I OSK 1920/14

I OSK 1920/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Iwona Bogucka
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1196/13 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2014-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 16 a ust. 1, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 1548
art. 1 pkt. 4
Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1196/13 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Lipian z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...];
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1196/13, oddalił skargę S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] wrzesnia 2013 r. w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
S. Ś. w dniu 28 marca 2013 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad siostrą E. N.. Wnioskodawca wskazał, że oprócz niego w skład rodziny wchodzą: Bronisława N. (matka), Zb. N. (brat), J. N. (siostra) oraz E. N. (siostra). Do wniosku dołączył m. in. zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Pyrzycach z dnia 27 marca 2013 r. wskazujące, że został zarejestrowany jako bezrobotny od dnia 10 grudnia 2012 r. oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], zaliczające E. N. do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydane do dnia [...] lutego 2016 r., zgodnie z którym, ustalony stopień niepełnosprawności datowany jest od 11 stycznia 2013 r. ze wskazaniem, że siostra wnioskodawcy wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto wnioskodawca dołączył świadectwo pracy z dnia 3 grudnia 2012 r. z którego wynikało, że stosunek pracy trwający od 7 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r., ustał z upływem czasu, na jaki umowa została zawarta. Dołączył również oświadczenia o wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaświadczenie o dochodzie członka rodziny, uzyskane w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Według obliczeń podmiotu realizującego świadczenia, dochód członków rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym 2011, wyniósł miesięcznie, po przeliczeniu na osobę – 809,04 zł.
Pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z wnioskodawcą w dniu 16 kwietnia 2013 r., z którego wynikało, że S. Ś. mieszka wspólnie i gospodaruje z matką B. (emerytką) oraz rodzeństwem siostrami E. i J. oraz bratem Z. Rodzeństwo wnioskodawcy jest niepełnosprawne od dzieciństwa, otrzymuje z tego tytułu renty socjalne oraz zasiłki pielęgnacyjne i – na wniosek matki - ubezwłasnowolnione.
Z kolei wnioskodawca ma żonę oraz 4-letnie dziecko, którzy mieszkają w innej miejscowości. Osobą wymagającą opieki jest Z. N., ale taką opiekę sprawuje nad nim matka, natomiast siostry z niedorozwojem umysłowym, bardzo dobrze sobie radzą ze wszystkimi pracami w gospodarstwie domowym. Matka zajmuje się stroną finansową.
Burmistrz L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5, art. 16, art. 16a, art.17, art. 24 ust. 3a, 3b, 4 oraz art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił S. Ś. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą E. N.
Organ uzasadniając decyzję odmowną wyjaśnił, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, od których uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mianowicie:
- przekroczył kryterium dochodowe, które na osobę w rodzinie nie może przekroczyć kwoty 623 zł, zaś dochód ten w przypadku wnioskodawcy wyniósł 809, 04 zł,
- nie zrezygnował z pracy, ponieważ od 10 grudnia 2012 r. i nadal, jest zarejestrowany w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna,
- w myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie jest osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny – sprawowania opieki na rodzeństwem, gdyż taki obowiązek spoczywa na matce – B. N..
Nadto, w oparciu o wywiad środowiskowy organ stwierdził, że osoba, na którą wnioskodawca stara się o specjalny zasiłek opiekuńczy, nie wymaga stałej i długotrwałej pomocy, ponieważ jest ona zdolna do samoobsługi, a także wykonuje niezbędne czynności dla siebie i innych domowników w gospodarstwie domowym.
S. Ś. złożył odwołanie od powyższej decyzji, gdzie wyjaśnił, że w listopadzie 2012 r. zorientował się, że matka B. N. nie jest już w stanie opiekować się trójką rodzeństwa i z tego powodu postanowił złożyć wypowiedzenie (umowy o pracę), żeby móc się zajmować rodzeństwem. Jak argumentował, kiedy dowiedział w ośrodku pomocy społecznej o procedurach i terminach, załatwienia sprawy, zmuszony był zarejestrować się w urzędzie pracy, żeby objęto go ubezpieczeniem (zdrowotnym). O powyższym wnioskodawca poinformował pracownika opieki społecznej. Istotną sprawą jest - jak zauważył – że 78–letnia matka sama potrzebuje opieki. Wystąpił o przyznanie świadczenia na siostrę, gdyż tak zasugerowała mu osoba, od której pobrał formularze do wniosku. Dodał, że pracownik socjalny, który przeprowadzał wywiad środowiskowy zna sytuację, a ośrodek pomocy społecznej dysponuje orzeczeniami lekarskimi wszystkich członków rodziny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] wrzesnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 kwietnia 2013 r.
Kolegium za trafny uznało argument organu pierwszej instancji, że odwołujący się nie spełnił jednej z ustawowych przesłanek z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. Z przedstawionego świadectwa pracy wynika, że przyczyną utraty zatrudnienia było ustanie stosunku pracy, po upływie czasu, na jaki umowa została zawarta, wobec czego nie ma tutaj do czynienia z rezygnacją z zatrudnienia, co najwyżej z jego niepodejmowaniem.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że podczas wywiadu pracownik socjalny ustalił, że E. N., podobnie jak jej siostra Jolanta, to osoba z niedorozwojem umysłowym, ale bardzo dobrze radząca sobie ze wszystkimi pracami w gospodarstwie domowym i nie wymagająca pomocy w czynnościach dnia codziennego. Zdaniem Kolegium, nie istnieje konieczność sprawowania nad nią opieki w takim zakresie, który uniemożliwiałby wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia.
Zdaniem organu na gruncie art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wystarczy powołanie się na "niepodejmowanie zatrudnienia", tak jak ma to miejsce w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ww. ustawy), ale musi istnieć bezpośredni i wyraźny związek między koniecznością sprawowania opieki, a "rezygnacją" z zatrudnienia, aby można było uznać, że osobie sprawującej opiekę przysługuje prawo do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że nie jest do końca jasne i nie wynika to z uzasadnienia decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r., jakie dochody wziął pod uwagę organ pierwszej instancji ustalając prawo wnioskodawcy do przedmiotowego świadczenia oraz dlaczego nie ustalił dochodu żony wnioskodawcy, gdyż zarówno ona jak i jej syn stanowią rodzinę osoby sprawującej opiekę, chociaż nie zamieszkują razem. Biorąc pod uwagę brak wymaganej wyżej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, Kolegium uznało, że nie istnieje potrzeba wyjaśnienia kwestii dochodu i dlatego utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję pomimo dostrzeżonego braku w jej uzasadnieniu.
S. Ś. w skardze na powyższą decyzję zakwestionował stanowisko organu odwoławczego o braku spełnienia przez niego przesłanek wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, od których uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Według strony, organ winien wyliczyć dochód, biorąc pod uwagę dochody siostry E. N. (1050 zł miesięcznie) oraz wnioskodawcy. Wyliczony w ten sposób dochód nie przekroczy kryterium ustawowego. Skarżący podał, że nie rezygnuje z pracy i nadal jest zarejestrowany w urzędzie pracy, do czego prowadzą procedury w urzędach. Podniósł, że z opinii psychologicznej z dnia 11 stycznia 2013 r. wynika, że E. N. jest osobą trwale i w znacznym stopniu niepełnosprawną. Aktualny stan psychofizyczny, rozlegle trudności w funkcjonowaniu poznawczym, społecznym i emocjonalnym sprawiają, że wymaga stałej opieki i pomocy osób drugich.
SKO w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przedmiotowe świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, tj. kwoty 623 zł.
W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Omawiany wymóg, z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest spełniony, w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jaki przewiduje art. 17 ww. ustawy, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. W aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia.
Sąd podkreślił, że wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zarówno w sytuacji, gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują, jak i nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżnia zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wykładnia systemowa ustawy nakazuje zatem zweryfikować językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skoro ustawodawca w jednym akcie normatywnym regulującym różne świadczenia rodzinne przewidział przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia" i nie wprowadził tej przesłanki w regulacji specjalnego zasiłku opiekuńczego, to przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia" powinna być interpretowana ściśle z faktem rezygnacji z faktycznie istniejącego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca sformułował definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", rozumianego jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do którego to pojęcia odwołuje się art. 16 a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle należy zatem wiązać się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Istotne znaczenie będą miały w takiej sytuacji okoliczności i powody, które winny pozostawać w związku przyczynowym i czasowym między ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Sąd wskazał, że ostatnie zatrudnienie skarżącego przypadło na okres od 7 maja 2012 r. do 30 listopada 2012 r. i, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych świadectwa pracy z dnia 3 grudnia 2012 r., ww. stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki umowa została zawarta (art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy). Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Pyrzycach w dniu 10 grudnia 2013 r., jako bezrobotny i nadal pozostaje zarejestrowany w ewidencji tego urzędu. Skarżący nie wykazał przy tym, że kontynuowanie stosunku pracy zawartego uprzednio na czas określony było możliwe, ale właśnie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dalej jej nie podejmował, co mogłoby potwierdzić, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia w znaczeniu ustawowym.
Zdaniem Sądu prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że brak było spełnienia wymaganej ustawą przesłanki rezygnacji z istniejącego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro stosunek pracy skarżącego ustał z końcem listopada 2013 r. na skutek upływu terminu, na jaki umowa o pracę była zawarta, to w ocenie Sądu zdarzenie to nie mogło być potraktowane, jako pozostające w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą Ewą N., która w tym samym czasie poddana była opiece matki Bronisławy N..
Przesłanki uwzględniające przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały wyraźnie określone w art. 16 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co istotne muszą one wystąpić łącznie, brak chociażby jednej z nich, skutkować będzie odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Zatem wystarczającym powodem do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki ustawowej "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy zasadnie podniósł kwestię samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym siostry wnioskodawcy oraz kwestię wyliczenia dochodu osób, które organ pierwszej instancji winien uwzględnić, sprawdzając spełnienie kryterium dochodowego (art. 16 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skoro jednak nie została spełniona pierwsza z przesłanek eksponowanych przez organy (rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną), to już z tego względu nie mogła odnieść zamierzonego skargą skutku argumentacja, co do osób i ich dochodów, które należałoby uwzględnić w wyliczeniu, mającym doprowadzić do ustalenia, czy zostało spełnione w sprawie ustawowe kryterium dochodowe. Z tych samych względów, wpływu na wynik sprawy nie mogły odnieść argumenty skarżącego, sformułowane w oparciu o opinię psychologiczną, przeciwko twierdzeniom organów, co do braku konieczności sprawowania opieki nad Ewą N., w zakresie, który uniemożliwiałby skarżącemu podjęcie zatrudnienia.
Sąd przyjął, że organy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego o braku podstaw do przyznania S. Ś. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro już tylko brak spełnienia ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, uniemożliwiał pozytywne rozpatrzenie wniosku, a jednocześnie sposób prowadzenia tego postępowania przez organy był zgodny z regułami postępowania administracyjnego.
Z tych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
S. Ś. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zweryfikowania przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez Kolegium i uznanie za właściwe ustalenia jakoby zakończenie stosunku pracy pomiędzy skarżącym a jego pracodawcą pozostawało bez związku z koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad siostrą E. N.;
2. naruszenie prawa materialnego - art. 16 a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną i wąską jego wykładnię i wyrażenie poglądu jakoby przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia" nie została spełniona w sytuacji ustania stosunku pracy z powodu upływu czasu na który zawarta została umowa i zrezygnowania z ubiegania się o dalsze zatrudnienie.
Zdaniem skarżącego organ nie wskazał przyczyn, dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom skarżącego w zakresie w jakim wskazywał on, że brak kontynuowania przez niego pracy u dotychczasowego pracodawcy związany był właśnie z koniecznością przejęcia przez niego opieki nad siostrą. Tego rodzaju wyjaśnienia skarżącego pozostawały w zgodzie z zasadami doświadczenia życiowego, albowiem w przypadku upływu czasu, na jaki zawarty zostaje umowa o pracę, normalnym jest, iż rezygnacja ze stosunku pracy w celu sprawowania opieki nad bliskim następuje poprzez zaniechanie zawarcia kolejnej umowy. Sąd bezkrytycznie podzielił ustalenia faktyczne SKO, uchybiając art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zastrzeżenia strony skarżącej budzi również wyrażony przez Sąd pogląd jakoby ustanie stosunku pracy w wyniku upływu okresu na jaki zawarta została umowa i niekontynuowanie pracy nie stanowiło rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie występuje pogląd, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wyrażone w art. 16 a ust. 1 musi być pojmowane szeroko, między innymi na tyle aby objąć nim również osoby niezatrudnione i niewykonujące pracy zarobkowej. Zatem pojęciem tym objąć należy również sytuację, w której zainteresowany zaniecha starania się o przedłużenie terminowej umowy o pracę w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską.
Nie można zatem uznać za prawidłową interpretacji Sądu, w której pojęcie rezygnacji z zatrudnienia rozumiane miałoby być nader wąsko. Interpretacja ta bowiem zmuszałaby osoby chcące ubiegać się o zasiłek opiekuńczy do uciekania się do fikcji zawierania kolejnej umowy a następnie wypowiadania jej po niedługim czasie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zagadnieniem istotnym podniesionym w zarzucie kasacyjnym jest interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, stanowiącego podstawę rozstrzygniętej sprawy. Nieprawidłową wykładnię tego przepisu słusznie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie pełnomocnik strony skarżącej.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd w składzie orzekającym za prawidłową uznaje prokonstytucyjną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy. Powyższa kwestia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 56/14, z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14, z dnia 16 lipca 2015 r., sygn akt I OSK 279/14, z dnia 8 września 2015 r., I OSK 3141/14).
Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie należącej do oznaczonego w tym przepisie kręgu, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny - sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej." Zauważyć należy, że w tej sytuacji wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które w związku ze sprawowaniem opieki nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, iż okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jak wynika z treści przepisu, wprowadzona nowelizacja wyeliminowała wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmiana ta została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił ponadto, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd Wojewódzki, dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i kontrolowanych decyzji.
Rzeczą organu pierwszej instancji będzie zatem rozpoznanie sprawy ponownie, przy uwzględnieniu dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni wymienionego unormowania. Przedstawione wyżej rozumienie art. 16a ust. 1 cyt. ustawy determinuje również konieczność uzupełnienia czynności wyjaśniających celem ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia, a w pierwszej kolejności ustalenia czy niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego pozostawało w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.