I OSK 2947/23

I OSK 2947/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 180/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 180/23 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-16/2022/KKW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-521/2021/MGa; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. B. kwotę 1174 (tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt. I SA/Wa 180/23 oddalił skargę H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. w zw. art. 61a § 1, art. 61 § 3 i art. 158 § 3 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku H. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...].
Powołując się na orzecznictwo oraz art. 61a § 1 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a., organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...], mocą której wojewoda deklaratoryjnie stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości budowlanej zabudowanej budynkiem [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 1213 m2 – nie jest dopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę H. B., wniesioną na powyższe postanowienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte uprzednio postępowanie umarza się z mocy samego prawa. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 2 ust. 2 ww. ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Sąd podkreślił, że nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd I instancji odrzucił zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2, wskazując przy tym, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie budzi też wątpliwości, że przedmiotowe orzeczenie z maja 1991r. weszło do obrotu, zostało ono doręczone gminie, a wymogiem uznania doręczenia decyzji jest skierowanie jej przynajmniej do jednej ze stron bądź ujawnienie jej skutków w księdze wieczystej albo w ewidencji gruntów i budynków. Wszelkie zarzuty skargi wskazujące na brak ustaleń organu w tym zakresie są zatem, w ocenie Sądu I instancji chybione, tak jak w konsekwencji chybione są zarzuty co do naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy – z powodu braku działań organu zmierzających do ustalenia czy sporne orzeczenie z 1991r. weszło do obrotu. Bez wpływu na wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy pozostaje, że wniosek nadzorczy wpłynął do organu przed 16 września 2021 r. Istotne jest bowiem, że ww. wniosek został złożony po upływie 30 lat od doręczenia decyzji komunalizacyjnej przynajmniej jednej ze stron, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości (i co czyni niezasadnymi zarzuty sformułowane w pkt. 3 skargi).
Sąd wyjaśnił także, że nie zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, jako że ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 158 § 3 k.p.a. czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a k.p.a.
H. B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2023 roku (znak sprawy: [...]) stwierdzającej, że działki objęte decyzją komunalizacyjną nie podpadały pod dekret o reformie rolnej, na okoliczność, iż w dacie komunalizacji poprzednicy prawni lub wnioskodawca byli materialnoprawnymi właścicielami wskazanych nieruchomości, istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, posiadania przez skarżącą statusu strony w niniejszym postępowaniu, oczywistego naruszenia prawa własności skarżącej, nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
I. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) – dalej: ustawa nowelizująca" - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPCz) w zw. z art. 13 EKPCz w 2w. z art. art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz i w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 30 lat od dnia doręczenia inkryminowanej decyzji, podczas gdy skarżąca złożyła swoje podanie przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili doręczenia podania do organu jest sprzeczna konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zasadami przewidzianymi w EKPCz oraz zamyka skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, wobec czego prawidłowym zabiegiem winna być odmowa zastosowania przepisu przejściowego - art. 2 ust 1 ustawy nowelizującej - jako niezgodnego z przepisami Konstytucji RP i EKPCz oraz wszczęcie i prowadzenie postępowania;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ustawy nowelizującej - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art 8 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art 77 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 EKPCz w zw. z art 13 EKPCz w zw. z art art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz w zw. z art. 4171 § 2 KC poprzez błędne pominięcie przez Sąd, że ocena objętej wnioskiem skarżącej decyzji pod kątem stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna, nawet po upływie 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji co spowodowało błędne zastosowanie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej wszczęcia postępowań z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kośnieńskiego z dnia 9 maja 1991, sprzecznie z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zasadami przewidzianymi w EKPCz oraz zamykającej skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy Sąd winien był przyjąć, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji i może być ono wszczęte nawet, od doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art 158 § 2 k.p.a. jest alternatywną podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej i wszcząć oraz prowadzić postępowanie w tym zakresie;
3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek nadzorczy został złożony po upływie 30 lat od doręczenia decyzji komunalizacyjnej, ponieważ decyzja z dnia 9 maja 1991 r. została doręczona gminie (jednej ze stron) a wymogiem uznania doręczenia decyzji jest skierowanie jej przynajmniej do jednej ze stron, podczas gdy decyzji z dnia [...] maja 1991 r. nie doręczono każdej z prawidłowo ustalonych stron postępowania do 30 maja 1991 r., przez co termin lat 30, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. nie upłynął przed dniem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa;
II. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy nowelizującej - w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust, 1 i 2 Konstytucji RP, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 KC poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie i błędne pominięcie przez Sąd, że ocena objętej wnioskiem skarżącej decyzji pod kątem stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna, nawet po upływie 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji, podczas gdy Sąd winien był przyjąć, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji i może być ono wszczęte nawet, od doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest alternatywną podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej i wszcząć oraz prowadzić postępowanie w tym zakresie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym przede wszystkim zarzut dotyczący rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie przepisów nieobowiązujących w dacie doręczenia podania organowi.
W związku z tym w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej.
W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się zatem do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadzono zatem dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a k.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego (Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).
Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Jak wynika z ww. przepisu, nakazuje on stosowanie przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jest on więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego (tak Rafał Marcin Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2021).
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczą dwóch odmiennych sytuacji prawnych. Pierwszy dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się go do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed dniem 16 września 2021 r. Drugi natomiast dotyczy postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, które powinny zostać umorzone po spełnieniu określonych w nim warunków. Na to rozróżnienie zwrócił również wnioskodawca projektu ustawy, wskazując w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, że zdaniem wnioskodawcy zasadne jest rozciągniecie stosowania wprowadzonego ograniczenia również na postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji. Przesądzenie tego wprost w art. 2 projektu czyni zadość zaleceniom płynącym z Zasad Techniki Prawodawczej oraz ma być wyraźną normą dla organów dokonujących stwierdzenia nieważności decyzji, że także w przypadku postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji, dotyczących decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, działanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji limitowane jest 30-letnim przedawnieniem, pod warunkiem ze decyzje te wywołały skutek w postaci nabycia prawa lub jego ekspektatywy (vide: uzasadnienie do projektowanej ustawy, druk sejmowy nr 1090).
Ustawodawca zatem w sposób zamierzony wprowadził dwa sposoby zakończenia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od daty jego wszczęcia. Przyjęcie interpretacji, że sposób zakończenia postępowania nieważnościowego, bez względu na datę jego wszczęcia jest obojętny, nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że uregulowania zawarte w art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są tożsame. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zatem również w tym kontekście sposób zakończenia postępowania nieważnościowego ma istotne znaczenie, gdyż w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skarżąca wszczęła postępowanie administracyjne wraz z dniem złożenia wniosku z dnia 10 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, który wpłynął do organu dniu 14 września 2021 r., dlatego ocena sposobu zakończenia postępowania przez organ, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, organ w dniu 16 września 2021 r. zobligowany był do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim brzmieniu wynikającym z przepisów przejściowych, dlatego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a.
Reasumując, nie można utożsamiać odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania. Zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej i odmowa wszczęcia postępowania, jest zupełnie innym rozstrzygnięciem, niż umorzenie postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, patrząc zarówno z punktu widzenia obowiązków organu administracji, jak i uzasadnionego interesu stron. Jest to o tyle istotne, że jak wyżej wskazano, dla strony postępowania, inne mogą być konsekwencje odmowy wszczęcia postępowania, a inne umorzenia postępowania.
Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości poglądy przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1775/22, z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22 oraz z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadny okazał się zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu art. 158 § 3 k.p.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W tej bowiem sytuacji kwestia dotycząca zgodności z przepisami Konstytucji RP i ETPCz przepisów art 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, stąd też zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. To samo dotyczy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie upływu wynikającego z art. 158 § 3 k.p.a. terminu, jak również zarzutów naruszenia prawa materialnego odnoszących się do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie zmienionych w 2021 r. przepisów k.p.a., skoro do takiego rozpatrzenia w ogóle w sprawie nie doszło, jako że organ odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
W konsekwencji stwierdzić należy, że odmowa wszczęcia przez organ postępowania w niniejszej sprawie nastąpiła z naruszeniem wskazanego jako podstawa tego rozstrzygnięcia przepisu art. 158 § 3 k.p.a., który to nie miał zastosowania w okolicznościach tejże sprawy. Sąd I Instancji rozpoznając skargę nie dostrzegł tego naruszenia, naruszając tym samym przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 61 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2022 r. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).