I OSK 2931/23

I OSK 2931/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 486/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-07-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 11f ust. 2, 12 ust. 4
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 486/23 w sprawie ze skargi G. w C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2023 r. znak: WS-VI.7570.1.119.2022.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. w C. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 486/23, po rozpoznaniu skargi G. w C. na decyzję Wojewody Małopolskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 24 stycznia 2023 r., nr WS-VI.7570.1.119.2022.MK, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 7 października 2022 r., nr GN.III.683.3.299a.2022.MA, a także zasądził od Wojewody na rzecz G. w C. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta Krakowski decyzją z dnia 10 września 2019 r., nr AB.V.6740.7.3.2019.MMR, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "[...]" – zwanej dalej "decyzją zrid". W związku z wydaniem tej decyzji doszło do wszczęcia z urzędu w dniu 6 września 2022 r. przez Starostę Krakowskiego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za rozbiórkę budynku handlowo-usługowego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0100 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna C., gdyż obowiązek rozbiórki tego budynku został orzeczony w opisanej wyżej decyzji zrid w oparciu o regulację art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową". W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta Krakowski ustalił, że inwestycja objęta decyzją zrid nie została zrealizowana, a budynek handlowo-usługowy znajdujący się na działce nr [...] nie został rozebrany. Starosta uznał, że skoro z treści znajdującego w tego rodzaju sprawach odpowiednie zastosowanie art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." wynika, iż roszczenie odszkodowawcze powstaje w momencie, gdy nastąpiła określona czynność (tu: rozbiórka budynku handlowo-usługowego), to obecnie nie ma możliwości ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek wydania decyzji zrid. W związku z tym Starosta Krakowski decyzją z dnia 7 października 2022 r. odmówił ustalenia odszkodowania za rozbiórkę budynku handlowo-usługowego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna C.
W wyniku rozpatrzenia odwołania G. z siedzibą w C., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. uchylił decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 7 października 2022 r. w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że jakkolwiek decyzja zrid obejmuje między innymi nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0100 ha, położoną w obrębie [...], jednostka ewidencyjna C., stanowiącej własność odwołującej się. G. z siedzibą w C., to jednak powyższa działka nie znalazła się w obszarze przeznaczonym pod samą drogę, lecz w treści decyzji zrid ustalono ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegające na obowiązku rozbiórki znajdującego na jej terenie budynku handlowo-usługowego. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż prace związane z realizacją inwestycji wskazanej w decyzji zrid nie zostały przeprowadzone. Wobec faktu, że inwestycja nie została zrealizowana na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0100 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna C., stwierdzić należy brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie odszkodowania z wyżej wymienionego tytułu w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej.
Ponadto Wojewoda wskazał, że roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu faktycznego jej zajęcia i realizacji obowiązków wynikających z decyzji zrid, przysługiwać będzie dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem. Tym samym stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji uznać należy za co do zasady prawidłowe, niemniej w omawianej sprawie nie dawało to podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie Z powyższych względów postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wyjaśniono również, że Starosta Krakowski ani Wojewoda Małopolski nie są uprawnieni do orzekania w przedmiocie "przejęcia" nieruchomości, bowiem jest to kwestia związana z realizacją uprawnień i obowiązków określonych decyzją zrid, a zatem pozostaje poza zakresem sprawy odszkodowawczej. Podobnie poza zakresem sprawy pozostają podniesione przez G. w C. kwestie braku możliwości wynajmowania nieruchomości osobom trzecim (ewentualne straty z tym związane można rozpatrywać na gruncie prawa cywilnego), opłacania podatku od nieruchomości, jak również wypłacenia zaliczki, o której mowa w art. 12 ust. 5a specustawy drogowej.
W skardze do Sądu I instancji G. w C. podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która nie uwzględnia słusznego interesu strony i w żaden sposób nie odnosi się do wniosku strony o przejęcie nieruchomości i wypłatę odszkodowania oraz błędne przypisanie kwalifikacji prawnej do wniosku strony, a także z uwagi na błędne stwierdzenie, że roszczenie o odszkodowanie jest przedwczesne i niemożliwe do wyliczenia, a także nieuwzględnienie szkody powstałej wskutek nieprzejęcia nieruchomości celem wykonania decyzji zezwalającej na budowę drogi;
2. art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz art. 11 f ust. 2 specustawy drogowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie w stosunku do przedmiotowej sprawy;
3. art. 12 ust. 4g specustawy drogowej poprzez stwierdzenie, że nie znajduje zastosowania;
4. art. 12 ust. 5a specustawy drogowej poprzez niezastosowanie
5. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie braku podstaw merytorycznych załatwienia sprawy i umorzenie postępowania w całości.
Sąd I instancji, uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego, wskazał, że stanowisko Wojewody nie jest uzasadnione. Jakkolwiek trafnie Wojewoda wskazał, że nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0100 ha, położona w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej C., stanowiąca własność skarżącej G. z siedzibą w C., nie znalazła się w obszarze przeznaczonym pod samą drogę, to jednak wbrew stanowisku organu w obszarze przeznaczonym pod samą drogę, znalazł się budynek handlowo-usługowy. Analiza mapy ewidencji gruntów (por. k. 49 akt administracyjnych) oraz fragmentu mapy do celów projektowych (por. k. 19 akt administracyjnych) pozwala na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że budynek handlowo-usługowy, jakkolwiek w zasadniczej części jest zlokalizowany na działce nr [...], która nie znalazła się w obszarze przeznaczonym pod samą drogę, to jednakże w pewnej części budynek ten wykracza poza obręb działki nr [...] i częściowo zajmuje działkę nr [...] - to jest działkę drogową. W związku z tym wadliwe są ustalenia faktyczne organów, które przyjmowały, że zarówno cała działka nr [...], jak i budynek handlowo-usługowy zlokalizowany na tej działce nie znajdują się w obszarze przeznaczonym pod samą drogę. To z kolei oznacza, że dalsze ustalenia organów oraz analiza przepisów zostały odniesione do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Owo naruszenie miało przy tym podstawowe znaczenie, albowiem całkowicie zdeterminowało kierunek ostatecznego załatwienia sprawy.
Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż błędnie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz umorzenie postępowania w sprawie, bo przedwcześnie organ ten przyjął, iż odszkodowanie za rozbiórkę budynku handlowo-usługowego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości przysługiwać będzie dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem i wobec tego uznał nieprawidłowo, że sprawa jest bezprzedmiotowa.
Skarżący kasacyjnie Wojewoda w oparciu o powołany zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej sformułowano również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Odnosząc się do wskazanej przez Sąd I instancji działki nr [...] w D., na której zdaniem Sądu, znajduje się niewielki fragment przedmiotowego budynku handlowo-usługowego, zauważyć należy, że stan faktyczny i prawny tejże nieruchomości jest odmienny niż działki wskazywanej w treści żądania skarżącej. Mianowicie działka ta, jak zauważył Sąd, znalazła się w liniach rozgraniczających teren inwestycji objętej opisaną wyżej decyzją zrid, jako przeznaczona pod drogę, a co za tym idzie, z dniem ostateczności decyzji zrid jej prawo własności nie zostało ograniczone, lecz odebrane skarżącej. W tej sytuacji odszkodowanie należne skarżącej przysługuje na podstawie odrębnej podstawy prawnej i ze swej istoty ustalane jest na odmiennych zasadach, wobec czego nie sposób uznać, by kwestie te były tożsame.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż - w ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewody - Sąd I instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Wojewody. Podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozpoznania była kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za rozbiórkę budynku handlowo-usługowego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0100 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna C., gdyż obowiązek rozbiórki tego budynku został orzeczony w wydanej przez Starostę Krakowskiego w dniu 10 września 2019 r. decyzji zrid w oparciu o regulację art. 11f ust. 2 specustawy drogowej. Stosownie do treści przywołanego przepisu, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i) tej ustawy (między innymi określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych), przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. W myśl art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Zastosowanie regulacji art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez odpowiednie stosowanie art. 124 ust. 4 u.g.n., do którego upoważnia art. 11f ust. 2 specustawy drogowej odnosi się do tych układów faktycznych, w których szkody doznają właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, a których sposób użytkowania został ograniczony wobec konieczności budowy infrastruktury wspomagającej (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2433/19). Stosownie bowiem do treści art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy , stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4a-4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna.
W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy postępowanie wszczęte z urzędu przez Starostę Krakowskiego w dniu 6 września 2022 r. dotyczyło ustalenia odszkodowania za rozbiórkę budynku handlowo-usługowego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0100 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna C., gdyż obowiązek rozbiórki tego budynku został orzeczony w decyzji zrid. Działka ta znajdowała się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej (nie znalazła się w obszarze przeznaczonym pod samą drogę). Jakkolwiek w odniesieniu do niej w decyzji zrid został ograniczony jej sposób wykorzystania poprzez nakaz rozbiórki budynku handlowo-usługowego należącego do G. w C., to na dzień wydania decyzji przez Wojewodę przedmiotowy budynek nie został rozebrany, a inwestycja drogowa nie została zrealizowana. Słusznie zatem uznał Wojewoda, że odszkodowanie, przewidziane przepisami art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 124 ust. 4 u.g.n. oraz w związku z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, ma rekompensować realne szkody powstałe wskutek realizacji nadanego decyzją uprawnienia do ingerencji w cudzą własność. Z natury rzeczy takie odszkodowanie nie może zostać ustalone już w decyzji udzielającej takiego uprawnienia. Decyzja o ustaleniu odszkodowania wydawana jest odrębnie, po ziszczeniu się przesłanek określonych przepisem art. 124 ust. 4 u.g.n., co w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie nastąpiło. Zasadnie zatem Wojewoda umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w tej sprawie.
Należy zgodzić się również ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Wojewody, że kwestia odszkodowania w odniesieniu do niewielkiego fragmentu należącego do G. w C. budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w D. stanowi przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej, zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją zrid Starosty Krakowskiego z dnia 10 września 2019 r. Działka ta – jako przeznaczona pod drogę – znalazła się w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej objętej tą decyzją zrid. W konsekwencji z dniem uzyskania przez decyzję zrid przymiotu ostateczności, prawo własności do tej nieruchomości i budynku zostało odebrane (a nie ograniczone) G. w C. Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna.
W konsekwencji sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za zasadne.
Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).