I OSK 2933/14

I OSK 2933/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
II SA/Lu 887/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2014-06-18
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 50, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 4, art. 38 ust. 2, art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 887/13 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Powiatu Ryckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej mienie powiatu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. z siedzibą w L. na rzecz Powiatu Ryckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Powiatu Ryckiego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej mienie powiatu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu [...] maja 2013 r. Rada Powiatu w Rykach, na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w Rykach przy ul. [...], o nr ewid. [...] i powierzchni 1,6312 ha, na rzecz B. w L.. Uchwała ta – na mocy jej § 3 – weszła w życie z dniem jej podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że z dniu 8 maja 2013 r. B. złożyła wniosek o przekazanie przedmiotowej nieruchomości wraz z wyposażeniem i sprzętem (zlokalizowany jest tam szpital) w dzierżawę od dnia 1 czerwca 2013 r. na warunkach identycznych, jakie obowiązywały na mocy umowy dzierżawy z dnia 31 maja 2010 r. zawartej pomiędzy Powiatem Ryckim a N. w zakresie wysokości czynszu i okresu trwania umowy dzierżawy.
Dokonując prawnej oceny okoliczności, w których powyższe żądanie zostało złożone, Rada Powiatu uznała, że umowa poddzierżawy zawarta przez N. z firmą A. jest nieważna ze skutkiem od dnia jej zawarcia. Przyczyną tego jest złożenie przez N. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli z uwagi na wadę oświadczenia woli. Również umowa poddzierżawy zawarta przez N. z konsorcjum reprezentowanym przez F. nie ma mocy prawnej, ponieważ w dniu jej zawarcia, tj. 20 kwietnia 2013 r. N. nie miała prawnej możliwości jej zawarcia (w dniu 19 kwietnia 2013 r. rozwiązano umowę główną z Powiatem Ryckim).
Podejmując przedmiotową uchwałę organ – jak podkreślił - kierował się przede wszystkim potrzebą zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej mieszkańcom Powiatu Ryckiego. W tym kontekście uwzględnił fakt, że w posiadaniu nieruchomości przy ul. [...] w Rykach jest obecnie N. i B., a firma A. będzie mogła ewentualnie dochodzić swych praw w sądzie, poprzez podważenie oświadczenia N. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Organ zaznaczył jednak, że wyrażenie zgody na wydzierżawienie tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie oznacza automatycznie zawarcia umowy z wnioskodawcą.
W piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. A. w L. wezwała Radę Powiatu w Rykach do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło w wyniku powzięcia powyższej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, naruszenie aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Powiatu z dnia 21 grudnia 2001 nr XXXIII/190/2001 oraz naruszenie art. 12 pkt 8 lit. "a" w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 10 a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Rada Powiatu w Rykach w odpowiedzi na wezwanie, uchwałą nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., odmówiła jego uwzględnienia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. podtrzymała zarzuty wobec zaskarżonej uchwały sformułowane w wezwaniu z dnia 20 czerwca 2013 r., podnosząc, iż akt ten narusza art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uchybienie obowiązkowi podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy, jak również uchybia art. 12 pkt 8 lit. a w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, poprzez bezprawne pominięcie podczas podejmowania zaskarżonej uchwały umowy poddzierżawy, zawartej zgodnie z obowiązującymi przepisami pomiędzy dotychczasowym dzierżawcą, tj. K. i A. w dniu 8 kwietnia 2013 r., podczas gdy umowa ta jest ważna, a podmiot ten posiada długoletnie doświadczenie w świadczeniu usług medycznych, w przeciwieństwie do firmy B., która uzyskała osobowość prawną na kilka dni przed podjęciem uchwały. Spółka podniosła ponadto, że zaskarżona uchwała została podjęta z pominięciem uchwały Rady Powiatu w Rykach nr XXXIII/190/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu Ryckiego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że na podstawie umowy dzierżawy Nr [...] z dnia 31 maja 2010 r. Powiat Rycki wydzierżawiał N. nieruchomość będącą przedmiotem sprawy. Umowa ta została rozwiązana w dniu 19 kwietnia 2013 r. Jednocześnie N. poparła wniosek o przekazanie dzierżawy złożony przez B. Wydając zaskarżoną uchwałę organ nie uwzględnił jednak, że spółka B. powstała w dniu 27 kwietnia 2013 r., czyli w dacie rozwiązania umowy dzierżawy z poprzednim dzierżawcą, tj. N. , jeszcze nie istniała. W ocenie strony skarżącej, B. nie mogła zatem zawrzeć z poprzednim dzierżawcą ważnej umowy poddzierżawy. Wykluczał to bowiem moment powstania B., który nastąpił już po rozwiązaniu umowy dzierżawy łączącej dzierżawcę z wydzierżawiającym.
Wskazując na wadliwie przeprowadzoną procedurę wyboru dzierżawcy strona skarżąca podkreśliła również, że już w dniu 17 grudnia 2012 r. (jako pierwsza) złożyła wniosek o przekazanie dzierżawy, którego nie wyeliminował fakt złożenia przez N. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Ponadto w dniu 8 kwietnia 2013 r. A. Sp. z o.o. zawarła z N. umowę poddzierżawy przedmiotowej nieruchomości. W tych okolicznościach, w ocenie strony skarżącej, została ona bezpodstawnie pominięta. W sytuacji pojawienia się drugiego oferenta, tj. B., organ administracji, będący wydzierżawiającym, powinien bowiem przeprowadzić przetargową procedurę zawarcia umowy, gdyby faktycznie umowa poddzierżawy zawarta ze skarżącą w dniu 8 kwietnia 2013 r. dotknięta była sankcją nieważności bezwzględnej, choć z taką sytuacją – zdaniem Spółki – w tej sprawie do czynienia nie mamy. Wobec tego, skoro jedynie strona skarżąca legitymowała się przymiotem poddzierżawcy, zasadnym było zastosowanie trybu bezprzetargowego, ale jedynie w stosunku do niej.
Niemniej jednak, zdaniem skarżącej Spółki, jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu Ryckiego z dnia [...] maja 2013 r. wyraża się w tym, że wydzierżawienie nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w Rykach, stanowiącej mienie powiatu, mogło nastąpić również w trybie przetargu organizowanego przez organ gminy stosownie do przepisów art. 38 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżącemu przysługiwało bowiem prawo do wzięcia udziału w przetargu, którego to prawa został bezpodstawnie pozbawiony.
W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Powiatu Ryckiego Zarząd Powiatu, wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że kompetencje do sporządzenia wykazu nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie, posiada organ wykonawczy powiatu, a nie organ stanowiący. Zdaniem organu zarzut, iż na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały wykaz taki winien zostać wywieszony, jest zatem nieuzasadniony. Również pozostałe zarzuty skargi organ uznał za bezzasadne. Podniósł, iż skarżąca Spółka w żaden sposób nie wskazała, na czym miało polegać naruszenie uchwały Rady Powiatu w Rykach nr XXXIII/190/2001 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu Ryckiego. Wskazane w skardze przepisy kpa nie mogły natomiast zostać naruszone, albowiem kpa nie miał w tym wypadku zastosowania, gdyż niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną podlegającą załatwieniu w drodze decyzji. Zarząd Powiatu nie zgodził się również z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby oświadczenie N. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli nie zniwelowało skutku w postaci zawarcia umowy poddzierżawy, zawartej pomiędzy tą Spółką, a Spółką A.. Złożenie oświadczenia w trybie art. 88 § 1 k.c. nie powoduje bowiem – według strony skarżącej – nieważności przedsięwziętej czynności prawnej. W konsekwencji organ uznał, że twierdzenie skarżącej Spółki, jakoby zastosowanie trybu bezprzetargowego dla wydzierżawienia nieruchomości przy ul. [...] było zasadne tylko w stosunku do niej, pozbawione jest racji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej, wskazując, że zaskarżona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną skarżącego.
Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie A. naruszenia swojego interesu prawnego dopatruje się w tym, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały o wydzierżawieniu nieruchomości przy ul. [...] w Rykach firmie B. w trybie bezprzetargowym, została pozbawiona możliwości udziału w przetargu na jej wydzierżawienie, organizowanym przez organ powiatu stosownie do przepisów art. 38 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, legitymowała się przymiotem poddzierżawcy przedmiotowej nieruchomości i to ona pierwsza złożyła wniosek o zawarcie umowy dzierżawy, a zatem wydzierżawienie tej działki w trybie bezprzetargowym było uzasadnione tylko w stosunku do niej.
W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej Spółki w powyższym zakresie nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego w związku z podjęciem przez Radę Powiatu Ryckiego zaskarżonej uchwały. Sam fakt ubiegania się o wydzierżawienie nieruchomości objętej uchwałą w trybie bezprzetargowym, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała.
Również twierdzenie Spółki A.., co do obowiązywania zawartej z nią przez N. w dniu 8 kwietnia 2013 r. umowy poddzierżawy spornej nieruchomości – niezależnie od prawnej oceny zasadności tego stanowiska – nie może, zdaniem Sądu I instancji, świadczyć o istnieniu po jej stronie interesu prawnego, który został naruszony w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. ustawodawca zrezygnował z odesłania w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania ust. 1 tego przepisu. W wyniku dokonanej nowelizacji tego przepisu, obecnie stanowi on samodzielną podstawę do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, a tym samym wyrażenie zgody na takie odstąpienie przez wojewodę albo odpowiednią radę lub sejmik ma charakter uznaniowy i zostało uniezależnione od spełniania przesłanek określonych w ust. 2, do których należy m.in. pierwszeństwo przysługujące określonym podmiotom w nabyciu nieruchomości. Dlatego też nawet, gdyby skarżącej Spółce przysługiwało pierwszeństwo w wydzierżawieniu nieruchomości przy ul. [...] Rykach, to wobec braku odpowiedniego zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również z tego przepisu nie wynika jej interes prawny lub uprawnienie, które zostałyby naruszone w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały. Stanowisko Spółki – jak słusznie zauważył pełnomocnik Powiatu Ryckiego – świadczy natomiast co najwyżej o istnieniu po jej stronie interesu faktycznego związanego z roszczeniem cywilnoprawnym w stosunku do tego Powiatu.
W świetle przedstawionych powyżej argumentów uchwała Rady Powiatu Ryckiego z dnia [...] maja 2013 r., wbrew przekonaniu A. w L., nie narusza jej interesu prawnego lub uprawnienia, wobec czego Spółka ta nie ma legitymacji do jej zaskarżenia. Brak legitymacji skargowej po stronie A. wyklucza tym samym możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały oraz merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. w L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:
1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis nie określa kolejności sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste i nie ma przy tym znaczenia, czy podanie tego wykazu następuje przed czy po podjęciu przez właściwy organ uchwały o oddaniu w użytkowanie wieczyste, podczas gdy odwrotna kolejność, jak w niniejszej sprawie, nie byłaby zgodna z założeniem racjonalnego ustawodawcy;
2) art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarcie umowy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony może nastąpić w trybie bezprzetargowym, w sytuacji gdy z wymienionego przepisu to nie wynika;
3) art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarga została wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji procesowej, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że spółka ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu w Rykach;
4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała bez wątpienia uniemożliwiała realizację przysługującego skarżącej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do wystąpienia w przetargu na wydzierżawienie nieruchomości. Nieruchomość ta mogła zostać wydzierżawiona w trybie przetargu, w którym skarżąca mogła uczestniczyć. Tym samym działanie Rady Powiatu spowodowało, że A. nie mogła skorzystać z przysługującego uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu na wydzierżawienie wskazanej nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości zostało wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy, który stanowi, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego oraz przeprowadzania rokowań po drugim przetargu, uwzględniając konieczność zapewnienia jawności i jednolitości postępowania, równego dostępu do udziału w przetargu, uzyskania najkorzystniejszego wyniku przetargu. Poprzez zmianę przepisu art. 37 ust. 4 ustawy rozporządzenie przestało mieć zastosowanie przy przeprowadzaniu przetargów na umowy dzierżawy, co nie oznacza, że zarząd powiatu zwolniony został z konieczności stosowania trybu przetargowego przy wydzierżawieniu nieruchomości stanowiących własność samorządu terytorialnego na podstawie uchwały rady powiatu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy dotyczące sporządzania i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy znalazły się w ustawie w przepisach art. 35, natomiast sam przebieg procedury przetargowej w kolejnych przepisach art. 37 i nast. ustawy, zatem oczywistym jest, że najpierw powinno nastąpić sporządzenie wykazu i jego podanie w sposób opisany w ustawie do publicznej wiadomości, a następnie wszczęcie procedury przetargowej lub rezygnacja z niej. Odnosząc się do kwestii braku interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, Spółka podniosła, że uchwała dotyczy bezpośrednio jej sytuacji prawnej i jest ściśle powiązana z oceną legalności zakwestionowanego aktu prawnego. Sąd nie rozważył, czy uchwała nie narusza interesu prawnego Spółki, podczas gdy dogłębna analiza przytoczonych w skardze argumentów wskazujących jednoznacznie, że uchwała narusza przepisy prawa, a tym samym godzi w interes prawny skarżącego pozwoliłaby na wykazanie interesu prawnego w jej zaskarżeniu.
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Rykach, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu wskazał, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona z uchybieniem 60-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia wezwania do naruszenia prawa. Niezależnie od tego organ podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w stosunku do nieruchomości nie przysługuje Spółce żadne prawo zarówno rzeczowe, jak też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Sam fakt ubiegania się o możliwość przystąpienia do przetargu na wydzierżawienie nieruchomości objętej uchwałą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które mogłaby oddziaływać zaskarżona uchwała. Uchwała nie może więc wpływać bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stała się uchwała Rady Powiatu Ryckiego z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Podstawą dla wywiedzenia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego stanowił zaś art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.).
Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszeniem.
Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08).
Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada na sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznający niniejszą sprawę był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na akceptację. Trafnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki.
Zaskarżona uchwała rady powiatu wydana została na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, że o ile zasadą jest, że oddanie nieruchomości w dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata następuje w drodze przetargu, to jednak ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od trybu przetargowego. Nie jest zatem rozumiały zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że "zawarcie umowy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony może nastąpić w trybie bezprzetargowym, w sytuacji gdy z obrażonego przepisu to nie wynika". Trafnie zauważył przy tym Sąd I instancji, że aktualne brzmienie przepisu, nie daje podstaw do twierdzenia, że źródło wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu musi tkwić w art. 37 ust. 2 ustawy, a zatem ocena zasadności wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym pozostaje w gestii organu jednostki samorządu terytorialnego.
Jako że interes prawny musi wynikać wprost z przepisu prawa, możliwość przystąpienia do przetargu na wydzierżawienie nieruchomości objętej przedmiotową uchwałą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęta przez Radę Powiatu uchwała. Zamiarowi przystąpienia do przetargu na dzierżawę nieruchomości stanowiącej dotychczas własność powiatu ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy czy najmu (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2826/12). Również powoływanie się na zawarte umowy poddzierżawy nie może okazać się skuteczne, gdyż nie kreuje to w świetle art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa pierwszeństwa w zawarciu umowy dzierżawy. Z tego względu interes w zaskarżeniu uchwały, na jaki powołuje się Spółka, został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji jako interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej.
Reasumując tę część rozważań należy uznać, że zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieuzasadniony.
Jeśli zaś idzie o zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nawet gdyby uznać, że zostały one trafnie podniesione, to kwestia ta nie może być rozważana w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżącej Spółce nie przysługuje legitymacja skargowa.
Na zakończenie warto także zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji odnośnie podnoszonej przez Radę Powiatu Ryckiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestii dotyczącej uchybienia terminu do wniesienia skargi przez A. Należy bowiem podnieść, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady powiatu, zdolność procesową ma właśnie Starosta, jako przewodniczący organu wykonawczego powiatu, jakim jest zarząd. W ocenie Sądu w tym zakresie odpowiednie zastosowania znajduje uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OPS 3/12, dotycząca spraw ze skarg na uchwały rady gminy. Nie sposób w konsekwencji uznać, że wniesienie skargi za pośrednictwem Starosty Ryckiego stanowi skierowanie skargi za pośrednictwem organu niewłaściwego, co mogło mieć wpływ na zachowanie terminu do złożenia skargi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.