych działek i innych osób niż objętych niniejszym postępowaniem, należy zauważyć, że sformułowanie przytoczonych zapisów może sugerować, iż zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom.
Ponadto wskazano, że na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków nie można było przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za działkę nr [...]. Większość powołanych świadków nie posiadała żadnej wiedzy na temat ewentualnego wydania decyzji odszkodowawczej za działkę nr [...], zaś organ swoje wnioski oparł na zeznaniach jednego tylko świadka, przy czym pozyskane od niego informacje pochodzą od osoby trzeciej (ojca), zaś sam świadek nie wskazuje jednoznacznie, że wskazane rozmowy o odszkodowaniach miały miejsce ani też nie widział decyzji dotyczącej J.C. – ojca. Nie można uznać za wystarczający dowód wypłaty odszkodowania również faktu nieupominania się przez ojca skarżącego o jego wypłatę, czy też brak wiedzy skarżącego o składaniu przez ojca wniosku o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania. Zresztą ten brak wiedzy skarżącego co do okoliczności związanych z wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania, jak i brak dokumentów, potwierdza treść wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, w którym skarżący występuje o to w odniesieniu do dwóch działek, a następnie cofa wniosek co do działki nr [...] po odnalezieniu przez organ decyzji odszkodowawczej.
Sąd zaznaczył też, że wnioskom organu o wypłaceniu odszkodowania byłemu właścicielowi nieruchomości, powinno towarzyszyć również wskazanie, jaka była kwota tego odszkodowania, aby móc ocenić jego wysokość w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zbadać, czy zostało ono ustalone zgodnie z obowiązującymi regułami oraz czy odpowiada zasadzie słuszności w przedstawionym rozumieniu.
Mając to wszystko na uwadze Sąd I instancji wskazał, że jeżeli ponownie przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działkę nr [...] nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy, stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz skarżącego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Wejherowski decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania stwierdzając, że prawo do ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości ustalane w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się jedynie do osób faktycznie wywłaszczonych, nie ma natomiast zastosowania do ich następców prawnych.
Przedmiotowe rozstrzygniecie zostało uchylone na mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23 listopada 2020 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 26 września 2019 r., w związku z brakiem odnalezienia decyzji odszkodowawczej za przedmiotową działkę, jak również jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jej wydanie, należało ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Wejherowski decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za przedmiotową działkę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że mimo zwrócenia się do archiwów, sądów i urzędów, nie zdołał znaleźć dokumentów świadczących o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomość. Nie znaleziono także informacji czy zniszczeniu uległa ewentualna decyzja o odszkodowaniu, a także nie odnaleziono dokumentów dotyczących ewentualnego zniszczenia rejestrów wniosków o ustalenie odszkodowania i rejestrów wydanych decyzji w sprawie odszkodowań. Ponadto zwrócono się do Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz Archiwum Zakładowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie o kwerendę w zasobach tych instytucji mającą na celu wykazanie czy zachowały się akta wywłaszczeniowe przedmiotowej działki, w szczególności dotyczące odszkodowania. Kwerendy zakończyły się wynikiem negatywnym.
Starosta zauważył następnie, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa pięćdziesiąt jeden lat temu. Zdaniem organu, mimo że nie udało się odnaleźć samej decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Nieruchomości przejmowane przez Skarb Państwa w powyższym trybie na cele budownictwa mieszkaniowego, były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Zgodnie z § 1 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Rolnictwa, wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 u.t.b. oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składa się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Zgodnie z przytoczonymi przepisami, osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży, płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów oraz koszty przygotowania działek do zabudowy. Jak wynika z treści przepisu, był to warunek konieczny zawarcia umowy dalszej sprzedaży wydzielonej nieruchomości w formie aktu notarialnego. Zdaniem Starosty, kluczowe znaczenie ma wykładnia logiczna i językowa przepisu, także ocena stanu faktycznego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem organu, skoro w przepisie jest mowa o odszkodowaniu wypłaconym, to czynności tej dokonano. Stawający do umowy notarialnej przedstawiciel Skarbu Państwa musiał przedłożyć notariuszowi dokument, na podstawie którego wpisywano do aktu cenę zbycia, na którą składały się nie dowolnie i bez podstawy prawnej ustalone kwoty, a dwa nierozerwalnie związane ze sobą składniki, w tym odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów. Treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Żaden inny ówcześnie obowiązujący przepis nie pozwoliłby ustalić ceny zbycia w sposób odmienny od wskazanego, co potwierdza treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym nawet w razie sprzedaży działek budowlanych, wydzielonych na terenach nabytych przez Państwo w trybie innych przepisów niż wymienione w § 1 – cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe ustala się stosując odpowiednio przepis ust. 1. Zatem, w każdym przypadku cena musiała zawierać dwa składniki: odszkodowanie wypłacone właścicielowi i koszty przygotowania działek do zabudowy. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego we wniosku wszczynającym sprawę, że odszkodowania za przejętą nieruchomość nie ustalono, Starosta stwierdził, że takie oświadczenie nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem faktu, że właściciel nieruchomości, zmarły [...] 1986 r. J.C., odszkodowania nie otrzymał, a tym bardziej udowodnieniem, że tak nie było.
Organ wyjaśnił nadto, że odszkodowanie na mocy ówczesnych przepisów przysługiwało osobie wywłaszczonej i w razie zaniechania w tym zakresie, obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. W ocenie Starosty Wejherowskiego nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania za działkę, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Zgodnie z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary, nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat się o swoje prawa nie upomnieli. Starosta uznał, że z uwagi na brak dowodów bezpośrednich świadczących o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, którymi byłaby decyzja o ustaleniu odszkodowania czy też dowód wypłaty należnej kwoty, zobowiązany był wydać orzeczenie w oparciu o dowody pośrednie, takie jak: informacja udzielona przez Prezesa Sądu Rejonowego w [...], z której wynika, że kwota odszkodowania nie została złożona do depozytu sądowego, ale w którym to Sądzie toczyło się jedno postępowanie z wniosku Naczelnika Gminy Puck, nie dotyczące jednak J.C., akty notarialne sprzedaży wcześniej wywłaszczonych gruntów na rzecz ustalonych nabywców, a także zeznania strony i świadków, w szczególności jednego z nich, które jest spójne z informacją uzyskaną o depozycie sądowym, który zeznał, że tylko jeden z wywłaszczonych nie odebrał odszkodowania. Dokumenty te pośrednio, ale w spójny i logiczny sposób dowodzą, że odszkodowanie zostało właścicielowi wypłacone. Zebrany materiał zdecydowanie silniej przemawia za tym, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone, aniżeli za tym, że wywłaszczony właściciel nieruchomości został pozbawiony znacznych areałów gruntu, za które nie zostało mu wypłacone należne odszkodowanie i nie ubiegał się o nie.
Starosta wskazał też, że uzupełnił materiał dowody o operat szacunkowy wyceny nieruchomości, w oparciu o który możliwe byłoby ustalenie odszkodowania przez organy administracji publicznej. Rzeczoznawca ustalił, że łączna powierzchnia wywłaszczonego gruntu to 0.2629 ha, a łączna wartość przedmiotu wyceny to 397.288 zł. Starosta Wejherowski oceniając operat szacunkowy pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, uznał go za prawidłowy.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów – w tym pozyskanych w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy – wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jak wskazał organ, w okresie w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego organ zauważył, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem (klasa 8221) sklasyfikowane zostały pod pozycją BI5 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii BI 5 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).
Organ II instancji wyjaśnił też, że ze stosowanej praktyki i wzorów protokołów przekazywanych akt do brakowania nie wynika jakich konkretnie dokumentów dotyczy brakowanie. Protokół zawiera najczęściej takie informacje, jak znak akt/znak sprawy, sygnaturę archiwalną, daty skrajne, tytuł jednostki. Dane te nie określają w sposób szczegółowy nazwy dokumentu, czy jest to decyzja i kogo dotyczy. Niemożliwe jest więc na podstawie tego typu protokołu stwierdzić, czy konkretny dokument został zniszczony.
Wojewoda podkreślił, że wnioskodawca tym samym wnioskiem wystąpił również o odszkodowanie za działkę nr [...], także twierdząc, że odszkodowanie za jej wywłaszczenie na podstawie zarządzenia nr 9/81 Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia 4 marca 1981 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] (Dz. Urz. WRN z [...] r. nr [...], poz. [...]), nie zostało ustalone, a mimo to odnaleziono w Urzędzie Gminy P. decyzję z dnia 31 stycznia 1984 r. ustalającą odszkodowanie za tę nieruchomość. Dopiero wówczas wniosek w tym zakresie został cofnięty. Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że na cenę nabycia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, musiało składać się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów, co oznacza, że kwota odszkodowania została wcześniej ustalona przez biegłego. Przy tym wnioskodawca, który złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, oświadczył, że nie wie, czy zostało ono ustalone i wypłacone. W ocenie Wojewody trudno jednak uwierzyć, że w sytuacji, gdyby ojciec skarżącego nie otrzymał odszkodowania, nie upominałby się, jak również nie dyskutował o tym w gronie najbliższej rodziny. Ponadto jeden ze świadków stwierdził, że odszkodowania za wszystkie działki wywłaszczone ww. uchwałą były ustalone, a jedynie jeden z właścicieli, jednak nie ojciec skarżącego, nie odebrał należnej mu kwoty.
W ocenie Wojewody Pomorskiego, organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Organ odwoławczy wskazał przy tym na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach wyjaśniał, że brak dokumentów ze względu na upływ okresu ich archiwizacji, nie stanowi potwierdzenia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. braku odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. W związku z tym, że przesłanka ta ma charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Nie można w takiej sytuacji przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji. Z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane.
Wojewoda podkreślił, też, że pomimo faktu, iż organ administracji publicznej powinien gromadzić z urzędu materiał dowodowy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", strona nie jest zwolniona z obowiązku aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w szczególności poprzez dostarczenie żądanych przez organ dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie.
W konsekwencji, za prawidłowe uznano rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, bowiem brak dokumentów archiwalnych nie jest efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów, a postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za działkę, a wręcz przeciwnie, dowody poszlakowe takie jak zeznania jednego ze świadków, czy akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek, wskazują, że takie odszkodowanie zostało ustalone.
Skarżący złożył skargę do Sądu I instancji na powyższą decyzję Wojewody zarzucając organowi: naruszenie art. 8 K.p.a., poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń strony, uznanie, że powinna ona udowodnić fakty negatywne i tym samym oczekiwania na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia strony; naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącego nigdy nie doszło; naruszenie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżącego zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ powinien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżącego.
Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. (punkt 1) oraz zasądził na rzec skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonych aktów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie.
Sąd podkreślił, że wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216 i z 1972 r. nr 49 poz. 312), dalej "u.t.b.w.", a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3 poz. 16).
Z treści § 1 uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 27 lipca 1971 r. wynika, że przejęciu na własność Państwa podlegają grunty stanowiące tereny budowlane we wsi [...], w granicach działek wykazanych w załączniku do uchwały, które w projekcie wyznaczania terenów budowlanych, zatwierdzonym uchwałą PPRN w P. z dnia 29 maja 1967 r., nr 59/111/67, przeznaczone zostały na cele budownictwa mieszkaniowego. Stosownie do § 2 uchwały, odszkodowanie za przejęte grunty ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako "u.z.t.w.", oraz uchwały Prezydium z dnia 8 marca 1971 r., nr 58/384/71 w sprawie podwyższania stawki odszkodowania za grunty przejmowane na własność Państwa. Jak wynika z załącznika do ww. uchwały wywłaszczeniowej, który stanowi wykaz gruntów przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...], w pozycji 5 wskazano działkę nr [...], stanowiącą własność J.C., syna F. Z kolei zgodnie z obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Pucku z dnia 29 lutego 1972 r., z dniem 1 marca 1972 r. we faktyczne władanie Wydziału objęty został m.in. grunt stanowiący działkę nr [...], przejęty na własność Państwa jako teren budowalny. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], stanowiąca własność J.C. - ojca, została przejęta na własność Państwa, za co - zgodnie z uchwałą Prezydium jak i z obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w. W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r. (u.z.t.w.), lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - w skrócie "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organy obu instancji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 19 stycznia 2023 roku, sygn. akt II SA/Gd375/19, uprzednio wydanych w tej sprawie decyzji Wojewody Pomorskiego z 12 kwietnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Wejherowskiego z 28 lipca 2017 roku.
Sąd I instancji, powołując się na treść art. 153 P.p.s.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd. Przy tym podkreślono, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Powołując się na ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 375/19, Sąd I instancji uznał, że zarówno Starosta Wejherowski, jak i Wojewoda Pomorski nie zastosowali się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 września 2019 r.
Wskazano, że organy, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadziły jedynie dodatkowe poszukiwania w archiwach, z których wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W istocie nie pozyskały zatem żadnych nowych dokumentów, które jednoznacznie mogłyby świadczyć o istnieniu w przeszłości decyzji odszkodowawczej, a także o wysokości przyznanego za przedmiotową działkę odszkodowania. Zaznaczono przy tym, że z wytycznych Sądu jednoznacznie wynikało, że dla bezprzedmiotowości tego postępowania nie wystarcza samo ustalenie, że odszkodowanie zostało ustalone, trzeba bowiem jeszcze ustalić jego wysokość i stwierdzić, że je wypłacono. Mimo tego, bazując w istocie na tych samych dowodach pośrednich, już negatywnie ocenionych w poprzednim wyroku Sądu, organy obu instancji przyjęły, że odszkodowanie zostało ustalone w decyzji i wypłacone. W ocenie Sądu I instancji stanowiło to naruszenie w sposób istotny art. 153 P.p.s.a., a także w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z uwagi stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w prawomocnym wyroku, organy nie mogły przyjąć, że brak jakichkolwiek dowodów na istnienie decyzji odszkodowawczej oraz ocenione już przez Sąd jako niewystarczające dowody pośrednie, pozwalają uznać, iż odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone poprzednikowi prawnemu skarżącego. Czyniąc to dopuściły się istotnego naruszenia art. 153 P.p.s.a. i wskazanych powyżej przepisów K.p.a.
Podkreślono, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.
W tej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły. Szeroko przytaczane orzecznictwo sądów administracyjnych, które ma potwierdzać prawidłowość oceny dowodów dokonanej przez organy, nie stanowi "zmiany przepisów" przewidzianej w tym artykule. Nawet jeżeli pozostaje ono w kontrze do poglądów zaprezentowanych w wyroku tutejszego Sądu, to jedynie prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 375/19 jest dla organów i obecnie orzekającego składu sądu wiążący. Nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która również mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku.
Mając na uwadze naruszenie wskazanych przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji wywiódł Wojewoda Pomorski zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 174 pkt 2 w związku z art. 153 P.p.s.a. i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uznanie, iż działanie Wojewody Pomorskiego narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Wojewoda Pomorski jako organ odwoławczy badając sprawę z odwołania następcy prawnego wywłaszczonego nieprawidłowo utrzymał w mocy odmowną decyzję odszkodowawczą Starosty z wniosku J.C1. mimo pozostawania związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 375/19, oraz wskazaniami tego Sądu, gdy tymczasem Wojewoda Pomorski prawidłowo ocenił, że Starosta zrealizował wszystkie wskazania Sądu kolejny raz poszukując informacji w sprawie odszkodowania, a po ustaleniu nowych okoliczności faktycznych uprawniony był do dokonania na nowo oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji odmowy ustalenia odszkodowania, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo zapewnia ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), niekorzystający ze swoich uprawnień wywłaszczony J.C., syn F., a także jego następca prawny J.C1. ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, co również ma zastosowanie w postępowaniu odszkodowawczym;
2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez nałożenie nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącego a następnie odebranie organom prawa rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez postawienie zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. tj. niedostosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 P.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania polegające na konieczności wydania przez Wojewodę Pomorskiego merytoryczno-reformacyjnej decyzji odszkodowawczej zgodnej z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd pierwszej instancji przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji zlecając wydanie aktu administracyjnego, który nie znajduje uzasadnienia i umocowania prawnego.
Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe postawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący J.C1. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie uregulowanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji dokonującego kontroli rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola ta sprowadzała się do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 26 września 2019 r.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 269/18, powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ilekroć dana sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, bądź też w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu przez sąd orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1946/19).
Podstawową kwestią podlegającą wyjaśnieniu przez organy administracyjne było ustalenie, czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, tj. J.C. – ojciec skarżącego, otrzymał odszkodowanie za działkę nr [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 27 lipca 1971 r. Wykazanie tego faktu czyniłoby ponowne roszczenie w tym zakresie bezpodstawnym. Słusznie więc podjęto działania mające na celu odnalezienie dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wykazała, że w zasobach archiwalnych nie zidentyfikowano akt postępowania odszkodowawczego prowadzonego wobec J.C. dotyczącej działki nr [...]. Poszukiwania przeprowadzono w Urzędzie Gminy P., w Starostwie Powiatowym w P., Archiwum Państwowym w Gdańsku czy Archiwum Zakładowym Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, przy czym nie odnaleziono nie tylko dokumentacji sprawy, lecz również śladów dokumentujących jej istnienie bądź zniszczenie.
Sąd I instancji w wyroku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 375/19, wskazał, że organ administracji – przyjmując założenie o istnieniu akt postępowania odszkodowawczego – zaniechał jednocześnie weryfikacji, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt i czy zawierają one informację o ewentualnym zniszczeniu decyzji odszkodowawczej. Sąd zauważył, że organ nie ustalił obowiązujących zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które umożliwiłyby określenie, czy wydana decyzja – o ile w ogóle doszło do jej wydania – została zniszczona oraz w jakim okresie. Organ nie wyjaśnił ponadto, czy wnioski odszkodowawcze składane w latach następujących po wydaniu uchwały Prezydium oraz decyzje wydawane w tych sprawach podlegały rejestracji, a także czy proces brakowania akt obejmował przedmiotowe rejestry.
W konsekwencji treści powyższego wyroku, w toku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego w Gdańsku o udzielenie informacji czy w zasobach archiwalnych zachowały się protokoły brakowania dokumentacji wraz z informacją o zniszczeniu ewentualnej decyzji o odszkodowaniu, a także czy zachowały się rejestry wniosków o ustalenie odszkodowania i rejestry decyzji wydanych w przedmiocie odszkodowań bądź protokoły dokumentujące ich zniszczenie.
W odpowiedzi Archiwum Państwowe w Gdańsku poinformowało, że dokumentacja dotycząca brakowań ma charakter materiałów archiwalnych podlegających przechowywaniu w archiwum zakładowym Starostwa przez okres jego funkcjonowania. W związku z powyższym wszelka dokumentacja brakowań będąca w posiadaniu archiwum państwowego winna posiadać odzwierciedlenie w zbiorach Starostwa. Dodatkowo wskazano, ze spisy dokumentacji niearchiwalnej zawierają wyłącznie ogólne oznaczenia teczek aktowych, co wyklucza możliwość ustalenia konkretnych spraw, które mogły ulec zniszczeniu w obrębie określonej teczki. Wobec tego Archiwum Państwowe w Gdańsku nie dysponowało możliwością weryfikacji danych wskazanych przez Starostwo w oparciu o posiadaną ewidencję.
Starosta wystąpił również do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Wejherowie, które w odpowiedzi wskazało, że nie dysponuje żądaną dokumentacją, przy czym w jego zasobach nie znajdują się materiały związane ze zniszczeniem ewentualnej decyzji o odszkodowaniu, rejestry wydanych decyzji, protokoły brakowania rejestrów wniosków o ustalenie odszkodowania, jak również rejestry decyzji wydanych w przedmiocie odszkodowań.
Na skutek przeprowadzonych czynności wyjaśniających, ustalono, że w okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem (klasa 8221) sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).
W następstwie podjętych działań organy ustaliły, że nie istnieje możliwość odnalezienia dokumentów, na które wskazał Sąd I instancji w orzeczeniu z dnia 26 września 2019 r., co jest konsekwencją obowiązujących przepisów o archiwizacji dokumentacji. W rezultacie czynności przeprowadzonych w wykonaniu wytycznych zawartych w wyroku Sądu I instancji z dnia 26 września 2019 r. stało się oczywiste, że z uwagi na obowiązujące od momentu wywłaszczenia przepisy dotyczące archiwizacji dokumentacji nie istnieje możliwość odnalezienia dowodu bezpośredniego na okoliczność wypłaty odszkodowania na rzecz wywłaszczonego spadkodawcy skarżącego. Konsekwencją powyższego była konieczność oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem dowodów pośrednich.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 863/19, wskazano, że zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 P.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy administracyjne, czyniąc zadość wytycznym przedstawionym przez Sąd I instancji, powzięły ustalenia, że nie jest możliwe ustalenie kluczowej kwestii w sprawie poprzez działania wskazane przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 26 września 2019 r. Skutkowało to powinnością przekierunkowania prowadzonego postępowania. Tym samym organy nie naruszyły art. 153 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w sytuacji gdy nieodnalezienie dowodu wypłaty odszkodowania lub dowodu złożenia kwoty do depozytu sądowego nie stanowi konsekwencji naruszenia przepisów o archiwizacji, zasadność roszczenia o wypłatę odszkodowania wymaga oceny z uwzględnieniem ogółu okoliczności ujawnionych w postępowaniu. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że sam fakt braku dowodu wypłaty kwoty odszkodowania – po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji – stanowi wystarczającą podstawę do zgłoszenia roszczenia przez następców prawnych wywłaszczonego (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2236/20). Nieodnalezienie dokumentów bezpośrednio potwierdzających realizację wypłaty odszkodowania po upływie kilkudziesięciu lat od wydania w 1971 r. uchwały, na mocy której nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] weszła w skład własności Skarbu Państwa, nie może a priori przesądzać o zaniechaniu dokonania tej wpłaty przez podmiot zobowiązany, skoro ustalenie powyższego jest możliwe w oparciu o inne środki dowodowe (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. IV SA 1342/98).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że rozpoznając wniosek złożony znacznie po upływie okresu, w którym właściwe jednostki organizacyjne państwa były zobligowane do przechowywania dokumentacji potwierdzającej wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości lub przekazanie nieodebranych kwot do depozytu sądowego, organy podjęły wielokierunkowe działania zmierzające do odnalezienia takiej dokumentacji. Z odpowiedzi otrzymanych od wskazanych podmiotów wynika, że w archiwach brak jest dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania. Mając jednakże na względzie obowiązki wynikające z przepisów o przechowywaniu dokumentacji i jej brakowaniu, powyższa okoliczność nie przesądza o tym, że dokumentacja taka nie istniała. W efekcie organy ustaliły brak dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania poprzednikowi prawnemu skarżącego. Nie otrzymano dowodów bezpośrednio potwierdzających ani wypłatę odszkodowania, ani jej brak. Z drugiej strony również wnioskodawca niniejszego postępowania nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność niewypłacenia odszkodowania.
Równocześnie przypomnieć należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, w świetle której na organie administracji prowadzącym postępowanie ciąży – co do zasady – obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a.), nie jest równoznaczne z zobowiązaniem organu do poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej biernej postawy w tym przedmiocie. Z unormowań K.p.a. regulujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wywieść konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w przypadku, gdy strona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia stron postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może skutkować rezultatami niekorzystnymi dla stron (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17; 30 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 4657/21; 3 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 503/23).
W myśl art. 80 K.p.a. organ administracji dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy określona okoliczność została udowodniona. Oznacza to konieczność uwzględnienia wszystkich dowodów, a następnie oceny ich wiarygodności i mocy dowodowej z uwzględnieniem wiedzy i doświadczenia życiowego, co stanowi podstawę do ustalenia, czy relewantna dla sprawy okoliczność zaistniała. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego w tym kontekście nie budzi zastrzeżeń. Wnioskowanie oparte było na całokształcie okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami K.p.a. Organy w analizowanej sprawie zgromadziły i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły całość materiału, ze zgromadzonego materiału dowodowego wyprowadziły prawidłowe wnioski oraz w sposób właściwy zastosowały zasadę swobodnej oceny dowodów. Jednocześnie jako błędną należało uznać argumentację zmierzającą do wykazania, że w sytuacji luk w dokumentacji organ powinien domniemywać brak wypłaty odszkodowania. Przeciwnie, obowiązek wypłaty odszkodowania przemawia za przyjęciem za bardziej prawdopodobną okoliczność, że do wypłaty odszkodowania jako realizacji obowiązku prawnego doszło, zwłaszcza zgodnie z treścią dokumentu urzędowego. W przeciwnym razie jedynie nieistnienie dokumentacji z uwagi na upływ czasu czyniłoby zasadnym twierdzenie o braku wypłaty. Należy przypomnieć, że były właściciel, a następnie jego następca prawny, przez kilkadziesiąt lat nie domagali się od zobowiązanego podmiotu wypłaty odszkodowania, co stanowi negatywną przesłankę dla uznania za wiarygodne samych twierdzeń spadkobiercy. Nadto należy zauważyć, że właściciele oraz osoby władające gruntami i budynkami obowiązane były zgłaszać wszelkie zmiany danych objętych ewidencją do prezydiów właściwych rad narodowych w terminie 4 tygodni od ich powstania (zob. art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 6, poz. 32). Odmawiając wiarygodności twierdzeniom skarżącego, że za przedmiotową nieruchomość nie zostało przyznane odszkodowanie, organy nie bazowały na poszlakach, lecz dokonały oceny całokształtu ustaleń i wyprowadziły z nich dopuszczalne wnioski zgodne z art. 80 K.p.a.
W konsekwencji sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za zasadne.
Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).