I OSK 2964/23

I OSK 2964/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1883/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-05-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1883/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 października 2022 r. nr SKO-NP-4115-287/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia numeru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 października 2022 r. "SKO-NP.-4115-287/22" postanawia wpisać "SKO-NP-4115-287/22"; 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta X. z dnia 6 maja 2022 r. Nr dec/1636/2022; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz A. A. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1883/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 10 października 2022 r. nr SKO-NP-4115-287/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Miasta X. decyzją z 6 maja 2022 r. Nr/1636/2022 orzekł o odmowie przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. B. Matka A. A., na podstawie orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 23 lutego 2015 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z tego tytułu strona od 1 sierpnia 2016 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 10 października 2022 r. znak SKO-NP-4115-287/22, po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na etapie postępowania odwoławczego A. A. decyzją ZUS Oddział w [...] z 2 sierpnia 2022 r. znak: ENP/20/022208200 uzyskała od 1 lipca 2022 r. świadczenie emerytalne, na skutek czego organ I instancji uchylił decyzję przyznającą jej specjalny zasiłek opiekuńczy. W zaistniałej sytuacji, A. A. wniosła o umożliwienie jej wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że spełnia ona pozostałe przesłanki z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", do przyznania wnioskowanego świadczenia, przez zlecenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wezwanie jej do przedłożenia decyzji o zawieszeniu przysługującego jej prawa do emerytury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wykazane zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez A. A. nad matką, która mieszka z odwołującą się, ale jak ustalono w wywiadzie odrębnie gospodaruje, nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach. Ponadto z akt nie wynika, aby matka A. A. była osobą, która nie może samodzielnie załatwić potrzeb fizjologicznych. Zatem, opieka ta przy współudziale choćby usług opiekuńczych jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W opinii organu II instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez odwołującą się zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością zapewnienia matce opieki, ponieważ przed stwierdzeniem u matki znacznego stopnia niepełnosprawności A. A. nie pracowała i nie pamięta kiedy ostatnio to miało miejsce (na początku zajmowała się dziećmi, a następnie udzielała pomocy i opieki matce).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instancji nie ustalił, jak duży jest krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem matki A. A. Tymczasem, jeżeli obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki. Krewnych w tym samym stopniu obciąża bowiem obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, powoływanej dalej jako "K.r.o."). Zatem, w opinii organu, jeżeli są osoby zobowiązane, na równi z odwołującą się, do zapewniania matce pomocy i opieki, to tylko okoliczności obiektywne, niezależne od ich woli i działania, mogą być podstawą do wyłączenia ich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Nawet jeśli pozostałe rodzeństwo nie utrzymuje kontaktu z matką, to istnieją instrumenty prawne do wyegzekwowania od nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Jak podkreślił Sąd I instancji, obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.
Organ II instancji zaznaczył, że przyznanie odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który z mocy prawa, w pierwszej kolejności ciąży na rodzeństwie A. A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. A., wniesioną na opisaną powyżej decyzję organu II instancji, jako niezasadną.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że skarżąca opiekuje się matką posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Nie jest również sporny zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, a także jej stan zdrowia.
Sąd I instancji podkreślił, że nie ma też wątpliwości, iż sprawowanie opieki nie wiązało się z rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, gdyż, jak sama przyznała, nie pracowała przed 2016 r. i nie pamięta kiedy wcześniej była zatrudniona.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w sprawie sporne jest natomiast, czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia oraz to, jaki wpływ na przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego ma ustalenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem matki.
W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie wykazała związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a opieką nad matką. W trakcie postępowania ustalono, że w ramach opieki nad matką skarżąca wykonuje takie czynności jak: pobudka, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, w szczególności: kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów moczenie nóg, mycie zębów, przygotowanie ubrań, wymiana pieluchomajtek, podprowadzanie do toalety w razie potrzeby, mierzenie ciśnienia, podanie leków, przygotowanie i podanie posiłków, organizowanie w razie potrzeby wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, w miarę możliwości wyjścia na spacer, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, prasowanie, pranie.
Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że matka skarżącej jest osobą wymagającą opieki, jednak takie czynności, jak przygotowywanie posiłków i ich podanie, podanie leków, pomoc przy kąpieli, zakupy, opłacanie rachunków, pranie, itd. trudno uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności opiekuna. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i jednocześnie mają pod opieką starszych, z reguły schorowanych rodziców i które to czynności wykonują przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy.
Zatem, organ słusznie przyjął, że tak świadczona pomoc nie wykracza poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a zakres, rodzaj i charakter tych czynności mieszczą się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych, jakie występują pomiędzy rodzicem a dzieckiem. Sąd I instancji wziął pod uwagę, że matka skarżącej ma problemy w poruszaniu się i wspomaga się chodzikiem, a także wymaga wsparcia w codziennych czynnościach, jednak z akt sprawy nie wynika, aby była osobą obłożnie chorą, wymagającą stałej i ciągłej obecności skarżącej.
Sąd I instancji zaznaczył, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności udzielania jej pomocy (do czego skarżąca, jako córka, jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednak samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak następnie wyjaśnił Sąd I instancji, zgodnie z art. 129 § 2 K.r.o., krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Spełnienie obowiązku alimentacyjnego polega zarówno na osobistych staraniach (świadczeniu opieki), jak też na przeznaczaniu części swoich dochodów na uczestniczenie w pokryciu koniecznych w tym względzie wydatków. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w opisanym stanie faktycznym przyznanie skarżącej świadczenia przerzucałoby na barki podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który – z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na wszystkich dzieciach osoby z niepełnosprawnością. Zatem, w sytuacji gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób (co do których skarżąca ujawniła jedynie, że istnieją, bez podania jakichkolwiek bliższych informacji), to każda z tych osób ma obowiązek sprawowania opieki nad matką.
W opinii Sądu I instancji, jeżeli skarżąca uniemożliwia dokonanie ustaleń w przedmiotowym postępowaniu w kluczowej kwestii, to jest co do danych osób zobowiązanych do alimentacji i ich możliwości uczestniczenia w wywiązywaniu się z tego obowiązku, przez odmowę udzielenia informacji o rodzeństwie, to nie może oczekiwać rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny z jej wnioskiem. Organ nie dysponował bowiem pełnym materiałem dowodowym, dającym podstawę do dokonania niezbędnych ustaleń w sprawie. Świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane, jeżeli organ nie mógł zbadać, czy tym samym nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego osoby do tego zobowiązanej. Takie działanie organu byłoby bezprawne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez wnoszącą skargę kasacyjną opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy;
2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby z niepełnosprawnością, konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci tej osoby są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;
II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest:
1) art. 135 P.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
2) art. 135 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, że skarżąca od 7 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad matką posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności;
3) art. 151 P.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że A. A. nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem w zakresie stwierdzenia, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką oraz że dla przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby wykazanie obiektywnej niezdolności rodzeństwa A. A. do uczestnictwa w sprawowaniu opieki, w ramach ciążącego na rodzeństwie obowiązku alimentacyjnego wobec matki.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, powołując orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Rzeszowie z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1610/21, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozwala na otrzymanie wsparcia zarówno takiemu podmiotowi, który aby opiekować się osobą z niepełnosprawnością zrezygnował z zatrudnienia, jak też takiemu, który wprawdzie w takim zatrudnieniu nie pozostawał w momencie składania wniosku, jednak nie miał możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na sprawowaną opiekę. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia albo jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przy ocenie związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) przez nią zatrudnienia należy brać pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc obecną sytuację, a nie sytuację przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia mogło dojść z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Strona nie podejmuje zatrudnienia, do podjęcia którego obecnie jest zdolna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem, należy przyjąć, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą z niepełnosprawnością.
Następnie, wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ani organy administracji, ani sądy, nie mają wiadomości specjalnych, pozwalających na ustalenie, czy dana osoba jest faktycznie obiektywnie niezdolna do sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością. W związku z tym, jedynie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności umożliwia wykluczenie małżonka z kolejności osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec osoby z niepełnosprawnością, a tym samym umożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności. To stanowisko można odnieść do przedmiotowej sprawy. Zarówno organy, jak i sąd nie posiadają wiadomości specjalnych, umożliwiających stwierdzenie, że matka A. A. nie wymaga na tyle szerokiego zakresu opieki, że jej opiekunka mogłaby podjąć zatrudnienie. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne proste czynności samodzielnie, spożywać posiłki, czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy, czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 480/22).
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, pozostająca pod jej opieką matka wymaga jej ciągłej obecności i pomocy w większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem.
W opinii A. A., zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji błędnie ocenili przy orzekaniu okoliczność pobierania przez wnoszącą skargę kasacyjną od 2020 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z art. 16a ust. 1 u.ś.r., przysługuje on również z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, z zestawienia treści art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanki przyznania opisanych tam świadczeń w zakresie opieki i rezygnacji z zatrudnienia są zasadniczo identyczne. Zatem, niezrozumiałe jest, dlaczego zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji orzekli odwrotnie niż miało to miejsce w postępowaniu dotyczącym specjalnego zasiłku opiekuńczego (który został przyznany 8 razy z rzędu). W sprawie nie wyjaśniono, na jakich dowodach i okolicznościach oparto stanowisko kwestionujące spełnienie przesłanek, które prawomocnie uznane zostały za spełnione w postępowaniach prowadzonych na podstawie analogicznie brzmiących przepisów prawa materialnego (por. w szczególności rozważania WSA w Gdańsku z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 716/22). Sąd w powołanym wyroku wskazał, że takie postępowanie świadczy również o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 11 oraz art. 8 K.p.a.
Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła również uwagę, że ustalenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o ile ich zgodność z prawdą nie zostanie zakwestionowana przez organy za pomocą innego dowodu, należy uznać za wiążące dla organów, a ich ponowna weryfikacja jest zbędna.
Tymczasem, w niniejszej sprawie zarówno na etapie postępowania przed organami, jak i przed Sądem I instancji, bezpodstawnie zakwestionowano spełnienie przez wnoszącą skargę kasacyjną przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mimo że z materiału dowodowego w sprawie wynika jednoznacznie, że zostały one spełnione. Jednocześnie, organ odwoławczy ani Sąd I instancji nie wykazali, na jakich innych okolicznościach czy dowodach oparli swoją ocenę braku spełnienia przesłanek przyznania świadczenia. Zatem, mimo jednoznacznych ustaleń wywiadu środowiskowego, w sprawie arbitralnie uznano, że zakres opieki nie uniemożliwia wnoszącej skargę kasacyjną podjęcia zatrudnienia oraz że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia.
Wnosząca skargę kasacyjną, odnosząc się do konieczności ustalenia, że pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjne wobec osoby z niepełnosprawnością w tym samym stopniu co strona, są niezdolne do sprawowania lub finansowania opieki zgodnie z ciążącym na nich obowiązkiem alimentacyjnym, zaznaczyła, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest podstawy do uznania, że stronie będzie można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu wobec osoby z niepełnosprawnością, będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki.
Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, precyzyjnie określił krąg osób uprawnionych do uzyskania tego świadczenia. Jednocześnie, w żadnym z przepisów nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu wobec osoby z niepełnosprawnością, są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i każda z nich może, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, uzyskać prawo do tego świadczenia. Za takim stanowiskiem opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21.
Zatem, to do rodziny osoby z niepełnosprawnością należy decyzja, w jaki sposób wywiązywać się będzie z ciążącego na jej członkach obowiązku alimentacyjnego i w jaki sposób opieka będzie sprawowana.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty kwestionujące wykładnię prawa materialnego, a zatem konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymienionego samodzielnie (pkt 1 skargi kasacyjnej) i w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. (punkt 2 skargi kasacyjnej).
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. 1a. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przed odniesieniem się do wskazanych zarzutów należy wskazać, że nie są sporne okoliczności faktyczne sprawy dotyczące tego, że w dacie orzekania przez organy matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 4 marca 2015 r. znak: PZON.8211-2-259/2015 na stałe, kwalifikującym ją do ustalonego stopnia od 23 lutego 2015 r. i orzeczeniem lekarza ZUS z 17 marca 2020 r. znak: 022088512 stwierdzającym, że B. B. od 1 października 2019 r. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, co w świetle u.ś.r. oznacza legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r.).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W myśl natomiast art. 4 ust. 4 tej ustawy niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby ustalono, że chora korzystała ze wsparcia systemu środowiskowego. Nie ustalono też, aby opiekę nad nią sprawowały inne osoby, poza skarżącą, jak też, aby była pozostawiona bez opieki i wymaganego wsparcia. W wywiadzie środowiskowym potwierdzono, że to skarżąca jest osobą, która towarzyszy matce w codziennej egzystencji. Sąd I instancji podał, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki. Niewątpliwie matka skarżącej wymaga opieki, a skarżąca jej tę opiekę zapewnia.
Należy przy tym podkreślić, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, co prawidłowo wywiodły organy administracyjne i Sąd I instancji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20, z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1899/22, czy z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1948/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania -rzeczywistej bądź potencjalnej – w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.
Tak jak było już wskazane, Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. zakłada związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Ocenie w związku z tym podlegać może, czy ubiegający się o świadczenie jest osobą sprawującą opiekę. Przepis ten nie zakłada jednak, że do oceny organu należy zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej. To wyspecjalizowany organ orzeka o stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji o potrzebie uzyskiwania stałego bądź długookresowego wsparcia ze strony opiekuna. W przypadku matki skarżącej organ ten orzekł o takiej stałej potrzebie i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W takim przypadku osoba z kręgu zobowiązanych do alimentacji może podjąć decyzję o podjęciu się osobistej opieki i rezygnacji z zatrudnienia.
Wskazywany przez organy i Sąd I instancji zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej nie może zniweczyć ustaleń wynikających z wydanego orzeczenia o niepełnosprawności. To ono rozstrzyga, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej opieki lub pomocy ze strony innych osób. Podjęcie się takiej opieki, w przypadku rezygnacji z zatrudnienia, skutkuje po stronie osoby zobowiązanej do alimentacji, uprawnieniem do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nieprawidłowe jest zatem twierdzenie, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza do określenia zakresu potrzeb osób niepełnosprawnych (opieki, pielęgnacji, wsparcia), a temu celowi ma służyć badanie, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia aktywność zawodową jej opiekuna. Badanie okoliczności sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odbywa się w trybie określonym przez przepisy art. 23 ust. 4aa, ust. 4b u.ś.r. Przy czym przepisy te znajdują zastosowanie w razie wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki. Mogą zatem być podstawą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na okoliczność zarówno sprawowania opieki właśnie przez wnioskodawczynię, jak i sprawowania jej w sposób prawidłowy i zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności oraz adekwatnie do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Nie oznacza to jednak, że wynik wywiadu może być interpretowany z pominięciem wskazań opiekuńczych wynikających z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 6 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 2816/23).
Skoro matka skarżącej legitymowała się w dacie orzekania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, kto opiekę faktycznie nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym sprawuje. Ustalenia potwierdziły, że opiekę tę sprawowała wyłącznie skarżąca, a niepodejmowanie zatrudnienia pozostawało w korelacji czasowej z wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności.
Skuteczny okazał się również zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. kwestionujący stanowisko Sądu I instancji i organu odwoławczego wskazujące, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby z niepełnosprawnością, konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci osoby niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu, pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego.
Rację należy przyznać skarżącej kasacyjnie, że całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, a wcześniej organu odwoławczego, że skarżącej nie można przyznać wnioskowanego świadczenia, skoro opiekę nad niepełnosprawną matką mogłaby podzielić z rodzeństwem i w związku z tym nie musiałaby rezygnować z zatrudnienia.
Przywołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym jest obiektywnie zmuszona do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną (a nie zakres samodzielności i potrzeb osoby niepełnosprawnej, jak była o tym mowa powyżej) wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową.
Wskazać należy, że zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo, należą do tej samej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawczyni, czy jej rodzeństwo (pozostałe dzieci osoby z niepełnosprawnością), powinni sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, że rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W przypadku, gdy jedno z zstępnych w pierwszej kolejności zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją pozostali zstępni osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad matką i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyje pozostałe rodzeństwo, które również taki obowiązek alimentacyjny może wypełniać, ale nie zwróciło się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (np. por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1596/23, 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21).
Podsumowując, z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, pozostałych zstępnych należących do tej samej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania.
Tym samym skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię. Wobec skuteczności zarzutu błędnej wykładni zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni zmianę stanu prawnego, dotyczącego przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano sentencję zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie oznaczenia numeru zaskarżonej decyzji.